Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Железные дороги адаптация к переменам и новым реальностям
.pdf
4.1. Вопросы
в части создания конкуренции в отрасли и повышения
качества транспортного обслуживания экономики и государства. Программа реформирования с целью создания
конкурентного рынка перевозок предполагает создание
независимых от МПС России (ОАО «РЖД») компаний перевозчиков и концентрацию в их руках не менее половины вагонного парка. Однако на практике (как мы уже отметили) вместо перевозочного бизнеса получил развитие
бизнес операторов, владеющих собственным подвижным
составом (мы не говорим здесь о чисто экспедиторских
фирмах).
Компании, владеющие подвижным составом, строят
свой бизнес на том, что предоставляют его грузоотправителям на условиях аренды, а также выполняют от имени
грузоотправителя (либо являются грузоотправителями)
или железной дороги часть их функций; зачастую эти
компании могут выполнять и экспедиторские функции.
Компании, являющиеся дочерними предприятиями
крупных производителей продукции в металлургической, нефтехимической или лесной промышленности,
занимаются в первую очередь транспортным обслуживанием материнских организаций. Ряд крупных компаний
пытаются выполнять только отдельные функции перевозчика в части контроля и диспетчеризации перевозки
конкретных отправок, контроля использования и содержания подвижного состава.
ОАО «РЖД» с учетом опыта реформирования и особенно после перехода парка вагонов в руки операторов
и ухудшения показателей использования вагонов проявило осторожность к проблемам создания независимых перевозчиков. Опыт работы с независимыми вагонами стал
вызывать негативное отношение компании (да и многих
экспертов) к идее появления на сети независимых локомотивов. Поэтому оно стало формулировать требования,
— 161 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
условия и ограничения для создания независимых перевозчиков, которые позволили бы поставить саму компанию в равные конкурентные условия с ними.
По мнению ОАО «РЖД», в целях создания равных
конкурентных условий помимо требований, вытекающих
из законодательства, перевозчики должны также:
– организовывать свою работу в соответствии с единой технологией перевозочного процесса, нормативными
документами в вопросах организации труда работников
и работы технических средств ОАО «РЖД»;
– выполнять на полигоне своей работы специальные
требования государства (воинские, мобилизационные,
социально значимые и специальные перевозки) и располагать для этого необходимыми ресурсами;
– осуществлять перевозки как транспорт общего
пользования на условиях публичного договора (т.е. по обращению любого клиента в соответствии со своими возможностями и по единым для всех клиентов тарифам).
Выполнение этих условий выравнивает условия работы ОАО «РЖД» (которое эти требования выполняет)
и независимых операторов, но приведет последних к дополнительным издержкам.
Приоритетное развитие получил именно операторский бизнес, а операторы не стали переходить в перевозчики. Почему это произошло?
1. К началу реформы отрасли операторский бизнес
(т.е. предоставление вагонов под перевозку) уже существовал, были игроки, располагающие собственными вагонами. Более того, даже при плановой экономике не весь
парк вагонов был в распоряжении МПС. То есть такая
ниша уже существовала;
2. Операторы не располагали необходимой инфраструктурой и персоналом для выполнения функций перевозчика, также отсутствовала необходимая юридическая
— 162 —
4.1. Вопросы
база. Стоит отметить, что и понятие «оператор» четко
не расшифровывается существующим законодательством;
3. Операторы не торопились принимать на себя дополнительные затраты и ответственность за перевозки,
предполагаемую законодательством и ОАО «РЖД» для
перевозчика.
С учетом неоднозначности вопроса создания независимых перевозчиков в ДПР признано целесообразным
рассматривать вопрос о проведении проработанного эксперимента только на основе комплексного аналитического
моделирования условий работы отрасли в новой ситуации.
В-четвертых, когда реально завершится формирование экономической системы железнодорожного
транспорта и в том числе экономики и системы финансирования «общественных» затрат (включая социальные
перевозки и инвестиционную деятельность).
Говоря о общественной экономике железнодорожного транспорта и ее финансировании, мы подразумеваем
не только вопросы пассажирского комплекса. Необходимо еще раз вернуться к проблеме инфраструктуры.
Объекты инфраструктуры и затраты по их содержанию
и эксплуатации практически не зависят или слабо зависят от объемов перевозок грузов и пассажиров. Отсюда
неизбежно будет возникать проблема их финансирования
в условиях колебания объемов перевозок, так как при
фиксированных тарифах инфраструктура будет либо испытывать дефицит средств, либо, наоборот, их излишек
(теоретически возможно и такое). Наглядный пример
тому — малодеятельные линии, на закрытие которых
не идет никто из заинтересованных сторон, но и не помогает финансировать их эксплуатацию.
Важным отличием железнодорожного транспорта является то, что он функционирует и развивается
— 163 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
на принципиально отличной от других видов транспорта экономической основе. Все расходы по содержанию
и развитию железнодорожной сети, а также системы
управления движением поездов, включаются в железнодорожные тарифы. В то время как на автомобильном
транспорте затраты по содержанию автомобильных дорог
и системы управления и обеспечения безопасности движения осуществляются за счет средств дорожных фондов
и бюджетной системы. Водный и воздушный транспорт
не располагают территориально протяженными линейными инфраструктурными объектами. На это отличие
обращают внимание многие специалисты в области экономики транспорта, мы также указывали на это в предыдущих материалах. [39, 41, 80, 84]
Эти различия, во-первых, приводит к формированию
неравных конкурентных условий для железных дорог
по сравнению с другими видами транспорта и снижению
спроса на услуги железнодорожного транспорта. И второе, затраты на инфраструктуру, финансируемые за счет
доходов от коммерческой (перевозочной) деятельности,
зависящих многих рыночных факторов попадают полностью в сферу текущей экономической деятельности. А это
мешает реализации железными дорогами функций системы жизнеобеспечения, содержания резервов стратегического и конъюнктурного характера.
Именно в силу этих факторов железные дороги в условиях спада производства и перевозок были вынуждены оптимизировать затраты, связанные с содержанием и развитием инфраструктуры, в том числе за счет
ликвидации железнодорожных линий, ликвидации
станций и разъездов, сокращения числа станционных
путей и других подобных мер. Очевидно, что в каких-то
случаях это были оправданные меры (особенно в отношении малоинтенсивных линий). Но в каких-то случаях
— 164 —
4.1. Вопросы
(например, на БАМе) эти мероприятия были недальновидными.
Ситуация, когда содержание железнодорожной
инфраструктуры привязано к текущим финансово-экономическим результатам (без увязки с макроэкономическими и стратегическими факторами), создает угрозу
эффективному функционированию экономики и рынков,
социальным связям, безопасности и целостности страны.
Проблемы, связанные с государственным тарифным
регулированием, свойственны и для других отраслей
и компаний, использующих в своей деятельности территориально растянутые инфраструктурные сети. Например, проблемы тарифного регулирования нефтепроводов
отражены в интервью журналу «Эксперт» президента
ПАО «Транснефть» Н.П. Токарева [122, с. 33-35]. В интервью отмечено несоответствие темпов роста тарифов
данной компании (в режиме инфляция минус) и темпов
инфляции, темпов роста цен на электроэнергию и т.д.
и обозначены проблемы с формированием источников
инвестиций. Также отмечено создание за счет практики
сдерживания тарифов на прокачку дополнительных бонусов для добывающих компаний.
Реформирование ускорило процесс систематизации
отношений между государством и железными дорогами.
Например, в результате разделения функций государственного управления и хозяйственной деятельности
и выделения Федеральной пассажирской компании
и пригородных компаний стал формироваться практический механизм дотирования убытков от пассажирских
перевозок, возникающих в результате регулирования
тарифов на эти перевозки и предоставления льгот отдельным категориям населения.
В конечном счете, были приняты решения по механизмам субсидирования пригородных перевозок
— 165 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
и социальных перевозок в дальнем следовании. В пригородном сообщении в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации ОАО «РЖД» установило
пониженные ставки для пригородных компаний за пользование инфраструктурой. Потери доходов, вызванные
применением указанных ставок, финансируются из федерального бюджета, также региональные бюджеты
дотируют потери доходов самих пригородных компаний
на покрытие убытков, вызванных региональным регулированием пригородных тарифов. Были дерегулированы
тарифы на перевозки в вагонах СВ и купейных вагонах,
приняты и другие решения.
В целях создания стабильных длительных отношений с клиентурой был создан механизм долгосрочной
индексации тарифов в меру инфляции (за вычетом 0,1%),
этот механизм заложен в ДПР. Данная система, конечно, упрощает взаимоотношения отрасли и потребителей,
создает условия для более точного планирования объемов
перевозок и финансовых ресурсов обеим сторонам. Но она
на самом деле не решила проблемы создания условий для
развития железных дорог, т.к. долгосрочная индексация
тарифов (к тому же отстающая) отталкивается от сложившейся в настоящее время тарифной базы, которая
как раз не обеспечивает формирование ресурсов для опережающего развития отрасли, а только для обновления
существующих технических средств. Если бы введению
этой системы предшествовало введение инвестиционной
составляющей в тариф (как это предполагалось в Стратегии-2030), то тогда такая система была бы идеальной для
решения и проблем текущих взаимоотношений между
железными дорогами и потребителями, и проблем расширения сети.
С учетом требований рыночных отношений стала
совершенствоваться практика предоставления льгот
— 166 —
4.1. Вопросы
и скидок на грузовые перевозки и компенсации потерь
от них. В настоящее время, например, все чаще используется механизм дотирования государством льготных
тарифов на отдельные перевозки грузов (например, зерна
на экспорт или в Восточные регионы, автомобилей, транзитных контейнеров), установленных для поддержки отдельных отраслей экономики, привлечения дополнительных объемов. Также ОАО «РЖД» были предоставлены
права применения (установления, изменения) уровня тарифов на услуги железнодорожного транспорта по перевозке грузов в рамках ценовых пределов (максимального
и минимального уровней). Данное решение было направлено прежде всего на повышение конкурентоспособности
отрасли и отраслей экономики на внешних рынках, привлечение дополнительных объемов грузов и финансовых
ресурсов, перераспределение при необходимости грузопотоков. [20]
Выделение вагонного парка позволило привлечь
частные ресурсы на его обновление. Правда, при этом государством также были приняты решения, запрещающие
эксплуатацию вагонов с просроченным сроком службы,
что создало дополнительный спрос на них, принимались
решения и о государственной поддержке вагоностроительных предприятий. Например, обсуждается возможность
использования механизма «трейд-ин» при приобретении
вагонов. Однако приватизация вагонов и привлечение
частных ресурсов позволило решить одни проблемы (собственно омолодить и увеличить парк), но создало ряд других проблем: вырос порожний пробег вагонов, а оборот вагона замедлился к 1991 году, что существенно осложнило
эксплуатационную и коммерческую работу железных
дорог.
Опыт функционирования экономики России показывает, что у нас нет в настоящее время системного
— 167 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
механизма общественного финансирования опережающего развития и в том числе строительства крупных инфраструктурных объектов железнодорожного транспорта
(речь не идет о строительстве локальных объектов и подъездных путей). Объем государственной поддержки ОАО
«РЖД» в 2019 году, по данным годового отчета компании
[см. 23], составил 121,8 млрд рублей с учетом средств, переданных из бюджета Москвы в объеме 40,2 млрд рублей
на развитие Центрального узла. Эта поддержка включает как средства, выделяемые на текущую деятельность,
в том числе компенсацию потери доходов в результате
тарифного регулирования (по пригородным перевозкам
и по перевозкам отдельных видов грузов), так и средства,
выделяемые на инвестиционные проекты.
Конечно, железные дороги располагают собственными средствами, но эти средства (об этом мы уже говорили)
фактически не включают финансирование мероприятий
по развитию и расширению сети. Кроме того, в результате общей сдерживающей тарифной политики (в условиях рыночных цен на получаемую продукцию) железные
дороги испытывают недостаток ресурсов и для ремонта
существующей инфраструктуры, о чем говорит наличие
участков пути с просроченными сроками ремонта.
При этом, по данным Минфина России, в 2019 году
расходы федерального бюджета на транспорт и дорожное хозяйство составили свыше 1,1 трлн рублей (в том
числе на дорожное хозяйство — 825,8 млрд рублей).
Из этой суммы расходы по государственной программе
«Развитие транспортной системы» составили 979,2 млрд
рублей, в т.ч. по Федеральному дорожному агентству —
624,4 млрд рублей. [127] Надо учесть, что региональные
и местные дороги содержаться также и за счет региональных дорожных фондов. Расходы Консолидированного бюджета страны (по данным Росстата) на дорожное
— 168 —
4.1. Вопросы
хозяйство (дорожные фонды) в 2019 году составили
1846,1 млрд рублей, при этом фактические расходы федерального бюджета по этой позиции составили 825,8 млрд
рублей. [24. отчет Россия в цифрах. 2020]
Проекты документов, связанных с формированием
бюджета на 2021–2023 годы и актуализацией Комплексного плана модернизации и расширения магистральной
инфраструктуры, показывали, что федеральный бюджет
в большей мере будет участвовать в решении проблем развития автомобильного транспорта, чем железных дорог,
развитие которых предполагается осуществлять в основном за счет внебюджетных средств. [25]
Прямое сопоставление затрат (без учета, например,
протяженности сети железных и автомобильных дорог,
социальных аспектов и т.д.) не совсем корректно. Но,
допустим, с учетом объемов выполняемой транспортной
работы (т.е. грузо- и пассажирооборота) достаточно корректно. Главное, что для общественного (государственного) финансирования дорожного хозяйства создана
определенная система, чего нет в отношении железных
дорог. Поэтому мы и делаем вывод об отсутствии именно
системных механизмов финансирования железнодорожного транспорта и о его системном недофинансировании.
Таким образом прилагательные «системный» (или
«несистемный») имеют в данном случае два значения.
С одной стороны, речь идет о постоянном (систематическом) недостатке финансовых ресурсов для финансирования опережающего развития и содержания инфраструктуры. С другой стороны, мы имеем в виду отсутствие
стабильных (можно сказать рутинных), нормативно
и(или) институционально оформленных, механизмов
прогнозируемого финансирования обществом затрат железнодорожного транспорта в части экономики «общественного блага».
— 169 —
4. Системные вопросы и теоретические коллизии
Вместе с тем постановка государством ряда крупных
и имиджевых инвестиционных задач, задач геополитического или социального характера потребовала выделения
компании государственных ресурсов на их реализацию.
Были проработаны определенные механизмы разового
выделения ресурсов. Например, с помощью взносов в акционерный капитал компании средств федерального бюджета, покупки привилегированных акций Фондом национального благосостояния. Такие схемы использованы
и применяются в рамках реализации проектов развития
Центрального узла, строительства олимпийских транспортных объектов, реконструкции Восточного полигона. В ряде случаев ОАО «РЖД» привлекается в качестве
подрядной организации, т.е. получает государственные
средства в качестве оплаты за выполненные работы по сооружению инфраструктурных объектов (например, при
строительстве подходов к Крымскому мосту, строительстве линии Кызыл — Курагино).
Прорабатываются механизмы участия ОАО «РЖД»
в инвестиционных проектах типа Северного широтного
хода или перехода на Сахалин, но здесь возникает множество вопросов, которые существенно замедляют реализацию этих проектов. В основном это, на наш взгляд, недостаточность собственных средств компании и отсутствие
в необходимых объемах «длинных» заемных (кредитных)
ресурсов для финансирования проектов с отдачей в 20–
30 лет или нежелание финансовых институтов связываться с такими проектами. Про нежелание финансовых институтов прямо не говорится, но, по нашим ощущениям,
это именно так.
Однако работа в этом направлении находится в самом
начале. Скажем так, пока во многом политика государства
на железнодорожном транспорте в части выбора и реализации инфраструктурных проектов носит не системный
— 170 —
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]