Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
11. Парламентская деятельность
231
двухпалатное построение парламента. Двухпалатность есть форма
выражения многообразия структурного характера элемента представительности как важнейшего начала общего строения парламента,
конципированного, как развитый представительный выборный демократический орган государственной власти.
В этом аспекте интерес представляет книга О.Н. Булакова о
1
двухпалатном парламенте России
. Приведем некоторые фрагменты
названной работы и кратко рассмотрим их. Исследуя вопрос сущности парламента, следует соотнести содержание понятия «парламентаризм». Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:
• во-первых, парламентаризм как реальный политико-правовой
институт, воплощающий в себе единство представительной и
законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;
• во-вторых, парламентаризм как особый случай расширения
власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. фактически это понятие относится к определенному
виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для
парламентской республики;
• в-третьих, парламентаризм как идейно-теоретическая кон-
цепция, служащая научным обоснованием необходимости
парламента как института и его общественных функций.
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако
сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей
точки зрения, принижает его историческое значение.
Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что
«парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется
парламент, наделенный не только законодательными, но и орга-
2
нообразующими и контрольными полномочиями»
. Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда
парламент наделен полномочиями законодательства, избрания
правительства, контроля за его деятельностью и другими органами
исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента
(или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда
монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания
зачастую тем же парламентом)
3
.
1
Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юриди-
ческий центр Пресс, 2003.
2
Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 19.
3
Романов P.M. 1) Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. ¹ 4. С. 213; 2) Российский парламентаризм: генезис и
организационное оформление // Политические исследования. 1998. ¹ 5.
232
IV. Законодательная (представительная) власть
Согласно этой точке зрения, главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного
строя, — верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае
исключается извечное соперничество между законодательной и
исполнительной ветвями власти. Только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне.
К условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством
парламента, исследователи относят достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокую степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны и др.
Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, привлекал довольно широкий круг
исследователей, в том числе отечественных: М.М. Ковалевского,
Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена и др.
В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться реконструкция всей представительной системы нашего общества,
происходит ломка традиционных управляющих структур, продолжается процесс совершенствования избирательных законов. Создание
новых представительных систем и органов потребовало осмыслить
и углубить познания о многих проблемах современного парламен-
1
таризма как института представительной демократии
.
Приведенные выше положения и суждения относительно парламента и парламентаризма интересны и содержательны не только
с научной точки зрения, но и в учебном плане, т.е. с позиций осмысления, постижения теоретико-конституционных аспектов характера и статуса представительного и законодательного органа
страны, государства. По рассматриваемым вопросам интересны суждения Б.Н. Чичерина, который полагал: «воля граждан всецело
переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме
голого выбора»
2
.
Здесь обозначена большая проблема соотношения в «представительстве» воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в
органы представительного правления — волю или власть?
3
1
Булаков О.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9—15.
2
Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Историческое развитие пред-
ставительных учреждений в Европе. Кн. III. M., 1899. С. 5.
3
См. по этому поводу дискуссию о юридической природе избирательного права
â êí.: Белоновский В.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 512.
11. Парламентская деятельность
233
Эту проблему одним из первых поставил Ж.-Ж. Руссо, который,
говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает».
А отсюда и сущностный вывод, характерный для великого мыслителя: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут яв-
1
ляться его представителями»
.
Понятие «народное представительство» все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном законодательным, облеченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого
собрания, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть в себе
2
настоящего представителя народа»
.
Выделяя из числа приведенных выше фрагментов наиболее существенные грани, мы подчеркиваем их актуальность и плодотворность (в плане характеристики парламента как представительного
органа власти) для развития теории представительных и законодательных органов государственной власти:
• во-первых, в целом двухпалатность как элемент, фактор, суб-
станцирующий парламент как представительную власть;
• во-вторых, парламентаризм как реальный политико-правовой
институт, воплощающий в себе единство представительной и
законодательной власти в обществе, где существует разделение властей.
Мы полагаем также, что двухпалатность, условно вторая, верхняя палата — это один из факторов, предпосылок, сообщающих
дополнительную силу и мощь такому важнейшему принципу, как
представительный характер выборного органа власти (общенациональный парламент; выборные представительные, региональные
органы власти — условно: минипарламенты);
• в-третьих, справедливо подчеркивание верховенства парла-
мента. Однако необходимо соблюдать баланс между верховенством парламента и другими властями, в частности, с президентской властью, особенно в государствах, республиках, в
которых эта форма получила значительное развитие и влияние, значительную властную самостоятельность. Интересен
подход автора к проблеме представительства, в том числе в
таком аспекте, как соотношение в «представительстве воли и
власти». Характеризуя субъекты представительства, автор
1
Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 222.
2
Чичерин Б.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 104.
234
IV. Законодательная (представительная) власть
уточняет, что рассмотрение представительства через субъекты
этого представительства выражает сущностную сторону функционирования механизма представительства, хотя и не исчерпывает его.
В приведенных выше фрагментах имеются и спорные утверждения. Например, народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы власти
всех уровней. Спрашивается: почему объединяются представительные и законодательные органы всех уровней? Следует различать особенности каждой из разновидностей названных органов,
кроме того, учитывать специфику, численность и уровни законодательных органов.
1
Теперь обратимся к некоторым позициям В.Ф. Халипова
. Автор отмечает следующее: представительная власть — 1) власть выборная, основанная на представительстве интересов, выражающих
чьи-либо позиции, установки, устремления, прежде всего народных; 2) власть, внушающая почтение своим обликом и манерой
общения.
В работе рассматриваются: характер, предназначение и особенности представительной власти, их обусловленность Конституцией;
положения Конституции, определяющие место, роль, права, обязанности и ответственность главы государства; участие в исполнении миссии представительной власти органов законодательной и
исполнительной власти, их ответственных представителей в международных делах.
По своему месту, отмечает автор, представительная власть —
власть, не являющаяся составным элементом государственных властей в общей системе их разделения. Лица, начиная с главы государства, выполняя миссию представительной власти, являются олицетворением верхнего этажа власти данного государства, признаваемым внутри страны и на международной арене. Их контакты
при решении государственных вопросов и задач — с правительством, парламентом, различными видами высших судов. Учет ветвями
власти позиции, установок — стратегия поведения представительной власти, ее субъектов.
Приведенные фрагменты вызывают вопросы и замечания. Почему такое краткое и схематичное определение характера представительной власти? И разве, кроме представительства интересов, нет
других критериев признаков, особенностей этой власти? И что
1
Халипов В.Ф. Кратология — наука о власти (тема 32 — Представительная
власть). М., 2002. С. 149—150.
11. Парламентская деятельность
235
означает по существу определение — власть, внушающая почтение
своим обликом и манерой общения? А разве другие ветви власти —
исполнительная, судебная и др. — не обладают такими свойствами,
качествами?
Далее: о какой миссии представительной власти идет речь, какова роль органов законодательной и исполнительной власти в международных делах? Неясен и, прямо скажем, «непрозрачен» данный пассаж. И, наконец, непонятно утверждение автора, что представительная власть как власть не является составным элементом
государственных властей.
Теперь обратим внимание на ряд работ А.П. Любимова
1
.
В книге «Парламентское право» привлекает внимание глава об
2
истории развития законодательной власти
. Парламентское право —
подотрасль, крупный институт конституционного права. А также
такие аспекты: источники парламентского права, парламентские
процедуры, порядок работы Федерального Собрания; примерные
рекомендации при подготовке законопроектов и др.
Остановимся на интересующем нас понятии «законодательные
органы». Автор отмечает, что законодательные органы (в демократических государствах) — государственные представительные коллегиальные учреждения, на которые конституцией в качестве основной функции возложено осуществление законодательной власти.
Кроме того, законодательным органам обычно принадлежит право
утверждения государственного бюджета и право контроля за деятельностью органов исполнительной власти (правительства, Президента и т.д.), а также некоторые иные полномочия: избрание (утверждение, смещение) определенного круга высших должностных
лиц (судей, аудиторов счетных палат, омбудсманов и т.п.), ратификация международных договоров, объявление амнистии и др. В федерациях и некоторых децентрализованных унитарных государствах
различаются общенациональные и региональные законодательные
органы. Так, например, в Российской Федерации законодательными органами являются Федеральное Собрание РФ и представительные учреждения субъектов РФ (Верховный Совет в Татарстане, Законодательное собрание в Пензенской области, городская Дума в
3
Москве)
. В качестве основной функции на них возложено осуще-
ствление законодательной власти.
1
Любимов А.П. Парламентское право. М., 2002; Îí æå. Правовые институты
демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм (сравнительный анализ). М., 1999.
2
Любимов А.П. Парламентское право. М., 2002; С. 14—83.
3
Большой юридический словарь. М., 1998. С. 215.
236
IV. Законодательная (представительная) власть
Еще один вариант определения. Законодательная власть, согласно теории разделения властей, — одна из трех уравновешивающих друг друга властей в государстве. Она представляет собой совокупность полномочий по изданию законов, а также систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. В демократических государствах законодательная власть может осуществляться не только специальными законодательными органами (парламентами, местными законодательными ассамблеями), но также и
непосредственно избирательным корпусом (политически дееспособными гражданами) путем референдума, а в некоторых случаях и
органами исполнительной власти — в порядке делегированного или
чрезвычайного законодательства. Конституции ряда современных
государств содержат положения о том, что законодательная власть
принадлежит совместно монарху и парламенту или палатам парла-
1
мента и главе государства как составной части парламента
.
Как видим, единообразного определения, понимания законодательной власти и ее органов в литературе нет, что усложняет проблему задач, функций и полномочий органов, осуществляющих законодательную деятельность, так же как в целом законодательный
процесс.
Еще один научно-теоретический и прикладной аспект: законотворчество и законодательная техника. В настоящее время, когда
политические и экономические реформы, проводимые в России,
потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важны сам процесс создания закона, выработки
первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных
групп, соотношение с другими нормативными актами, способность
будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность нового закона адаптироваться, экономические основы его существования и реального применения.
Как отметил академик В.Н. Кудрявцев, «право создается госу-
2
дарством, которое, вместе с тем, должно быть им связано»
. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства,
реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями
в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не
1
Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2003. С. 186.
2
Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право. 1994.
¹ 3. Ñ. 4 è äð.
11. Парламентская деятельность
237
может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и нормативно закрепленных правилах, которые государство
обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и
эта зависимость закреплена в Основном законе государства.
Проблема в целом состоит в том, чтобы не просто описать процесс прохождения закона через все стадии его создания, а показать
научные основы этой деятельности: это вопросы необходимости
правового регулирования общественных отношений и адекватного
отражения нормативно-правовых потребностей; научного планирования законодательной работы и прогнозирования последствий
принятия закона, научной экспертизы проектов законов и их модальной сбалансированности, а также языка законодательства и
создания единого терминологического словаря и т.д.
Тема законотворчества актуальна сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы, системы. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей
правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства
является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти
требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой. Стремительное развитие в последнее время процесса законотворчества субъектов, обладающих
правом законодательной инициативы, заставляет обращать внимание многих ученых-юристов на проблему законодательной техники.
Что же такое законодательная техника? В.А. Четвернин дает
следующее определение: «Законодательная техника — это совокупность правил, средств и приемов, используемых при формулировании правовых норм в законах и других нормативных актах, при их
систематизации»
1
. Г.С. Прокофьев и Б.В. Чигидин так определяют
законодательную технику: «Совокупность методов придания законопроекту оптимальной языковой формы, логической структуры и
достижения научной истинности его содержания, а также практическая деятельность по их использованию»
2
.
Следует согласиться с мнением Д.А. Керимова, что в процессе
законотворчества возникает ряд следующих проблем:
1
Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М. С. 325.
2
Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое
пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 93.
238
IV. Законодательная (представительная) власть
• исследование различных социальных факторов, обусловли-
вающих потребность в нормативно-правовом регулировании;
• выявление интересов различных социальных групп и общест-
ва в целом, учет их обычаев и традиций;
• использование при создании закона научно-технических и
культурных достижений;
• проведение сравнительного анализа предлагаемого законо-
проекта с аналогичными прошлыми или ныне действующими
отечественными и зарубежными актами;
• возможная постановка специальных экспериментов для выра-
ботки наиболее эффективной формы правового воздействия
на регулируемые отношения;
• определение взаимодействия проектируемого закона с суще-
ствующей правовой системой в целом;
• и, как следствие, совершенствование процедуры создания за-
1
êîíà
.
Говоря о правотворческой деятельности государства, следует
обратить внимание на то, что она является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть,
прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения»
2
.
Рассматривая приведенные фрагменты, относящиеся к проблематике характера законодательства и законодательного процесса,
полагаем, что без их всемерного учета невозможно формирование
основ теории органов законодательной власти.
Обращаем внимание также на терминологию (законодательная
деятельность и ее перевод на научную основу). Полагаем, что данный термин не имеет четкой юридической насыщенности, является
в большей мере научно-теоретическим и учебным понятием. Не
случайно, по-видимому, формулировка «законодательная деятельность» не встречается в Конституции РФ.
Что касается деятельности по созданию законов, т.е. законодательствования, то очевидна, «прозрачна» необходимость перевода
его на научную основу. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют
1
Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное посо-
áèå. Ì.,1998. Ñ. 8.
2
Кудрявцев В.И. Правомерное поведение: норма и патология. М., 1982. С. 287.
11. Парламентская деятельность
239
мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого
1
процесса»
. Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно
мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые
нормы, и это следовало бы закрепить конституционно. Немаловажным представляется вопрос о подготовке плана законодательных
работ на перспективу.
Такой план позволит выделить главные направления в законодательной работе и сосредоточить на них основные усилия. На более отдаленные периоды целесообразно предусмотреть основные
направления законопроектных работ и их последующую конкретизацию. Собственно, эта мысль проходит и в трудах современных
специалистов, исследующих проблемы законодательного нормо-
2
творчества
.
Общим конституционным принципом должно стать то, что всякая правовая норма видового значения конструируется на основе
соответствующего правового норматива родового значения.
Закон — регулятор правовых отношений. Для того чтобы этот
акт государственной власти стал реальной основой правопорядка,
А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель считают необходимым следующее:
«установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера,
который должен регулироваться исключительно на федеральном
уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов,
3
имеющих право законодательной деятельности»
.
Как нормативный правовой акт главенствующего значения закон должен содержать основополагающие регулятивные принципы,
достаточно четко сформулированные в постатейной последовательности, чтобы не возникало коллизий при их дальнейшем развитии
1
Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Логические основы законотворческого процесса //
Правоведение. 1991. ¹ 6. С. 71.
2
Лызлов Д.Н., Картухин В.Ю. Юридическая техника: Учебное пособие. М.: Ось89, 2009; Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: политико-правовой анализ: Учеб. пособие для студентов вуза. М.:
Аспект-Пресс, 2007; Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008; Кашанина Т.В. Юридическая техника. М.: Эксмо, 2008; Карпов Н.Н. Законодательный процесс в Российской Федерации: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006; Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в
законодательной деятельности / Г.А. Гаджимагомедов, Г.П. Иевлиев. М.: Норма,
2008; и др.
3
Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Óêàç. ñî÷. Ñ. 74.
240
IV. Законодательная (представительная) власть
в подзаконных нормативных актах и в правоприменительной деятельности.
А.С. Пиголкин дополнял перечень требованиями к норматив-
ным актам:
• полнота регулирования соответствующей сферы отношений
(отсутствие пробелов в правовом регулировании; в первую
очередь это касается норм, предусматривающих исполнение
будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения и ответственности, юридические санкции);
• конкретность регулирования, борьба с декларативностью нор-
мативных актов (лозунговый стиль превращает закон в пустой, ни к чему не обязывающий призыв, вследствие чего возникает возможность его произвольного толкования и применения);
• унификация, единообразие формы и структуры нормативных
актов, способов изложения правовых предписаний (использование однотипной структуры, единой терминологии и форму-
1
лировок, единый стиль изложения)
.
С уверенностью к данному перечню можно отнести и такие ха-
рактеристики, как:
• нормативность;
• общеобязательность;
• юридическая и социальная эффективность и др.
Необходимо выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи,
разделы, части и статьи. Подобное членение предопределяется
объемом нормативного материала, но при одном непременном
условии — первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее
оформление и структура должны быть критерием.
В эпицентре характеристики законодательной власти мы выделяем ведущую и особую роль законодательного процесса — ядра,
сердцевины, главной субстанции деятельности по подготовке, внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию законов.
Вопрос о законодательном процессе имеет сложный и неоднозначный характер. Разнообразие, различия в характеристике этапов,
стадий этого процесса (процедуры) наблюдаются в научной и учебной юридической литературе. Именно в названной литературе об-
1
Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое пособие /
Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 241—252.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]