Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Международное публичное право. Учебник
.pdf
9.2. Понятие и виды международных
организаций. Правосубъектность международной
межправительственной организации
Международная организация — это объединение, созданное и действующее в международной системе на основе соглашения субъектов для достижения определенных целей.
В современной международной системе действуют два вида
таких организаций:
международные межправительственные (межгосударственные)
организации;
международные неправительственные (негосударственные,
общественные) организации.
Международные межправительственные (межгосударственные)
организации представляют собой объединения государств или государственных учреждений, созданные посредством заключения
международного договора. Такой договор может называться поразному. Часто, хотя и не обязательно, учреждающий международную организацию договор называется уставом этой организации (например, Устав ООН). Может употребляться термин «статут»
(Статут Международного Суда ООН, Римский статут Международного уголовного суда 1998 г.). А, например, Евразийский экономический союз своего устава не имеет: учреждающий его документ, заключенный в 2014 г., называется Договором о Евразийском
экономическом союзе.
Международные неправительственные, или негосударственные,
организации — это объединения, членами которых являются частные
субъекты из разных государств. Они обычно зарегистрированы в
одном определенном государстве и подчиняются его законодательству. Например, международная неправительственная организация
«Врачи без границ», была создана в 1971 г. во Франции, «Transparency International» (международная неправительственная организация
по борьбе с коррупцией) — в ФРГ в 1993 г., «Human rights watch» —
в 1978 г. в США и т.д. Международные неправительственные организации играют важную роль в современном миропорядке, однако
они не являются субъектами международного права, поэтому их
статус не рассматривается в рамках курса международного права.
Международные межправительственные организации (здесь и
далее — международные организации) создаются государствами
или иными субъектами международного права. В настоящее время
действуют самые различные по участникам, целям, задачам, статусу международные организации.
121
По кругу участников международные организации классифицируются на универсальные, т.е. создаваемые в принципе для
всех государств мира (например, Организация Объединенных Наций (ООН), Всемирная торговая организация (ВТО), Международный валютный фонд (МВФ), Международный уголовный суд и др.),
и неуниверсальные, в частности региональные. Членами региональных международных организаций, как правило, могут быть государства одного региона, например Европейский союз, Евразийский
экономический союз, Африканский союз, Организация американских государств.
По порядку приема новых членов международные
организации бывают открытыми, когда по своему усмотрению любое государство может стать членом организации, и закрытыми,
прием в которые осуществляется с согласия учредителей или чле
нов. Примерами закрытых организаций являются ВТО, Североатлантический альянс (НАТО), Европейский союз.
По с ф е р е д е я т е л ь н о с т и различают организации общей
(широкой) компетенции, такие, как, например, ООН, Европейский
союз, и специальной компетенции — кредитно-финансовые, по вопросам торговли, здравоохранения, транспорта, связи, борьбы с
преступностью и др.
В число международных организаций не включаются так называемые клубы или международные параорганизации, например
Группа двадцати (G20) или Группа семи (G7), Лондонский и Парижский клубы кредиторов и др. Такие параогранизации, несмотря на
значительную роль в международных отношениях, не имеют официально оформленного статуса, не имеют устава, штаб-квартиры,
персонала и в силу этого не являются самостоятельными субъектами международного права.
Для выполнения своих функций международные организации наделяются необходимыми юридическими средствами, среди которых:
международная правосубъектность, т.е. способность вступать
в международные отношения с другими субъектами права, в том
числе нести международную ответственность за неисполнение
обязательств;
привилегии и иммунитеты международной организации на
территориях государств-членов, в том числе юрисдикционные иммунитеты по гражданским искам;
привилегии и иммунитеты представительств государств-членов
на территории государства, где находится штаб-квартира;
частная правосубъектность: права юридического лица, вклю
чая право набирать персонал, право распоряжаться бюджетом,
заключать договоры подряда, купли-продажи и т.д.
-
-
122
9.3. Создание и прекращение международной
организации
Международные организации как вторичные, производные субъекты международного права создаются государствами. Создание
международной организации — одна из форм реализации универсальной правосубъектности государства, осуществления его суверенитета.
Правовой основой международной организации является международный договор о ее создании — учредительный документ, в
котором государства определяют цели, задачи, участников, структуру, бюджет, систему органов управления организацией и другие
вопросы, относящиеся к ее созданию, функционированию и возможному прекращению. Примерами таких учредительных договоров являются Устав ООН 1945 г., Статьи Соглашения об МВФ
1944 г., Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности, 1967 г., Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г. и др.
Процесс создания новой международной организации проходит
в три основных этапа:
принятие учредительного документа, т.е. заключение соответ-
ствующего международного договора;
создание материальной базы организации;
созыв главных органов и фактическое начало функциониро-
вания организации.
На первом этапе ведутся переговоры и разрабатывается текст
учредительного договора. Часто для этих целей созывается международная конференция. Наименования такого акта могут быть
различными: статут (Лига Наций, Международный суд ООН, Международный уголовный суд), устав (ООН, СНГ, Организация американских государств, Африканский союз), конвенция (Всемирный
почтовый союз, Всемирная организация интеллектуальной собственности) и др. Дата вступления договора в силу считается датой
создания организации.
Международные организации могут быть созданы также путем
принятия решения другой международной организацией. Такую форму практиковала ООН, создавая автономные организации со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи:
ЮНКТАД — Конференцию ООН по торговле и развитию 1964 г.,
ПРООН — Программу развития ООН 1965 г. и др. В этих случаях волеизъявление государств на создание новой международной
организации выражается путем голосования за учредительную резолюцию.
123
Второй этап предполагает создание материальной базы организации — помещение, персонал, транспорт, оргтехника и связь,
мебель и т.д.
Наконец, третьим этапом является созыв главных органов (ассамблея, совет управляющих, исполнительный комитет и т.п.) и начало их функционирования. С этого момента мероприятия по созданию международной организации можно считать завершенными,
и организация начинает свою работу.
Важным в праве международных организаций является институт
членства. Членство понимается как право государства учреждать
международную организацию, участвовать в ее деятельности,
определять политику, контролировать бюджет и деятельность. Членство бывает полноправное и с ограниченными правами: ассоциированное членство, статус наблюдателя. Регулируется членство
в организации ее учредительными документами, в которых подробно регламентируется в том числе приостановление и прекращение членства, ответственность члена перед организацией, участие в формировании бюджета и политики организации.
Создавая международную организацию, государства-участники
не утрачивают суверенитета и не «передают его частями». Международная правосубъектность организации производна от правосубъектности ее учредителей и ограничивается целями организации:
Всемирная организация здравоохранения правосубъектна решать
глобальные задачи в области здравоохранения, Международная
морская организация — в области морского транспорта и иных
вопросов использования и охраны морских ресурсов и т.д.
Организационная структура международной организации определяется учредительным соглашением и может предусматривать
создание и функционирование:
советов глав государств;
межпарламентских органов;
межправительственных органов;
органов, состоящих из лиц в их личном качестве (т.е. физиче-
ские лица представляют не делегировавшее их государство, а только себя): экспертные, арбитражные органы, комиссии специалистов;
административные органы для управления самой организаци
ей и т.п.
Прекращение существования организации тоже происходит путем
согласованного волеизъявления государств-членов, например подписания протокола о роспуске. Так, 28 июня 1991 г. в Будапеште
государства — члены Совета экономической взаимопомощи подписали Протокол о расформировании организации, просуществовавшей до этого более 40 лет. Для урегулирования имущественных
-
124
споров и претензий был создан ликвидационный комитет. В том же
году специальным Протоколом прекратила действие Организация
Варшавского договора. В 2014 г. государства-участники приняли
решение о прекращении деятельности ЕврАзЭС и заключили Договор о Евразийском экономическом союзе.
9.4. Организация Объединенных Наций:
цели, устав, структура
Создание Организации Объединенных Наций без преувеличения можно назвать одним из величайших событий ХХ в., определившим дух и букву современного международного права. После
окончания Второй мировой войны государства, имевшие кардинальные различия в общественном строе и разнонаправленные
политические интересы, сумели выработать общие принципы взаимодействия на мировой арене и создать уникальную по архитектуре и полномочиям, всеобъемлющую по компетенции международную организацию.
Организация Объединенных Наций была учреждена представителями 50 стран, в числе которых были БССР, УССР и СССР, в
1945 г. в Сан-Франциско. Устав ООН был ратифицирован большинством подписавших его государств 24 октября 1945 г. Этот день
отмечается ежегодно как День Организации Объединенных Наций.
Устав ООН включает Преамбулу и 19 глав. Его нормы обязательны для всех государств-участников. Устав прямо запрещает применение вооруженной силы и угрозу такого применения, за исключением случаев индивидуальной или коллективной самообороны и
применения вооруженной силы по решению Совета Безопасности.
Цели Организации определены в Преамбуле Устава: избавить
грядущие поколения от бедствий войны, вновь утвердить веру в
основные права человека, создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права,
содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни
при большей свободе.
Структурно Организация состоит из главных и вспомогательных
органов. Помимо них в систему ООН включены специализирован-
ные учреждения — самостоятельные международные организации,
связанные с ООН особыми договорами, а также специальные бла-
готворительные программы.
В качестве главных органов ООН Устав учредил:
Генеральную Ассамблею;
Совет Безопасности;
125
Экономический и Социальный Совет;
Совет по Опеке;
Международный суд;
Секретариат.
Генеральная Ассамблея состоит из представителей всех членов
ООН (не более 5 от каждого государства), а также постоянных
наблюдателей и представителей других субъектов международного права, не имеющих такого статуса (Организация Освобождения
Палестины, Лига Арабских Государств, Европейский союз, Содружество Независимых Государств, Организация Договора о коллективной безопасности, Евразийский экономический союз, представители специализированных учреждений ООН и др.).
Генеральная Ассамблея правомочна рассматривать все вопросы, относящиеся к компетенции ООН и любого из ее органов,
включая общие принципы сотрудничества в деле поддержания
международного мира и безопасности и любые вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, поставленные перед ней любым Членом Организации, или Советом
Безопасности, или государством, которое не является Членом Организации (ст. 10 и 11 Устава ООН). Генеральная Ассамблея принимает обязательные решения (о приеме новых членов ООН, назначении Генерального секретаря ООН и др.), а также декларации
и резолюции по самым различным вопросам. Сессии Генеральной
Ассамблеи проводятся ежегодно: начинаются в третий вторник
сентября и продолжаются с небольшими перерывами весь год.
Параллельно работе Сессии собираются Пленум Генеральной
Ассамблеи, Генеральный комитет, Комитет по проверке полномочий и шесть главных комитетов:
Первый комитет — вопросы разоружения и безопасности;
Второй комитет — экономические и финансовые вопросы;
Третий комитет — социальные и гуманитарные вопросы;
Четвертый комитет — специальные политические вопросы и
вопросы деколонизации;
Пятый комитет — административные и бюджетные вопросы;
Шестой комитет — правовые вопросы.
За все время работы ООН Генеральная Ассамблея приняла более 20 000 резолюций. Принимаемые ею Декларации позднее иногда становились основой международного договора. Так, на основе
Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. (Резолюция 217 А (III))
приняты Международные пакты о правах человека 1966 г.; Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 г. выросла в Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Декларация о запрещении применения
126
ядерного и термоядерного оружия 1961 г. — в Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.
Совет Безопасности ООН, согласно Уставу, несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и состоит из 15 членов: 5 постоянных (США, Россия, Китай,
Франция, Великобритания) и 10 непостоянных (избираются по специальной процедуре на 2 года, 1 представитель от 1 государства).
Для принятия решения Совета Безопасности необходимо не
менее 9 голосов: по процедурным вопросам — любых голосов, по
всем другим вопросам — 9 голосов, включая 5 совпадающих голосов постоянных членов). Необходимость получения согласия всех
без исключения постоянных членов ООН при голосовании иногда
называется правом вето: отсутствие согласия любого из постоянных членов блокирует принятие решения. За время работы ООН
сложилось обычное правило, согласно которому «воздержание»
или неучастие в голосовании постоянного члена не означает вето.
Таким образом, если, например, при принятии решения набрали
9 голосов, из которых проголосовали «за» 4 постоянных члена Совета Безопасности, а 5-й постоянный член воздержался, то решение считается принятым.
В арсенале Совета Безопасности есть самые разные формы и
методы воздействия: осуждение того или иного государства за
определенные действия (ЮАР за апартеид); призыв к государствам
о прекращении каких-либо действий; установление фактических
обстоятельств, расследование причин (направляются миссии ООН
по установлению фактов, как, в частности, в свое время в Молдову, Нагорный Карабах, Грузию, Таджикистан); примирение (назначение посредников, добрые услуги); направление групп военных
наблюдателей, миссий наблюдения за соблюдением соглашений о
прекращении огня и т.д.; операции по поддержанию мира.
Совет Безопасности принимает как рекомендации, так и юридически обязательные решения, обеспечиваемые принудительной силой
всех государств — членов ООН. Юридическую обязательность для
всех государств-членов имеют, в частности, вводимые им санкции.
Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) уполномочен
предпринимать исследования и составлять доклады по международным вопросам в области экономической, социальной жизни, культуры, образования, здравоохранения, а также делать по любому
из этих вопросов рекомендации Генеральной Ассамблее, государствам-членам и специализированным учреждениям. Совет уполномочен также делать рекомендации в целях поощрения уважения и
соблюдения прав человека; подготавливать для представления Генеральной Ассамблее проекты конвенций по вопросам, входящим
127
в его компетенцию; созывать международные конференции по вопросам, входящим в его компетенцию. Кроме того, Совет координирует работу вспомогательных органов — многочисленных комиссий и комитетов, находящихся под его контролем: статистики, народонаселения, социального развития, прав человека и защиты
прав меньшинств, положения женщин, контроля за наркотическими
средствами и др.
В составе ЭКОСОС 54 члена, избираемых Генеральной Ассамблеей сроком на 3 года. Ежегодно его состав обновляется на
треть. Постоянные члены Совета Безопасности, согласно обычной
норме, сохраняют постоянное членство и в ЭКОСОС.
Совет по Опеке был создан для управления 11 территориями,
чтобы подготовить эти территории к самоуправлению или независимости. Совет приостановил свою работу в 1994 г. после того,
как все эти территории получили независимость. Поскольку работа Совета по Опеке завершена, в его состав в настоящее время
входят 5 постоянных членов Совета Безопасности, а заседания,
согласно измененным правилам процедуры, проводятся лишь в тех
случаях, когда того могут потребовать обстоятельства. Предложения реформировать Совет по Опеке (вообще упразднить, превратить в Совет по правам человека, наделить функциями хранителя
и попечителя общего наследия человечества и сохранения окружающей среды) пока поддержки не получили.
Международный суд как один из главных органов ООН призван
разрешать на основе норм международного права споры между государствами. Его организация и деятельность рассмотрены в
гл. «Механизм разрешения международных споров».
В задачи Секретариата ООН входит:
осуществление принятых программ, включая руководство миро-
творческими операциями и посредничество в международных спорах;
составление обзоров по значимым экономическим и социаль-
ным вопросам;
обеспечение работы других органов ООН, в том числе вза-
имодействие со средствами массовой информации, выполнение
переводов на официальные языки ООН.
Все сотрудники Секретариата дают присягу на верность принципам и идеалам ООН. Возглавляет Секретариат Генеральный секретарь ООН, который назначается Генеральной Ассамблеей по
рекомендации Совета Безопасности сроком на 5 лет без ограничения числа повторных назначений. Персонал Секретариата в общей сложности составляет более 40 тыс. сотрудников.
Устав ООН предусматривает возможность учреждения при необходимости вспомогательных органов. В качестве таких органов
128
в настоящее время действуют Контртеррористический комитет,
Комитет по предотвращению распространения ядерного, химического или биологического оружия и средств его доставки, Военноштабной комитет, Канцелярия Омбудсмена, Комитет по приему
новых членов, Рабочая группа по операциям по поддержанию мира,
Специальная рабочая группа по предотвращению и разрешению
конфликтов в Африке, Рабочая группа по вопросу о детях и вооруженных конфликтах и др.
Существуют также специальные благотворительные программы,
которые финансируются государствами-членами и частными спонсорами: Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ); Программа развития
ООН (ПРООН), Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Ближневосточное агентство для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР).
Как уже говорилось, в систему ООН входят также ее специали-
зированные учреждения — самостоятельные международные орга-
низации, связанные с ЭКОСОС специальным соглашением о сотрудничестве. В настоящее время таких учреждений 17: Всемирная
метеорологическая организация, Всемирная организация здравоохранения, Всемирная организация интеллектуальной собственности, Всемирная туристская организация, Всемирный почтовый
союз, Международная ассоциация развития, Международная морская организация, Международная организация гражданской авиации, Международная организация труда, Международная финансовая корпорация, Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд, Международный союз
электросвязи, Международный фонд сельскохозяйственного развития, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, Организация Объединенных Наций по про
мышленному развитию, Продовольственная и сельскохозяйственная
организация Объединенных Наций.
Как любой международный договор, Устав ООН может быть
изменен соглашением государств-членов. В истории ООН поправки к ее Уставу принимались трижды (в 1963, 1965 и 1971 гг.). Этими
поправками было увеличено количество членов Совета Безопасности (с 11 до 15) и ЭКОСОС (с 18 до 54), а также уточнена процедура голосования в Совете Безопасности (прежде для принятия
решения требовалось 7 голосов, теперь — 9).
Статья 109 Устава ООН предусматривает возможность общего пересмотра его текста путем созыва Генеральной конференции
членов ООН в срок и в месте, которые должны быть определены
2/3 членов Генеральной Ассамблеи и голосами любых 9 членов
-
129
Совета Безопасности. Однако сделать это в условиях большого
количества государств-участников при чрезвычайной разнонаправленности интересов и позиций трудно. До настоящего времени
такая процедура ни разу не проводилась.
Бюджет ООН формируется из взносов государств-участников
(от 0,01 до 22%). 18 государств формируют 82% бюджета ООН.
Больше всех вносят в бюджет США — 22%. Китай вносит 12%,
Япония — 8,5%, ФРГ — чуть меньше 7%, Российская Федерация —
2,4%. Взнос Республики Беларусь — около 0,04% бюджета ООН.
9.5. Международные интеграционные объединения
и их правовая природа
Понятие «интеграция» в переводе с латыни означает «объединение в одно целое». Для решения общих экономических, политических, социальных задач государства создают объединения, которые в литературе принято называть интеграционными. Не всегда,
но часто интеграционный процесс сопровождается созданием
международной организации, которая характеризуется широтой и
разноплановостью полномочий в решении общих для государствучастников вопросов.
Крупнейшими международными интеграционными объединениями являются Европейский союз (ЕС), Содружество Независимых
Государств (СНГ), Евразийский экономический союз (ЕАЭС).
Европейский союз представляет собой экономическое и политическое объединение 27 государств европейского региона. Европейский союз учрежден в 1992 г. Маастрихским договором. Основными органами Союза являются Европейский совет, Европейская комиссия, Совет Европейского союза (Совет Министров), Суд
Европейского союза, Европейская счетная палата, Европейский
центральный банк, Европейский парламент. Европейский союз является международной организацией с наиболее тесной интеграцией государств-участников. К настоящему времени сформирована
правовая система ЕС; 20 государств Союза ввели в обращение
единую валюту евро, образовав еврозону. Действуют Таможенный
союз, визовое Шенгенское соглашение, границы между государствами-участниками практически прозрачны.
На постсоветском пространстве было создано несколько интеграционных объединений, в числе которых СНГ, Союзное государство России и Беларуси, Евразийский экономический союз (ЕАЭС).
При их учреждении ставились различные задачи, круг участников
также различен. Некоторые государства, в их числе Республика
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]