Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Железные дороги адаптация к переменам и новым реальностям
.pdf
4.2. Правовые противоречия
Это создает впечатление идентичности коммерческой
и технической (технологической) составляющих перевозочной деятельности. Гражданское законодательство
и законодательство о железнодорожном транспорте применяют одинаковую терминологию и практически одинаковую трактовку терминов, не учитывая возможные реальные различия между понятиями, характерными для
указанных составляющих перевозочной деятельности.
В этой связи можно сформулировать следующие вы-
воды.
Первое. Осуществление технологических операций
по перевозке еще не является предоставлением коммерческих услуг по перевозке грузов и пассажиров, однако
без этих операций коммерческая деятельность невозможна. В условиях публичности технически и технологически транспортная система должна постоянно работать независимо от потока грузов и пассажиров. То есть именно
техническая (технологическая) деятельность по перевозкам создает базу для предоставления услуг на условиях
публичности.
Перевозка как коммерческая деятельность и перевозка как технический (технологический) процесс достаточно тесно взаимосвязаны. Однако они полностью
не совпадают. При этом перевозчик, не привязанный
к определенной технической транспортной системе,
в рамках гражданского законодательства может оказывать более широкий спектр услуг — перевозки в смешанном сообщении (с использованием технических средств
различных видов транспорта), от двери до двери и т. д.,
нежели перевозчик, ограниченный рамками отраслевого
законодательства. Вместе с тем, очевидно, что на практике невозможно четко провести границу между бизнес-деятельностью в сфере перевозок и технической (технологической) деятельностью.
— 181 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
В целях создания равных условий конкуренции и гарантий для грузоотправителей следует дополнительно
рассмотреть вопрос о том, предоставление каких услуг,
кроме перевозки, должно осуществляться на принципах публичного договора. Целесообразно, как минимум,
распространить этот принцип на предоставление вагонов
и контейнеров под перевозку.
Второе. Именно бизнес-услуги представляют конечный продукт, имеющий потребительскую ценность для
пользователей: хозяйствующих субъектов, государственных учреждений и организаций, населения страны, в конечном счете, оплачивающих деятельность всех участников перевозочного процесса. В силу этого субъект,
предоставляющий бизнес услуги, должен формулировать
запросы к технической и технологической транспортной
системе по состоянию инфраструктуры, обеспечению
скоростей движения, организации управления перевозочным процессом и другим аспектам.
Третье. Как уже отмечалось, несмотря на различные
требования и подходы, гражданское и специальное зако-
нодательство в настоящее время не разделяют перевозки
как коммерческие и как технологические явления.
Законодательство — как гражданское, так и железнодорожное — использует один термин «перевозчик», реально имеющий разное наполнение. Такое сочетание в целом
сдерживает развитие перевозочного бизнеса и сужает возможности для повышения качества транспортных услуг.
Также создаются дополнительные препятствия для развития перевозок, осуществляемых с использованием технически и технологически различных видов транспорта.
Поэтому целесообразно рассматривать раздельно понятия «коммерческий (предоставляющий бизнес-услуги)
перевозчик» и «технический (технологический) перевозчик», обеспечивающий техническую и технологическую
— 182 —
4.2. Правовые противоречия
деятельность по перемещению грузов и пассажиров, организующий работу транспортной системы.
Отдельно необходимо обратить внимание на требования, предъявляемые публичностью перевозочной деятельности. С точки зрения коммерческой деятельности,
перевозка должна быть рентабельной и эффективной, в то
время как в соответствии с требованиями публичности
предоставления транспортных услуг технологический
процесс должен осуществляться в полном или урезанном
виде постоянно, независимо от колебания объемов перевозок. Для этого технический (технологический) перевозчик должен иметь резервы производственных мощностей,
а многие системы должны постоянно работать или находиться в готовности к работе. Конечно, коммерческий перевозчик также должен располагать определенными резервами подвижного состава для удовлетворения заявок.
Четвертое. Полное отделение перевозочной деятельности (во всяком случае в части технической перевозочной деятельности) в соответствии со спецификой отрасли
(подтвержденной законодательством) не представляется
возможным, так как технологическая составляющая
этой деятельности (организация эксплуатационной работы, тяговое обслуживание) не может быть отделена от инфраструктуры. Функции технологического перевозчика
выполняются владельцем железнодорожной инфраструктуры, т.к. именно он обеспечивает по закону организацию
движения поездов, что предполагает, в том числе, маневровую работу, работу локомотивов и др. Необходимость
этого усиливается в условиях значительных объемов
перевозок, загруженности многих участков, сочетания
грузового и пассажирского движения и т.д.
Можно сказать, что к понятию «технологический
(технический) перевозчик» в наибольшей степени подходит ОАО «РЖД», в то время как холдинг, располагая
— 183 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
определенным набором дочерних и зависимых обществ,
выполняет функции коммерческого перевозчика. Хотя
часть дочек (например, ФПК или ФГК) в определенной
мере участвуют в процессе технических перевозок ОАО
«РЖД». Но в целом именно ОАО нацелено на организацию эксплуатационной работы (с участием дочек), а холдинг — именно на предоставление конечных услуг.
Для оказания коммерческой услуги (перевозки),
также требуются согласованные действия подразделений
собственно ОАО «РЖД» и дочерних обществ (эксплуатационного, инфраструктурного и сбытового блоков).
Вопрос в том, кто еще, помимо холдинга «РЖД», может
быть в настоящее время коммерческим перевозчиком
в грузовых перевозках. Операторы и владельцы вагонов
пока не заполняют (не хотят или не могут) эту бизнесовую
нишу. При этом сам холдинг в силу того, что контролирует (через ФГК) только часть вагонного парка, не может
быть коммерческим перевозчиком для всех грузоотправителей. На наш взгляд, эта проблема существенно
мешает развитию перевозочного (а не операторского)
бизнеса в грузовых перевозках. Одна надежда на Крымскую железную дорогу, т.е. что она со временем станет
на определенных полигонах естественным (не придуманным искусственно) коммерческим перевозчиком. При
этом в пассажирских перевозках такие перевозчики уже
есть (например, «Гранд экспресс сервис», ЦППК, Аэроэкспресс и ряд других).
При этом, повторимся, именно технический перевозчик в силу специфики своей постоянной деятельности
создает материальную базу для предоставления перевозочных услуг на публичной основе. Вместе с тем допол-
нительные расходы, связанные с обеспечением публичности, делают его экономически уязвимым и требуют
соответствующей компенсации этих затрат.
— 184 —
4.2. Правовые противоречия
Государство сохранило за собой 100 процентов акций
и осуществляет управление деятельностью ОАО «РЖД»
на базе корпоративного и имущественного права. При
этом важно учитывать, почему государство сохранило
за собой контроль над стратегической компанией. Очевидно, для того, чтобы иметь более широкий спектр регулируемых вопросов и механизмов воздействия, нежели это
позволяет только регулирование тарифов. В рамках этого
механизма разрабатывается (параллельно и в рамках
государственного регулирования) стратегия общества,
утверждаются основные параметры финансового плана
и мероприятия инвестиционной программы, формируются органы управления. Что немаловажно: утверждается
дивидендная политика.
И здесь также возникают известные противоречия
интересов государства — чистого собственника активов
и государства — института, формирующего стратегию
развития и определяющего экономическую политику
страны и компании.
Требования к уплате дивидендов отражают ожидания
собственников (в т.ч. и государства) к получению доходов
от своих бизнесов. С точки зрения обычного собственника, государство говорит, что государственные компании
должны «формировать инвестиционные программы таким образом, чтобы они приносили доходы, чтобы можно было брать ресурсы на рынке, вкладывать, получать
налоги и т. д». [101] В обычной логике это естественный
подход. Но государственные компании (в первую очередь
ОАО «РЖД») реализуют значительное количество инфраструктурных проектов с длительными сроками окупаемости, а также содержат объекты, имеющие социальное или
стратегическое значение (например, малоинтенсивные
линии), выполняют социальные функции (пригородные
перевозки), обеспечивают работу в условиях эпидемии
— 185 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
и т.д. В этом плане такие проекты как Крымский мост
и обход Украины являются объектами стратегическими
(геополитическими) в гораздо меньшей степени обусловленными экономическими и технико-технологическими
факторами (в конечном счете, транспортные связи с Крымом и Югом России технически существуют и без этих
объектов).
В этой логике такие ожидания приходят в противоречие с главной задачей, ради которой государство оставило в своей собственности ОАО «РЖД»: контролировать
компанию, гарантирующую основной объем хозяйственных связей и подвижность населения, обеспечивающую
обороноспособность и транспортную связанность страны,
реализовать инвестиционные программы, нацеленные
на развитие инфраструктуры, выполнять социальные
обязательства. Во-первых, потому что ориентируют компанию на тактические цели наращивания прибыли за счет
доходных продуктов в ущерб продуктам социальным
и стратегическим задачам и, во-вторых, на отвлечение
ресурсов на дивидендные платежи в ущерб достижению
перспективных целей. В этом плане ожидания доходности и дивидендов не должны быть первоочередными для
государства-акционера.
Об имеющихся противоречиях в отношении уплаты
дивидендов компанией ОАО «РЖД» говорят дискуссии
в Правительстве Российской Федерации по вопросу уплаты дивидендов государственными компаниями и противоречия между позицией об их уплате и предпосылкам,
заложенным в Долгосрочную программу развития ОАО
«РЖД» до 2025 года. На рассогласованность решений
по уплате дивидендов ОАО «РЖД» указал на заседании
Правительства России 13 февраля 2020 г. Первый заместитель Председателя Правительства (председатель
совета директоров ОАО «РЖД») А.Р. Белоусов. [22]
— 186 —
4.2. Правовые противоречия
В 2020 году в конечном счете компания было освобождена
от уплаты дивидендов по обычным акциям, но это решение пока не стало системным (долгосрочным).
Поэтому в плане актуализации правовых норм кор-
поративного управления целесообразно законодательно
сформулировать критерии, по которым государство сохраняет за собой контроль (как собственник) над стратегическими компаниями, а также цели, которые оно
планирует в результате этого контроля реализовывать.
Например, повышение конкурентоспособности страны в целом, безопасности и транспортной связанности,
выполнение социальных обязательств, обеспечение
устойчивости всей экономической системы за счет поддержания коммерческих связей между хозяйствующими
субъектами и другие, а не только получение дивидендов
и обеспечение текущей эффективности. Целесообразно
сформулировать принципы взаимоотношений собственника с такими компаниями, включающие, в том числе,
и его обязательства перед компаниями. Такие принципы
могут быть закреплены в корпоративном праве, в нормативных документах по стратегическому планированию
и инвестиционной деятельности, в уставных документах
компании.
В настоящее время подобные подходы стали формироваться в федеральных органах исполнительной власти. Вот позиция, высказанная на Гайдаровском форуме
2021 года Министром экономического развития М.Г. Решетниковым: «Основная задача РЖД — обеспечивать
в целом экономический рост. При этом, подчеркну: это
коммерческая компания, у которой есть капитал, есть
заимствования и так далее, поэтому она должна быть безубыточна. Более того, она должна быть финансово устойчива, иметь самостоятельные источники для развития,
инвестиций» [83]; по его мнению, «РЖД» — это, скорее,
— 187 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
базовая инфраструктура, которая обеспечивает максимизацию добавленной стоимости в целом в экономике. Важно, чтобы подобная позиция стала позицией всех органов
исполнительной власти (особенно Минфина), а также позицией экспертного и предпринимательского сообществ
и, в конченом счете, принципом экономической и транспортной политики государства (общества) в целом.
Не меньше коллизий возникает на пересечении
обязательств железнодорожного транспорта как поставщика «общественных благ» [62], поддерживающего си-
стему жизнеобеспечения и обороноспособности страны
и хозяйствующего субъекта (вернее субъектов), основные
из которых (в т.ч. ОАО «РЖД») являются естественными
монополистами.
Государство сохранило за собой право контроля
и управления (об этом мы поговорим чуть позже) над многими жизненно важными компаниями (или отраслями),
определяющими условия и параметры экономической
и социальной жизни в стране, в том числе в вопросах
тарифного регулирования. То есть тарифы ОАО «РЖД»
регулируются не только потому, что оно является естественным монополистом. Однако в законодательстве это
не нашло формального закрепления. Тарифы этих компаний по законодательству регулируются в рамках законодательства о естественных монополиях или в рамках
общего антимонопольного законодательства.
Однако общая регуляторная политика государства
в отношении тарифов отличается от задач естествен-
номонопольного или антимонопольного регулирования
тарифов. Поскольку первое регулирование решает задачи
обеспечения макроэкономической сбалансированности
и поддержки определенных отраслей экономики или
решения конкретных задач (поддержка экспорта или
эффективное использование видов транспорта с учетом
— 188 —
4.2. Правовые противоречия
их преимуществ), а антимонопольное регулирование ставит задачу выравнивания рыночных условий и предотвращения необоснованного завышения цен монополистом.
Законодательство о естественных монополиях определяет понятие «естественная монополия» (и в привязке
к нему понятия «естественный монополист») с точки зрения эффективного удовлетворения спроса на товарных
рынках и заменимости (вернее, незаменимости) товара
(услуги) на рынке, и цена в этом определении занимает
вторичную позицию. Вместе с тем упор в антимонопольной работе с естественными монополистами делается
в первую очередь на регулирование (установление) цен,
на контроль за финансово-экономической деятельностью
монополистов и определение потребителей, имеющих
право обязательного обслуживания, с уклоном на выравнивание рыночной ситуации в интересах потребителей.
Очевидно, что такое регулирование с точки зрения решения стратегических и макроэкономических задач неэффективно.
При этом следует отметить, что после слияния ФАС
и ФСТ (Федеральной службы по тарифам) в работе этой
объединенной службы первостепенное значение приобрела антимонопольная составляющая. Поэтому пропадает аналитическая работа, связанная с оценкой проблем
и задач, интересов самих естественных монополистов
и выработкой, соответственно, сбалансированных мер
по уровням цен и финансово-экономическим параметрам
их работы.
Антимонопольное выравнивание тарифов с точки
зрения насыщенности рынков приходит в противоречие
с необходимостью балансировки, в том числе за счет мер
тарифного регулирования развития и загрузки видов
транспорта, решения целевых задач и поддержки инвестиционных проектов.
— 189 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
Но мы исходим из того, что естественный (да и простой) монополизм железных дорог определяется техническими и географическими особенностями, (а не состоянием рынка) к чему добавляется выполнение
общегосударственных и социальных функций. Кроме
того, отметим, что не каждый естественный монополист
играет в экономике такую значительную роль как ОАО
«РЖД», «Газпром» или «Транснефть». Поэтому не для
каждого монополиста тарифы должно регламентировать
Правительство Российской Федерации.
Важным представляется, во-первых, законодательно
закрепить вопросы тарифного регулирования со стороны
правительства для жизненно важных компаний, оказы-
вающих влияние на макроэкономические параметры
страны и создающих условия для нормального функционирования рынков и социальных процессов и реализации
связей между большинством хозяйствующих субъектов
функций. Т.е. правительственное регулирование должно
осуществляться не с точки зрения проведения чисто антимонопольной политики на конкретных рынках, этот
фактор должен, конечно, учитываться в конкретных ситуациях, но не быть определяющим при формировании
общей политики. Такие нормы можно, например, установить в законодательстве, регламентирующем вопросы
стратегического планирования (или бюджетном законодательстве), законодательстве об акционерных обществах, о Правительстве и т.д.
Во-вторых, необходим поиск теоретических, правовых и организационных механизмов, позволяющих кон-
тролировать, регулировать именно технический (технологический) и инфраструктурный монополизм железных
дорог и одновременно не разрушать создаваемые за счет
этого коммерческие и экономические преимущества железных дорог, обеспечивать их опережающее развитие
— 190 —
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]