Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
13. Система органов исполнительной власти
291
• Федеральная налоговая служба;
• Федеральная служба страхового надзора;
• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
• Федеральное казначейство (федеральная служба);
• Министерство экономического развития Российской Феде-
рации;
• Федеральная служба государственной статистики;
• Федеральная регистрационная служба;
• Федеральное агентство геодезии и картографии;
• Федеральное агентство по государственным резервам;
• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
• Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом;
• Федеральное агентство по управлению особыми экономиче-
скими зонами;
• Министерство энергетики Российской Федерации;
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство
деятельностью которых осуществляет Правительство Российской
Федерации:
• Федеральная антимонопольная служба;
• Федеральная таможенная служба;
• Федеральная служба по тарифам;
• Федеральная служба по финансовому мониторингу;
• Федеральная служба по финансовым рынкам;
• Федеральное космическое агентство;
• Федеральное агентство по обустройству Государственной гра-
ницы Российской Федерации;
• Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной,
специальной техники и материальных средств
1
.
Конечно, не все детали, стороны, нюансы удается охватить и
проанализировать, однако наиболее существенное, имеющее принципиальный, концептуальный характер мы стремились отразить и
сформулировать в данном учебнике.
1
Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г. Указом ¹ 271 // СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1057.
Глава
14
Органы исполнительной власти
Российской Федерации
Если рассматривать указанные органы как некую совокупность,
то в самом общем виде они могут быть представлены следующим
образом.
1. Органы общего управления, общей компетенции — Правительство РФ, Правительства (Кабинеты министров) в субъектах РФ,
(республиках); администрации краев, областей, городов федерального значения — Москва, Санкт-Петербург, автономной области,
автономных округов.
2. Органы отраслевой (специальной) компетенции — федеральные министерства; федеральные службы, федеральные агентства.
3. Органы исполнительной власти в краях, областях, городах
федерального значения, автономной области, автономных округах.
4. Органы исполнительной власти в межотраслевых сферах (органы межотраслевого управления).
Конечно, приведенная схема достаточно условна, могут быть
иные градации, классификации органов исполнительной власти.
Особые место и роль в системе исполнительной власти занимает Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.
Характеристике Правительства РФ уделено значительное статутно-правовое место. Остановимся на понятии (определении)
органа исполнительной власти. По этой проблеме в литературе
высказаны самые различные мнения; о единстве взглядов можно
говорить, учитывая разные подходы и авторские предпочтения.
Но в учебных и научных изданиях эта проблематика, на наш
взгляд, не находит глубокого анализа либо вообще обходится
молчанием.
Например, В.Е. Чиркин, характеризуя органы исполнительной
власти, не формулирует целостного определения этих органов (органа), ограничиваясь «зарисовками», отдельными штрихами, краткими, фрагментарными, элементными заметками.
14. Органы исполнительной власти РФ
293
Допустим, органы исполнительной власти — наиболее многочисленная и разветвленная система государственных органов; главное в деятельности органов исполнительной власти — выполнение
законов
1
. Сказанное, конечно, существенно, однако недостаточно
раскрывает сложный, масштабный, полифункциональный характер
органов исполнительной власти.
Более фундаментальная, многогранная позиция по поводу исполнительной власти и понятия «орган исполнительной власти»
представлена в книге «Исполнительная власть в Российской Федерации»
2
.
Исполнительная власть — это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную
деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.
Орган государства, государственный орган — это самостоятельная структурная единица в системе государственной власти,
наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для реализации функций определенной ветви государственной власти.
Орган исполнительной власти — самостоятельная структурная
единица в системе исполнительней власти, реализующая функции
государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Наиболее общими признаками органа исполнительной
власти являются:
а) выполнение публичных, государственных функций на основе
государственно-властных полномочий, включающих в себя
регулятивные, координационные, исполнительные и иные
формы управленческой деятельности в определенной сфере,
отрасли, регионе;
б) оформление правового статуса этого органа положением, ко-
то- рое утверждается вышестоящим органом государственной
власти или законом;
в) право принимать в процессе исполнительно-распорядитель-
ной деятельности управленческие решения в форме право-
1
Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 238.
2
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.
ред. Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998. С. 29.
294
V. Исполнительная власть
вых актов, виды и порядок принятия которых установлены
законом, которые соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения
данного органа;
г) сложная внутренняя структура: аппарат органа состоит из
структурных подразделений (иногда включает в себя и другие
органы) и служащих государственной службы в соответствии
со штатным расписанием данного органа;
д) финансирование из государственного бюджета — федераль-
ного или субъекта Федерации. Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой
деятельностью;
е) включение органа в систему соподчинения в системе испол-
нительной власти и отчетность перед органом государственной власти, учреждающим его.
Хотя в целом в определении сформулирована существенная
часть этого сложного понятия, имеются резервы, аспекты, требующие раскрытия, а также вопросы и замечания. Не совсем понятна,
прозрачна мысль об исполнительно-распорядительной деятельности
в целях управления в определенных сферах. Разве между методами
и средствами публичного и преимущественно административного
права имеются какие-то коренные различия? Акцентирование внимания на самостоятельной структурной единице ослабляет углубление и эффективность взаимосвязей с другими государственными
органами.
Разве перечисленные автором функции и иные формы управлений деятельности — это одно и то же? Думается, что функции и
формы деятельности — близкие, родственные, но не идентичные
понятия.
Можно и дальше продолжать поиск, понимание, анализ наиболее совершенного варианта определения «орган (органы) исполнительной власти». Мы хотели бы остановиться на этом и с учетом
наших предыдущих соображений и выводов сформулировать следующий вариант понятия (определения) органа исполнительной
власти.
Не претендуя на полноту, исчерпываемость, масштабность и
полигранность, полагаем: это самостоятельная составная часть (совокупности-системы) исполнительной власти; орган действует в
сфере исполнительной власти во взаимодействии с другими ветвями государственной власти (законодательной (представительной),
судебной), а также в контакте с прокуратурой; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации); осуществ-
14. Органы исполнительной власти РФ
295
ляет, обладая властными полномочиями, деятельность исполнительного и распорядительного характера, имеет собственную компетенцию, свою специфическую структуру, применяет присущие
ему формы и методы деятельности.
Разумеется, это далеко не полное и тем более многогранномасштабное определение, оно имеет резервы для включения новых
и других элементов.
Теперь о проблеме системы (системности) в сфере исполнительной власти. Полагаем, что о системе органов исполнительной
власти можно говорить в научно-теоретическом и учебном планах.
В этом случае в основу такого понимания системы органов закладываются такие принципы-начала, как:
• объективность и научный характер;
• функциональный принцип;
• организационно-структурное строение;
• иерархическая взаимосвязь, динамизм и др.
Это — более широкие и свободные варианты, подходы, которые
четко не определены рамками Конституции РФ и законодательства.
Перечень, разновидности, специфика принципов могут быть умножены, дифференцированы, расширены, объединены; функции органов — фиксированы: принцип чередования и обновления, модификации функций и др.
В Конституции РФ сформулировано понимание проблемы системы. В нем, правда, не говорится о системе органов, но зато четко зафиксированы идея, концепция, определение. В соответствии с
ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Это — с одной стороны, с другой — ст. 78 Конституции РФ устанавливает, что:
1) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
2) федеральные органы исполнительной власти по соглашению
с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий,
если это не противоречит Конституции Российской Федерации и
федеральным законам;
296
V. Исполнительная власть
3) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной
власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
В то же время следует учитывать, что в Конституции РФ остался открытым вопрос о системе органов исполнительной власти.
В учебном плане можно говорить о подсистемах федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ
речь идет о системе органов государственной власти с перечислением субъектов РФ.
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Рассмотрим проблему организации управления сферами и отраслями жизнедеятельности общества и участия в этом процессе
органов исполнительной власти. По сферам и отраслям и интегрированию их обобщенными понятиями в целостном виде вся управленческая (исполнительная и распорядительная) деятельность может быть с определенной долей условности разделена (классифицирована, дифференцирована) на:
1) федеральные органы общего управления, общей компетен-
öèè è äð.;
2) органы отраслевой (межотраслевой) компетенции, федераль-
ные министерства; федеральные службы; федеральные агентства.
В качестве иллюстрации органов второй группы возьмем сферу
культуры. Посмотрим Положение о министерстве культуры
1
:
1
Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций, утверждено
постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. ¹ 289 (в ред. постановления Правительства РФ от 26 января 2005 г. ¹ 40). В соответствии с Указом
Президента от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290) Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации преобразовано
в Министерство культуры Российской Федерации. В его ведении находятся Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны
культурного наследия и Федеральное архивное агентство.
14. Органы исполнительной власти РФ
• Министерство культуры Российской Федерации является фе-
деральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кинематографии,
средств массовой информации и массовых коммуникаций,
архивного дела;
• Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федерального архивного агентства, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям;
• Министерство культуры Российской Федерации руководству-
ется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением;
• Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и
иными организациями.
Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
следующие полномочия:
• вносит в Правительство Российской Федерации проекты фе-
деральных законов, нормативных правовых актов Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение
Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к
сферам ведения подведомственных ему федеральной службы
и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
• на основании и во исполнение Конституции Российской Фе-
дерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов Президента Российской Федерации и Прави-
297
298
V. Исполнительная власть
тельства Российской Федерации Министерство самостоятельно
принимает следующие нормативные правовые акты:
— порядок хранения исходных материалов национальных
фильмов и исходных материалов кинолетописи;
— перечень перемещенных культурных ценностей, не подле-
жащих передаче иностранным государствам, международным организациям и (или) вывозу из Российской Федерации, а также правила обеспечения режима их хранения;
положение о национальном фильме;
— положение о федеральной конкурсной комиссии по теле-
радиовещанию; единые правила и условия учета и хранения музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;
— порядок формирования, учета, сохранения и использова-
ния Музейного фонда Российской Федерации, а также
деятельности музеев в Российской Федерации;
— порядок выдачи разрешений на распространение продук-
ции зарубежных периодических печатных изданий;
— правила и условия деятельности государственных, муни-
ципальных и других архивов Российской Федерации;
— правила информационного обеспечения граждан, органов
государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе
документов архивов Российской Федерации;
— перечни документов, образующихся в процессе деятельно-
сти федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения, а также примерные номенклатуры дел;
— нормативные правовые акты по другим вопросам установ-
ленной сферы деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных
агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации;
14. Органы исполнительной власти РФ
299
• проводит в установленном порядке конкурсы и заключает го-
сударственные контракты на размещение заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских
работ для иных государственных нужд в установленной сфере
деятельности;
• обобщает практику применения законодательства Российской
Федерации и проводит анализ реализации государственной
политики в установленной сфере деятельности;
• осуществляет функции главного распорядителя и получателя
средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций;
• организует прием граждан, обеспечивает своевременное и
полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
• обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений,
составляющих государственную тайну;
• обеспечивает мобилизационную подготовку Министерства, а
также контроль и координацию деятельности находящихся в
его ведении федеральной службы и федеральных агентств по
их мобилизационной подготовке;
• организует профессиональную подготовку работников Мини-
стерства, их переподготовку, повышение квалификации и
стажировку;
• в установленном порядке взаимодействует с органами госу-
дарственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
• осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и
использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Министерства;
• осуществляет иные функции в установленной сфере дея-
тельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Министерство культуры Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет
право:
300
V. Исполнительная власть
• запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам;
• учреждать в установленном порядке знаки отличия в установ-
ленной сфере деятельности и награждать ими работников в
указанных областях;
• привлекать в установленном порядке для проработки вопро-
сов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов;
• создавать координационные и совещательные органы (сове-
ты, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
• учреждать в установленном порядке печатные средства массо-
вой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральной службы и федеральных агентств и др.
В этом плане можно посмотреть и на статус Министерства здра-
воохранения и социального развития Российской Федерации
1
. Оно
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества,
эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарноэпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными
условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на
1
Утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 321
(в ред. постановления Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. ¹ 904). В соответствии с Указом Президента от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2008. ¹ 20.
Ст. 2290) в Министерство здравоохранения и социального развития Российской
Федерации входят: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости;
Федеральное медико-биологическое агентство.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]