Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Международное публичное право. Учебник
.pdf
территории дипломатического представительства и консульского
учреждения в государстве пребывания, а также на борту военных
кораблей, воздушных судов и военных баз иностранных государств.
Так, в 1948–1953 гг. посольство Колумбии в Лиме предоставляло
дипломатическое убежище перуанскому политику Виктору Раулю
Айя де ла Торре. В 1991–1992 гг. в посольстве Чили в Москве укрывался бывший руководитель ГДР Э. Хоннекер. С 2012 по 2019 г. в
посольстве Эквадора в Лондоне жил преследуемый США и Швецией основатель «WikiLeaks» Джулиан Ассанж.
В период Первой мировой войны появился термин «беженцы»,
которыми называли людей, спасающихся от бедствий войны. В 1946 г.
была создана Международная организация по делам беженцев,
впоследствии — в 1951 г. — ставшая Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН).
В настоящее время международно-правовой статус беженцев
определяют три основных документа:
Устав Международной организации по делам беженцев 1946 г.;
Конвенция о статусе беженцев 1951 г.;
Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г.
Понятие и правовой статус беженцев закреплены в Конвенции
о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе, касающемся статуса беженцев, 1966 г. Республика Беларусь присоединилась к этим документам в 1992 г. Согласно ст. 1А (2) Конвенции 1951 г. понятие «беженец» применяется в отношении любого лица, которое «... в силу
вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по
признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к
определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может
пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или
не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».
Таким образом, убежище — это институт обычного международного права, а статус беженца — конвенционный. Он предоставляется при наличии закрепленных в Конвенции оснований и в соответствии со специальной процедурой.
Процесс получения статуса беженца состоит из нескольких этапов:
прибытие в страну убежища;
подача заявления;
прохождение процедуры получения статуса беженца;
получение решения о предоставлении или об отказе в предо-
ставлении статуса беженца.
71
В Республике Беларусь статус беженца предоставляется в соответствии с Законом «О предоставлении иностранным гражданам
и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь» 2008 г.
Департаментом по гражданству и миграции Министерства внутренних дел. Основания предоставления такого статуса соответствуют приведенной выше ст. 1А (2) Конвенции 1951 г. Статус беженца предоставляется лицу на срок, в течение которого в государстве его гражданства или места жительства сохраняются
обстоятельства, послужившие основанием к предоставлению лицу
статуса беженца.
Иногда случается так, что обстоятельства, при которых лицо по
кинуло свою родину и в силу которых оно желает остаться в Республике Беларусь, не подпадают под перечисленные в Конвенции
и (соответственно) в белорусском Законе основания для предоставления статуса беженца, однако из гуманных соображений че
ловека не отправляют в страну, из которой он прибыл. Такому
лицу по решению государства в лице Департамента по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь может быть предоставлена дополнительная защита.
Под дополнительной защитой Закон понимает совокупность
прав и обязанностей иностранца, в отношении которого принято решение об отказе в предоставлении статуса беженца и при
этом о предоставлении дополнительной защиты в Республике Беларусь (ст. 2 Закона «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной
защиты, убежища и временной защиты в Республике Беларусь»
2008 г.). Иностранцы, получившие дополнительную защиту, вправе проживать в Республике Беларусь, имеют трудовые права наравне с постоянно проживающими в Беларуси иностранцами,
право на медицинское обслуживание и др. Дополнительная защита предоставляется на срок не более 1 года, однако может продлеваться (не более чем на 1 год каждый раз), если в стране гражданства или обычного места жительства лица сохраняются обстоятельства, послужившие основанием для предоставления ему
дополнительной защиты (угроза смертной казни, пыток и других
жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо угроза жизни, возникшая по причине
насилия в условиях вооруженного конфликта). Дополнительную защиту в Республике Беларусь получали в свое время, например, не
имеющие права на получение статуса беженцев граждане Украины, Сирии.
-
-
72
Если граждане другого государства прибыли в Республику Беларусь массово и быстрое рассмотрение их ходатайств о предоставлении статуса беженцев или дополнительной защиты затруднительно, то им может быть предоставлена временная защита.
Временная защита предоставляется до решения вопроса о статусе беженца или дополнительной защиты, однако на срок не более
1 года. Решение в этом случае принимается также Департаментом
по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь.
Что касается убежища, которое, как отмечалось выше, основывается на обычных нормах международного права, то в Законе
Республики Беларусь оно определяется как совокупность прав и
обязанностей иностранца, в отношении которого принято соответ
ствующее решение. Убежище в Беларуси предоставляется Указом
Президента в случае, если лицо преследуется в своем государстве
за политические, религиозные убеждения или за национальную принадлежность. Процедура предоставления убежища включает обращение с ходатайством в Министерство внутренних дел; направление
материалов дела в Министерство иностранных дел и Комитет государственной безопасности, которые дают заключение о целесообразности предоставления лицу убежища в Республике Беларусь;
передачу материалов дела через Администрацию Президента в
специальную Комиссию по вопросам гражданства при Президенте
Республики Беларусь; внесение ходатайства (с соответствующим
проектом Указа) на рассмотрение Президента, который принимает
решение о предоставлении лицу убежища. Если на какой-либо стадии либо в итоге Президентом принимается решение об отказе, то
материалы дела возвращаются в Министерство внутренних дел,
которое рассматривает вопрос о возможности предоставления лицу статуса беженца, дополнительной или временной защиты.
Таким образом, нормы международного права закрепляют обязательства государств по обеспечению надлежащего правового
статуса их населения. Эти обязательства включают в числе прочего международно-правовые стандарты обеспечения прав человека; обеспечение прав находящихся на территории государства
иностранцев и лиц без гражданства; основы правового статуса
беженцев; предоставление государствами убежища лицам, преследуемым по политическим, религиозным и иным мотивам; возможность предоставления иностранцам иных видов защиты. Население — важная международно-правовая категория. Оно является источником государственной власти и конечным бенефициаром
системы международного права, на благополучие и процветание
которого направлены все его отрасли, подотрасли и институты.
-
73
Глава 6
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
6.1. Понятие и субъекты международно-правовой
ответственности
Нарушение норм международного права влечет за собой юридическую ответственность его субъектов. Ответственность — один
из основных атрибутов права, без которого немыслимо само его
существование. В международном праве институт ответственности
имеет свою специфику, связанную как с суверенными качествами
его субъектов, так и с особенностями международного правопорядка, не имеющего, как неоднократно отмечалось ранее, институтов принуждения в том виде, в котором они есть во внутригосударственном праве: полиция, прокуратура, судебная система,
система исполнения наказаний и т.д.
Суверенитет субъектов международного права («равный над равным власти не имеет») обусловливает теоретические и практические
проблемы института ответственности в международном праве.
Соотношение международной ответственности и суверенитета
всегда было в центре внимания правоведов. Представители нигилистических концепций в свое время отрицали всякую международную ответственность, считая, что государство само себе судья.
Однако такие представления противоречат самой сущности права, да и практика международного общения государств свидетельствует о том, что в тех или иных формах субъекты международного права всегда отвечали за проводимую ими политику. На протяжении всей человеческой истории государства постоянно
предъявляют друг другу претензии и отвечают за невыполнение
своих международных обязательств.
Исторически международно-правовая ответственность государств
долгое время реализовывалась на цивилистических принципах римского права — как возмещение ущерба, причиненного иностранцам.
Потерпевшее государство предъявляло претензии на возмещение
74
причиненного ущерба, а виновное возмещало этот ущерб добровольно в виде контрибуций и других выплат либо принудительно —
в результате применения против него вооруженной силы.
В ХХ в. встал вопрос о кодификации права международной ответственности, т.е. выработке международно-правового акта, определяющего основания, формы и порядок привлечения государства
к международной ответственности. На протяжении первой половины ХХ в. предлагались кодификации именно такой, построенной
на цивилистических принципах ответственности государства за
причиненный его деянием материальный ущерб. И лишь после Второй мировой войны стал обсуждаться вопрос об ответственности
за нарушения норм международного права безотносительно к наличию или размеру причиненного ущерба.
Кодификация права международной ответственности была предметом горячих дискуссий в Комиссии международного права Лиги
Наций, а впоследствии — в Комиссии международного права ООН.
Предлагались различные проекты, однако государства не спешили
связывать себя международным договором, регламентирующим их
юридическую ответственность за противоправные деяния.
Государственный суверенитет и отсутствие внешней, «третьей»
силы, способной принудить субъекта к соблюдению норм права,
обусловливают серьезные отличия, особенности международноправовой ответственности. Обсуждая эти проблемы, Комиссия
международного права ООН пришла к выводу о том, что государство в целом отвечает за исполнение взятых на себя обязательств,
а не норм международного права. Разумеется, обязательства государств основываются на нормах, однако именно такая трактовка
(ответственность за нарушение взятых на себя международных
обязательств) позволяет максимально точно определить специфику
реализации международно-правовой ответственности.
Таким образом, идейным базисом международно-правовой ответственности является принцип «pacta sunt servanda» («договоры
должны соблюдаться»): если государства договорились о каких-то
нормах поведения или эти нормы появились обычным путем, тоже
являющимся результатом согласования воль, то они обязаны их
исполнять. Нарушение обязательств должно иметь правовые последствия.
Характер юридической ответственности государств долгое время был предметом спора: одни правоведы полагали, что такая ответственность является гражданско-правовой, другие наряду с граж
данской обосновывали уголовно-правовую ответственность государства. Ни первая, ни вторая концепция не отвечают нынешнему
-
75
состоянию юридической науки и практики. В настоящее время
признано, что ответственность в международном праве является
специфической, именно международно-правовой. Концепция уголов-
ной ответственности государства, «международных преступлений
государств» долгое время жила в отечественной, и не только, правовой науке. Однако она не получила закрепления в действующем
международном праве. Что касается цивилистических, гражданскоправовых начал, то многие из них действительно служат базисом
института международно-правовой ответственности.
Международно-правовая ответственность может быть разделе-
на на два вида:
ответственность за противоправные деяния;
ответственность за последствия деятельности, не нарушающей
норм международного права.
По своей сути это совершенно разные правовые институты и,
как говорится в докладе Комиссии международного права ООН,
«только скудость юридического языка не позволила обозначить их
разными словами».
Субъектами международной ответственности выступают, естественно, субъекты международного права. На практике речь, как
правило, идет о государствах. Международную ответственность
могут нести также международные организации. Работа над кодификацией ответственности международных организаций ведется в
настоящее время Комиссией международного права ООН. По
обстоятельствам международно-правовую ответственность могут
нести и другие субъекты международного права: государственноподобные образования, а также нации и народы, борющиеся за
свою независимость.
Противоправные действия от имени государств совершают люди, поэтому остается актуальной ответственность физических лиц
по международному праву. Такая ответственность однозначно отделена от международно-правовой. Она является индивидуальной
и наступает независимо от ответственности субъектов международного права. Физические лица несут уголовную ответственность
за совершение международных и иных преступлений. В случае
совершения преступлений индивидами, особенно если речь идет
о должностных лицах, государство также может нести ответственность — за то, что не принимало мер для предотвращения преступного деяния или для наказания виновных. При определенных
обстоятельствах ответственность государства за действия физических лиц является безусловной, например в случае агрессии. Однако всегда международно-правовая ответственность государства
76
и ответственность физического лица разделены — как по материально-правовым основаниям, так и по процедуре.
Аналогичным образом нельзя в настоящее время говорить о
международно-правовой ответственности юридических лиц или
транснациональных корпораций. Проблема их ответственности за
действия, совершаемые в международной системе, обсуждается,
однако международно-правовой характер такой ответственности
современная доктрина отрицает. В то же время государство в принципе может нести международную ответственность за действия
своих юридических лиц.
В последние годы ставится вопрос о международном сообществе
как отдельном субъекте международно-правовой ответственности.
Международное сообщество несет ответственность, в частности,
за бедственное положение наименее развитых стран или за ущерб
окружающей среде. В международном праве действительно есть
нормы, аргументирующие такую точку зрения: преференции, гуманитарная помощь международного сообщества наименее развитым государствам, институты коллективного возмещения ущерба
окружающей среде и др., однако данная точка зрения пока находится в стадии обсуждения.
Основным источником права международной ответственности
в настоящее время остается правовой обычай. Универсального
международного договора, кодифицирующего данный институт, нет
и в ближайшем будущем не предвидится.
Комиссия ООН по международному праву на протяжении многих лет готовила текст акта, призванного систематизировать имеющиеся в данной области нормы и достижения юридической науки. Итогом этой работы стал принятый резолюцией Генеральной
Ассамблеи ООН в 2001 г. документ «Ответственность государств
за международно-противоправные деяния». Он разрабатывался в
сотрудничестве с правительствами, органами ООН и мировой
юридической общественностью. После принятия Генеральная Ассамблея ООН регулярно включает в повестку его обсуждение на
предмет учета позиций различных государств, а также на предмет
возможности заключения на его основе многостороннего международного договора. Тем не менее заключать такой договор государства не спешат.
Несмотря на это, резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 56/83
от 12 декабря 2001 г. «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» рассматривается сегодня юридической наукой и практикой как подтверждение существования и содержания международных обычаев в указанной сфере. ООН ведет
77
учет случаев практического применения Статей, а именно ссылок
на данный документ в решениях международных судов и арбитражей. С ростом числа таких случаев растет и значение документа
как кодификации международно-правовых обычаев. Таким образом, резолюцию «Ответственность государств за международнопротивоправные деяния» с учетом изложенных выше обстоятельств
можно считать одним из регулирующих источников в сфере международной ответственности — систематическим изложением обычных правил, сложившихся в международно-правовой практике.
6.2. Основания международной ответственности
государств за международно-противоправные
деяния
Различают юридические, фактические и процессуальные осно-
вания международно-правовой ответственности.
Юридическим основанием является конкретное международное
обязательство, за нарушение которого государство привлекается
к ответственности. Как уже отмечалось, Комиссия международного права ООН пришла к выводу о том, что ответственность наступает не за абстрактное нарушение норм, а за конкретное нарушение международного обязательства, принятого государством
по обычному либо договорному международному праву.
Такое понимание международно-правовой ответственности государств снимает с повестки вопрос о видах правонарушений,
каких-либо их составах или классификациях. В соответствии со ст. 1
резолюции Генеральной Ассамблеи «Ответственность государств
за международно-противоправные деяния» каждое международно-
противоправное деяние государства влечет за собой международную ответственность этого государства.
Международно-противоправное деяние государства, указывается в документе, имеет место, когда какое-либо поведение, состоящее в действии или бездействии:
a) присваивается государству по международному праву;
b) представляет собой нарушение международно-правового
обязательства этого государства (ст. 2).
«Присвоение» противоправного деяния государству означает
решение вопроса о том, не является ли соответствующее деяние
личной инициативой (и, как следствие, ответственностью) индивида
и может ли это деяние вменяться или, в терминологии документа,
78
присваиваться государству как субъекту международного права.
При решении этого вопроса учитывается целый ряд обстоятельств,
начиная с последовательности государственной политики, содержания норм внутреннего права государства, программных документов правящей партии и т.п. и заканчивая политическими заявлениями и иными событиями. Если государство после совершения
противоправного деяния предпринимает шаги, направленные на
ликвидацию его последствий, на наказание виновных, то такое деяние может не рассматриваться как присваиваемое государству
и, следовательно, не считается юридическим основанием международно-правовой ответственности.
Второй элемент — нарушение международно-правового обязательства государства — предполагает установление конкретного
взятого государством на себя обязательства, например совершить
некие действия (выдать лицо, обвиняемое в совершении преступления, или допустить международную инспекцию на ядерный объект) либо воздержаться от совершения действий (не применять вооруженную силу в нарушение Устава ООН и т.д.).
Статья 3 специально устанавливает, что квалификация деяния
государства как международно-противоправного определяется
именно международным правом, и на такую квалификацию не влияет тот факт, что деяние, например, является правомерным с точки
зрения внутреннего права этого государства.
Фактическими основаниями международно-правовой ответ
ственности являются совершенные государством («присваиваемые» именно государству независимо от ответственности других
лиц) действия или бездействие, нарушающие его международные
обязательства. Так, нападение Ирака на Кувейт в 1990 г. явилось
фактическим основанием его международно-правовой ответственности. Фактическим основанием ответственности Ливии стало
укрывательство террористов, организовавших в 1988 г. взрыв
американского гражданского самолета на территории Великобритании.
Третьей составляющей международно-правовой ответственности являются процессуальные основания, т.е. определенная процедура, являющаяся обязательной для привлечения государства к ответственности за международно-противоправные деяния. Суть ее
изложена в ч. 3 рассматриваемого документа, которая называется «Имплементация международной ответственности».
Прежде всего потерпевшее государство обязано уведомить государство, привлекаемое к ответственности, о своем требовании.
При этом потерпевшее государство может указать поведение,
-
79
которому ответственное государство должно следовать, с тем чтобы прекратить противоправное деяние, если оно продолжается,
а также форму, в которой виновное государство должно возместить ущерб от такого деяния (ст. 43).
Для обеспечения привлечения к ответственности потерпевшее
государство вправе предпринять в отношении виновного так называемые контрмеры — действия, которые при других обстоятель
ствах могли быть расценены как противоправные, однако являются
правомерными в качестве средства обеспечения международноправовой ответственности. Контрмеры ограничиваются временным
неисполнением международно-правовых обязательств принимающего такие меры государства в отношении ответственного государства (ст. 49) и должны быть прекращены, как только ответственное государство выполнит свои обязательства (ст. 53).
От контрмер нужно отличать реторсии, которые не упоминаются в документе, однако применяются в обычном международном
праве и предусматриваются внутренним законодательством. Под
реторсиями понимаются действия одного государства, предпринимаемые против другого государства в ответ на нарушение интересов первого. Реторсия — это ответ на недружественные действия другого государства с целью побудить его поступать иначе.
В отличие от контрмер реторсии не являются действиями, которые
бы расценивались как нарушения международного права, если бы
не были связаны с ответственностью. Это правомерные акты, такие
как отзыв посла из государства, ответное выдворение из страны
равного числа дипломатов, запрещение въезда в страну или отмена визитов делегаций, главы государства и т.д.
Следует отметить, что резолюция Генеральной Ассамблеи ООН
«Ответственность государств за международно-противоправные
деяния» в части, касающейся процедуры привлечения к ответственности, не содержит никакого упоминания о Международном Суде
ООН или иных судебных и арбитражных учреждениях. В отличие
от внутригосударственной правовой системы в международном
праве суды не применяют меры ответственности, а разрешают
споры о праве. Не существует международного суда или иного
органа, который мог бы властно применить меры ответственности
к суверенному государству.
Не являются формой международно-правовой ответственности
односторонние действия (санкции) государств по ограничению экономических или иных отношений с государством-нарушителем. Такие меры, как правило, адресованы собственным субъектам принимающего их государства: запрет на инвестиции, ограничения на
-
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]