Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Железные дороги адаптация к переменам и новым реальностям
.pdf
5.2. Система взаимоотношений
индустриального характера, для перевозки которых могут требоваться более индивидуальные условия и (соответственно) тарифы, могут быть выведены из отношений
публичности, а железнодорожный транспорт в этой части
нецелесообразно рассматривать в качестве транспорта общего пользования. Также объективно в случаях ограничения технических возможностей железных дорог по перевозке могут устанавливаться исключения из принципа
публичности, аналогичные установленным на Восточном
полигоне.
Предлагаемый симбиоз может вызывать ощущение
возврата к системе плановой экономики, хотя железные
дороги и так оставались во многом в зоне плановой (государственно регулируемой) экономики. Однако в плановой
социалистической экономике осуществлялось государственное регулирование практически всех цен и тарифов,
планировались объемы производства и перевозок всех
отраслей и перераспределялись капитальные вложения,
исходя из необходимости сбалансированного развития
и решения общехозяйственных задач. Для нынешней
плановой рыночной экономики нашей отрасли характерно отсутствие баланса отношений между государством
и железными дорогами (о чем мы говорили выше).
В предлагаемых подходах мы выступаем за установление баланса отношений, за активную роль государства
в развитии железных дорог и инфраструктурной системы
в целом, за решение государством задач общественного
характера, а не всех экономических и социальных задач.
То есть в некоммерческую (бюджетную) схему планирования и финансирования выделяются только общественные некоммерческие обязательства и затраты отрасли. Государство должно проводить в отношении железных
дорог сбалансированную политику, учитывающую как
макроэкономическую ситуацию и потребности отраслей
— 221 —
5. Принципы и система отношений
экономики и граждан, так и экономику железных дорог.
При этом в силу выделения общественных функций взаимоотношения с пользователями должны приобрети более
свободных рыночный характер.
Важно отметить, что формирование экономики
«общественных» функций потребует совершенствования взаимоотношений железных дорог с государством,
потребуется определенное усиление соответствующих
подразделений Минтранса и Росжелдора, Минэкономики и Минфина, ФАС, субъектов Российской Федерации
и других организаций; соответственно, к этому должны
организационно подготовиться и ОАО «РЖД» и другие
участники рынка железнодорожных перевозок.
Такой механизм позволит снять многие возникающие в настоящее время проблемы экономики отрасли и ее
взаимоотношений с потребителями, отменить несвойственные функции, выполняемые сейчас тарифами.
Принципы «общественной» (некоммерческой) экономики, двойственность экономики, рыночная гибкость
должны быть сформулированы и закреплены законодательно (в законодательстве о стратегическом планировании, бюджетном законодательстве, гражданском, о железнодорожном транспорте). [См. по разделу также 39,
40, 41, 42, 46]
5.3. Роль государства и ОАО «РЖД»
Глобальные (страновые и региональные), практически укладообразующие системы жизнеобеспечения (энергетические, информационные, транспортные и другие)
все меньше вписываются в рыночные формы отношений,
для обеспечения надежности и безопасности таких систем
требуется сочетание рыночных механизмов и непосредственного контроля, в том числе, со стороны мирового
— 222 —
5.3. Роль государства и ОАО «РЖД»
сообщества. [69, с. 222] В нашей стране многие системы
инфраструктуры (инфраструктурные компании, включая ОАО «РЖД») находятся под тройным влиянием государства:
– как макроэкономического регулятора (через систему регулирования тарифов и цен, налоговых изъятий,
а также социальных практик и норм);
– как собственника (основного или единственного),
руководящего их хозяйственной деятельностью (к сожалению, как правило, исходя из текущих макроэкономических и социальных соображений);
– при выполнении государством функций обеспечения обороны и безопасности (как государственной, так
и промышленной, технической, санитарной и др.), технического надзора и регулирования.
Механизмы и практики регулирующего влияния
более или менее проработаны и закреплены в правовых
документах. Например, в антимонопольном законодательстве, в законодательстве о естественных монополиях,
в законах, регламентирующих деятельность акционерных обществ, в законодательстве о железнодорожном
транспорте, гражданском праве и т.д. При этом государство в отношении железных дорог организует развитие
отрасли и регулирует ее текущую деятельность. И если
роль регулятора текущей деятельности государство играет достаточно активно (вопрос в том, что здесь есть над
чем поработать, что мы неоднократно отмечаем в нашем
исследовании), то в части организации развития оно пока
существенно проседает, и именно здесь необходимо усиление его лидирующей роли.
То есть, по нашему мнению, наработанные механизмы пока используются в большей мере для решения
текущих проблем других отраслей и вопросов социального характера. Недостаточно проработаны системные
— 223 —
5. Принципы и система отношений
механизмы, компенсирующие государственное давление и увязывающие разнонаправленные интересы
государства (и его отдельных структур) в отношении
инфраструктуры [119], обеспечивающие учет и защиту
объективных потребностей инфраструктуры (инфраструктурных компаний) и определение ее технически
и технологически обоснованных возможностей. Недостаточно проработаны механизмы достижения государством с помощью инфраструктуры стратегических
целей. Проблемы решения стратегических задач и обратной связи на данном этапе проявляются, прежде всего, в недостаточном уровне (по сравнению с развитыми
странами) инфраструктурной (особенно железнодорожной) оснащенности страны.
Мы уже говорили о роли государства в экономике
и отметим еще раз: мы имеем в виду не долю государства
в собственности или контроле над хозяйственными процессами, а именно участие государства в целеполагании
и организации достижения поставленных целей и решения задач.
Государство (как некоммерческий субъект, отражающий интересы общества в целом, обеспечивающий
функционирование экономики «общественного» блага)
должно стать стратегическим интегратором всех сторон, связанных с железными дорогами, обеспечивать
управление ими как отраслью экономики в целом (в координации с другими видами транспорта), усиливать
свое руководство ими как технической системой и системой жизнеобеспечения. В соответствии со спецификой
и особенностями отрасли, традициями, а также с учетом
необходимости концентрации усилий на ускоренном социально-экономическом развитии (особенно восточных
макрорегионов) можно сформулировать следующие инструменты такого управления:
— 224 —
5.3. Роль государства и ОАО «РЖД»
– определение на основе долгосрочных прогнозов
и стратегических задач страны, регионов и хозяйствующих субъектов перспективных потребностей в перевозках, прогнозных грузо- и пассажиропотоков, расчет
межотраслевых и межрегиональных транспортных балансов;
– разработка мероприятий по комплексному опережающему развитию железнодорожной сети для достижения долгосрочных целей страны и регионов, обеспечения
обороноспособности и территориальной целостности, эффективного функционирования рынков и поддержания
социальных и хозяйственных связей;
– оптимизация сети в соответствии с макроэкономической ситуацией и прогнозами развития страны и регионов (что не противоречит расширению и развитию сети)
с учетом развития других видов транспорта и формирования резервных мощностей;
– выбор эффективных проектов по расширению сети
железных дорог стратегического, технологического и социального характера и управление их реализацией;
– введение стимулов для потребителей услуг железных дорог по снижению транспортных издержек, оптимизации хозяйственных связей и транспортных потоков,
участию пользователей в развитии транспортной системы;
– целеполагание в перевозочной и инвестиционной
деятельности на федеральном и региональных уровнях
перед транспортными организациями (формами такого целеполагания могут быть в том числе федеральные сетевые,
региональные и иные контракты с организациями железнодорожного транспорта), рассмотрение и утверждение
федеральными и региональными органами власти финансовых и инвестиционных планов этих организаций;
– сбалансированная экономическая (тарифная,
бюджетная, инвестиционная и налоговая) политика
— 225 —
5. Принципы и система отношений
по отношению к железным дорогам, обеспечивающая достижение поставленных целей и увязывающая интересы
транспорта, государства и пользователей его услуг, создающая условия для безопасных и надежных перевозок;
– государственная нормативно-техническая политика по обеспечению народнохозяйственной эффективности и безопасности, поддержанию необходимых стратегических (обеспечивающих безопасность) и экономических
(создающих условия для реагирования на изменения рыночной конъюнктуры) резервов мощностей;
– выработка отраслевых научно обоснованных технических норм и правил, а также разработка квалификационных требований для работников всех предприятий
и организаций;
– контроль за соблюдением во всей отрасли государственных нормативов и требований и проверка знаний
специалистов одинаковых профессий во всех компаниях;
– привлечение к выработке стратегических (долгосрочных) управленческих решений более широкого круга
причастных органов исполнительной власти и научно-исследовательских организаций, усиление ресурсного обеспечения государства, в том числе кадрового, аналитического и инженерно-технического.
Помимо этого, требуется сформулировать принципы
и механизмы управления холдингом «РЖД» с точки зрения государства как акционера (о чем мы уже говорили
и вернемся к этой теме позже).
В целом, государство как интегратор железнодорожного транспорта (и транспорта в целом) должно обеспечивать
согласованное развитие и функционирование всех видов
транспорта, баланс интересов грузоотправителей и грузополучателей и пассажиров и организаций транспорта.
Так, например, по мнению Б.М. Лапидуса и Д.А. Мачерета, «государственное регулирование должно
— 226 —
5.3. Роль государства и ОАО «РЖД»
обеспечить выравнивание конкурентных условий между автомобильным и железнодорожным транспортом
и устранение его дискриминации путем постепенного
перенесения затрат на содержание и ремонт автодорог
на автомобильных перевозчиков или государственных
вложений в содержание и развитие железнодорожной
инфраструктуры в объемах, адекватных вложениям
в автодороги» [80, с. 156]. И этот принцип целесообразно
распространить на взаимоотношения с другими видами
транспорта, например, с помощью учета факторов экологии, скорости, надежности и т.д.
Во взаимоотношениях железных дорог с потребителями своих услуг государство должно обеспечивать
экономически обоснованную защиту обеих контрагентов
перевозки от навязывания ими друг другу неприемлемых
экономических и содержательных условий перевозки.
[84, с. 276]
Как мы уже отмечали, для обеспечения комплексности государственного управления отраслью в дополнение
к актуализации экономической терминологии требуется
сформировать новое понимание отрасли «железнодорожный транспорт», определить его границы и перечень относящихся к нему предприятий.
Нужно отметить, что этими инструментами государство в определенной мере пользуется и сейчас, но необходимо систематизировать и активизировать способы
и формы их применения, в большей мере нацелить их на
опережающее решение стратегических задач. [90]
Поэтому наряду с пересмотром экономических принципов дополнительного изучения требует проблема уточ-
нения экономических функций федеральных органов
власти и источников их финансирования. Во многом это
связано с тем, что государство в лице МПС выполняло
функции государственного управления и руководства
— 227 —
5. Принципы и система отношений
хозяйственной и оперативной деятельностью. Причем государственные функции фактически выполнялись за счет
централизуемых средств железных дорог, зарабатываемых в результате хозяйственной деятельности. В новой
ситуации государство не имеет в своем распоряжении
централизуемых ресурсов железных дорог и стабильных
системных источников полномасштабного финансирования государственных функций в отношении железнодорожного транспорта (в отличие от транспорта автомобильного).
Поэтому в дополнение к предлагаемым инструментам необходимо выработать системные механизмы (например, по аналогии с автомобильным транспортом —
через дорожные фонды) мобилизации органами власти
общественных ресурсов для долгосрочного устойчивого
финансирования в отрасли затрат, связанных с выполне-
нием нерыночных функций (оборона и безопасность, социальные перевозки, резервы мощностей) и обеспечением безопасности перевозок. Требуется усилить институты
планирования транспортного развития, формирующего
подобные плановые предпосылки и политику в инфраструктурных отраслях (Минтранс, Минэнерго, Минэкономики).
Не вдаваясь в детали, отметим, что дорожные фонды
формируются за счет специальных налоговых платежей,
привязанных к техническим параметрам и параметрам работы автотранспортных средств, и распределяются между
федеральным, региональными и местными бюджетам для
финансирования затрат дорожного хозяйства соответствующего уровня. Кроме того, с 2015 года действует система
взимания платы с грузовиков, имеющих разрешенную
максимальную массу свыше 12 тонн (система «Платон»).
Данная система обеспечивает возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования
— 228 —
5.3. Роль государства и ОАО «РЖД»
федерального значения указанными транспортными средствами. Эти платежи позволяют формировать дополнительные средства для финансирования затрат по содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений,
а также позволяют хотя бы частично уравнивать конкурентные условия между видами транспорта.
Можно, например, также отметить помимо автомобильного транспорта, что в сфере связи существует
понятие «универсальные услуги связи», т.е. услуги, оказание которых любому пользователю на всей территории
России в заданный срок, с установленным качеством и по
доступной цене является обязательным для операторов
универсального обслуживания. При этом в целях финансового обеспечения оказания таких услуг и выполнения
некоторых других функций формируется резерв универсального обслуживания. [19]
Как уже отмечалось, системность должна обеспечивать стабильное прогнозируемое опережающее решение
отраслевых проблем. В определенной мере это должны
быть рутинные механизмы, обеспечивающие отрасль
понятными (предсказуемыми) финансовыми ресурсами.
Внедрение в этой части некоммерческих механизмов
финансирования позволит активно формировать в масштабах страны технический и технологический базис
развития конкуренции и повышения качества услуг, удешевления коммерческой составляющей в транспортной
деятельности, создавать базу для увеличения частных
инвестиций в отрасль, включая инфраструктуру. Важно
учитывать и то, что инфраструктурные инвестиции требуют все большей концентрации ресурсов и объем этих
ресурсов по мере усложнения технической оснащенности
объектов инфраструктуры увеличивается.
«Чем крупнее необходимая производственная структура, тем сложнее собрать рыночным путем средства,
— 229 —
5. Принципы и система отношений
нужные для ее создания, тем важнее возможная роль государства. В
частности, инфраструктура, охватывающая
целые города и страны, создает громадные возможности
развития все новых производств, но ее создание зачастую
непосильно частному капиталу — даже путем воспетого
Марксом создания акционерных обществ... Даже самые
рьяные поборники невидимой руки рынка (за исключением разве что строжайших ортодоксов…) признают: инфраструктура — сфера деятельности государства, куда лишь
в редких случаях и при особых условиях может заходить частный капитал». [81, с. 266]
Плановая координация и концентрация обществом
(от его имени государством) ресурсов важна еще и потому
что появление инновационных разработок, новых энергетических, транспортных и информационных систем
и средств связи все чаще приводит к отставанию инвестиционных возможностей отдельных хозяйствующих субъектов и общества в целом от потребностей в развитии и от
объемов инновационного предложения. «Потребность
в инновациях достигла более чем возможных масштабов».
Сами хозяйствующие субъекты не успевают реагировать
на ускоряющийся моральный износ оборудования и появление новых технологических и технических возможностей. [77, с. 249] Мы можем только предполагать, сколько
будет реально стоить индустриальное (а не в виде отдельных пилотных проектов) внедрение новых транспортных
систем, позволяющее повсеместно замещать системы уже
существующие (железнодорожные, автомобильные, традиционную авиацию).
Системные подходы к решению проблем развития
отрасли начали формироваться Минтрансом и компанией
с момента разделения функций и создания ОАО «РЖД»
(хотя уже МПС России начало искать пути реагирования на меняющуюся ситуацию). В этот период начали
— 230 —
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]