Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Железные дороги адаптация к переменам и новым реальностям
.pdf
5.4. Показатели и термины
– проработать методологию формирования затрат
на перевозки, на инвестиции, инновации (и других)
на железнодорожном транспорте общего пользования;
– выработать механизмы определения комплексных
эффектов от реализации инновационных и инвестиционных мероприятий;
– сформировать отраслевую методологию учета показателей по труду;
– разработать порядок исключения двойного учета
показателей при составлении сводной отчетности и аналитики по железнодорожному транспорту;
– выработать подходы к формированию системы
показателей для владельцев инфраструктуры, перевозчиков и операторов подвижного состава;
– в рамках холдинга необходимо продолжить работу
по совершенствованию системы сбора и определения показателей в целом по холдингу;
– уточнить понятия «общее пользование» и «необщее пользование», критерии отнесения к этим категориям линий или предприятий.
Также в плане совершенствования базовых принципов экономики отрасли и методологии формирования
информационной (статистической) базы необходима корректировка и уточнение таких понятий как «перевозка»,
«перевозчик», «оператор», «хозяйствующий субъект
в сфере железнодорожного транспорта» и другие. Это
связано с тем, что многие термины озвучивались на этапе
подготовки реформы или не расшифрованы вообще.
Например, понятие «перевозка» не отражено сейчас в законодательстве. Требуется сформулировать, что
мы понимаем под «перевозкой», не под «процессом перевозки» («перевозочным процессом») или «договором
перевозки», а именно под «перевозкой». Причем можно
определить узко, как перемещение от А до Б, или широко:
— 251 —
5. Принципы и система отношений
от зарождения потребности в перевозке до использования
перевезенного товара или до попадания пассажира в место назначения и. т. д. Необходимо привязать это понятие к определенной единице измерения (отправка, тонна
и т.д.).
Мы говорили о необходимости очертить периметр
железнодорожного транспорта, поэтому целесообразно
установить, что мы понимаем под понятием «хозяйствующий субъект в сфере железнодорожного транспорта».
Например, субъект, владеющий объектами инфраструктуры железнодорожного транспорта, подвижным составом, вспомогательными объектами и участвующий непосредственно или на условиях подряда в осуществлении
перевозок. Можно установить, каким может быть такой
субъект: единым юридическим лицом или группой лиц
(типа холдинга). С учетом потребности в технологической
и коммерческой интеграции на железнодорожном транспорте целесообразно установить, что такой субъект может
быть вертикально-интегрированным юридическим лицом
или вертикально-интегрированным холдингом.
Понятия «перевозчик» или «владелец инфраструктуры» достаточно активно прописаны в законодательстве,
упоминается и «оператор», но эти понятия представляют
собой некие идеальные образы, которые виделись на этапе подготовки реформы. Актуализируя эти важнейшие
понятия, требуется учесть тот опыт работы отрасли, который накопился после проведения реформы.
Требования закона о том, что управление перевозочным процессом осуществляется владельцем инфраструктуры (в пределах своей инфраструктуры), специфика
отрасли (о которой мы говорили) и практика жизни показывают, что владелец инфраструктуры (управляющий
и использующий свою инфраструктуру) одновременно является и перевозчиком, во всяком случае — техническим,
— 252 —
5.4. Показатели и термины
это точно (и это целесообразно закрепить законодательно). Такими перевозчиками должны быть признаны ОАО
«РЖД» и Крымская железная дорога. Требуется отметить и наличие перевозчиков, свободных от инфраструктуры, располагающих подвижным составом, грузовыми
или пассажирскими зданиями и объектами, отдельными
подъездными путями. Эти перевозчики в своей перевозочной деятельности должны руководствоваться техническими и технологическими документами и требованиями
диспетчерского персонала владельцев инфраструктуры
и перевозчиков, управляющих движением поездов.
С целью обеспечения устойчивой работы железнодорожного транспорта (особенно в экстремальных
ситуациях) и равноправной внутренней конкуренции
важно сформулировать общие требования к операторам
и перевозчикам, связанные с выполнением отраслью общественных функций. Эти функции должно выполнять
не только ОАО «РЖД», находящееся под контролем государства, но и все участники отрасли. Формы такого участия могут быть различными. Операторы (и возможные
перевозчики) могут физически выполнять эти функции
и нести соответствующие расходы. Могут и не выполнять
эти функции реально, но участвовать в создании фондов,
позволяющих финансировать общественные затраты
ОАО «РЖД» и других компаний, выполняющих их, например, с помощью создания резерва универсального обслуживания (о чем мы писали чуть выше).
В законодательстве можно закрепить и понятие номинального «владельца инфраструктуры» и номинального «владельца подвижного состава», которые только
владеют ими, но отдают в эксплуатацию или управление
другим хозяйствующими субъектам. Это могут быть владельцы отдельных вновь построенных железнодорожных
линий (например, в ходе реализации проектов Северный
— 253 —
5. Принципы и система отношений
широтный ход или БЕЛКОМУР, ВСМ и т.д.) или лизинговые фирмы.
Отметим, что вопросы актуализации методологии
определения показателей и корректировки терминов
предполагают дополнительные исследования и обсуждения как практиков, так и ученых в области экономики
и эксплуатации железных дорог; в конечном счете они
предполагают нормативное и методологическое закрепление, формулирование принципов и терминов. В целом понятийная и методологическая проблематика заслуживает
отдельного литературного формулирования и изложения.
[См. по разделу также 39, 40, 41]
— 254 —
6. УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ
Организационная работа является важной составной
частью управленческой деятельности, обеспечивающей
условия для согласованной деятельности по достижению
поставленных целей. Постараемся более детально, но системно рассмотреть актуальные аспекты организационной деятельности, в том числе с учетом влияния внешней
среды на вопросы организации и адаптации к этой среде.
На железнодорожном транспорте и в ОАО «РЖД»
происходили не только коммерческие или технические
и технологические перемены, но и перемены институционального и организационного характера. В ходе реализации в 2001–2015 годах Программы структурной реформы
произошло разделение функций государственного регулирования и хозяйственного управления (создание государственного органа управления отраслью и ОАО «РЖД»),
выделение из состава компании дочерних обществ и приватизация части из них, появление независимых операторов подвижного состава и другие мероприятия. Эти перемены были направлены на адаптацию отрасли к условиям
рыночной экономики, создание и развитие конкуренции
в тех сегментах рынка, где это возможно и целесообразно.
Проведенные преобразования (как уже отмечалось)
в целом принесли положительный эффект: привлечены
значительные частные инвестиции (в т.ч. существенно
обновлен парк грузовых вагонов), сформирован новый
состав участников рынка, созданы институты широкого
обсуждения существующих проблем и методов их решения. Однако с изменением модели взаимоотношений
между участниками перевозок возникли новые задачи
— 255 —
6. Управление и организация
и проблемы, требующие внимания государства и общества. Особое внимание также необходимо уделить осмыслению изменений в системе управления: управления
отраслью в целом, внутреннего управления ОАО «РЖД»
и холдинга в целом (как основной компании отрасли),
акционерного управления холдингом. В новой ситуации
важно построить управление и организацию отрасли
так, чтобы обеспечить достижение общих целей работы
транспорта и его хозяйствующих субъектов — полное
удовлетворение запросов на текущие и перспективные
пассажирские и грузовые перевозки.
6.1. Управление и организация отрасли
В нашем исследовании проблем железнодорожного транспорта мы много внимания уделяем проблемам
«РЖД» (и холдинга), и это очевидно, потому что это базовая компания отрасли (по сути, компания-отрасль).
Но отрасль представляет собой отдельное явление, отличное от «РЖД», и более широкое. Как мы уже отмечали,
в отрасль должны входить и холдинг «РЖД» и независимые перевозчики и операторы подвижного состава,
независимые владельцы инфраструктуры, предприятия
по ремонту и другие организации, связанные с перевозочной деятельностью. И с точки зрения системности
рассмотрения проблематики, начнем с проблем организации и управления отраслью. Мы уже говорили об общих
задачах государства и основах его политики на железнодорожном транспорте. Рассмотрим более детально, кто
и как эти задачи должен реализовывать, как решать организационно-управленческие вопросы и какие использовать инструменты.
Так как отрасль является набором хозяйствующих
субъектов или производственных комплексов, наиболее
— 256 —
6.1. Управление и организация отрасли
эффективное управление ею может осуществлять государство (через соответствующие органы власти и управления) как надстройка над всеми хозяйствующими субъектами. Т.е. управление отраслью — дело государства.
Конечно, можно рассматривать и форму самоуправления,
однако это может быть по отношению к железным дорогам и другим предприятия железнодорожного транспорта
вспомогательным элементом управления. Можно рассматривать и формальное или неформальное лидерство
«РЖД» (в силу своего масштаба), но такая форма не будет поддержана многими другими участниками отрасли.
К тому же приоритет одного из субъектов (каким бы он
ни был масштабным) над другими не будет способствовать
эффективному и равноправному участию всех хозяйствующих субъектов в осуществлении перевозочной деятельности.
Мы уже отмечали, в чем должна проявляться роль
государства по отношению к железным дорогам. Исходя
из этого государственное управление должно обеспечивать:
– долгосрочное планирование и прогнозирование
объемов перевозок и инвестиционных мероприятий;
– формирование направлений развития отрасли
и оптимизацию транспортной сети страны;
– выбор эффективных проектов по расширению сети
железных дорог;
– целеполагание в перевозочной и инвестиционной
деятельности на федеральном и региональных уровнях
перед транспортными организациями;
– сбалансированную экономическую (тарифную,
бюджетную, инвестиционную и налоговую) политику;
– формирование нормативно-правовой базы отрасли
в области экономики, коммерческой, технической деятельности в вопросах безопасности движения;
— 257 —
6. Управление и организация
– организацию взаимодействия предприятий отрасли в целях обеспечения устойчивых перевозок пассажиров и грузов;
– техническое и технологическое нормирование.
По мнению автора, Минтранс и Росжелдор пока
не имеют долговременного опыта чисто государственного
управления железнодорожным транспортом, поскольку
МПС СССР и России осуществляли смешанное государственно-хозяйственное управление отраслью. Также
имеет место давление на рынке труда на многие органы
государственного управления (включая Минтранс, его
агентства и службу) ввиду недостаточно конкурентной
заработной платы специалистов в них и более высоких
заработных плат в частном секторе экономики и в других органах власти. [См. 24 Оперативная информация
об оплате труда работников, замещавших должности
государственной гражданской (муниципальной) службы, по видам выплат государственных органов и органов
местного самоуправления за 2012 г. https://rosstat.gov.
ru/folder/11191].
Эта проблема отмечена и в интервью Заместителя
Председателя Правительства — Руководителя Аппарата
Правительства Дмитрия Григоренко газете «Известия»:
«Сложилась ситуация, когда разрыв между ведомствами стал критическим: по министерствам — в 1,5 раза,
по службам — 1,7 раза, по агентствам — 1,9 раза, а по территориальным органам — достиг двукратной отметки.
В результате наиболее квалифицированные сотрудники
переходят в ведомства с высокими заработными платами.
Это приводит к разному уровню компетенции сотрудников, напрямую мешает слаженной работе всего госаппарата». [22, http://government.ru/news/41850/]
Существует определенная конкуренция за реальное влияние на отрасль и нечеткое разделение функций
— 258 —
6.1. Управление и организация отрасли
между Минтрансом, Росжелдором и ОАО «РЖД». Эта
ситуация возникает вследствие наличия в структуре железнодорожного транспорта такой компании-отрасли как
ОАО «РЖД» (владеющей и управляющей практически
всей инфраструктурой общего пользования), что реально
усложняет проблему разделения функций и управления
отраслью. Предъявляемые коммерческие или технические и технологические требования ОАО «РЖД» к потребителям услуг, владельцам вагонов и другим участникам
процесса перевозки практически становятся полугосударственными общероссийскими требованиями.
В целом важно понимать, что ОАО «РЖД» выполняет функции владельца инфраструктуры и технического
перевозчика, а холдинг «РЖД» — владельца инфраструктуры и основного коммерческого перевозчика и в этом
плане осуществляет регулирование своей деятельности
и подготовку соответствующих управленческих документов корпоративного и внутрифирменного уровня.
Очевидно, что эти документы сами по себе не являются
руководящими для других предприятий, относящихся
к железнодорожному транспорту. Но когда эти предприятия выходят на инфраструктуру ОАО «РЖД» (да и другого владельца) и становятся участниками установленных
технологических процессов перевозок, то в этой части они
руководствуются технологическими документами владельцев инфраструктуры. Свои документы формируют
и другие компании, действующие в сфере железнодорожного транспорта.
Например, очевидно, что управление перевозоч-
ным процессом и эксплуатационной работой — это
производственный процесс (комплекс технологических
процессов) и является функцией ОАО «РЖД» и других
владельцев инфраструктуры (например Железные дороги
Якутии или Крымская железная дорога), что определено
— 259 —
6. Управление и организация
законодательно. Соответственно, разработка технологических документов в этих вопросах является задачей владельца инфраструктуры.
Для улучшения работы отрасли важно в практической плоскости разделить сферы деятельности Министерства транспорта и Росжелдора, с одной стороны, и ОАО
«РЖД» — с другой. За годы социалистической экономики и работы МПС России такое разделение не было актуальным и в результате до сих пор не до конца правильно
понимается, где государственные функции, а где хозяйственное и производственное управление сетью железных
дорог ОАО «РЖД».
Важно привыкнуть к тому, что не всякие управленческие функции в отрасли относятся к функциям государственного управления. В целом, основные задачи
министерства прописаны в законодательстве о железнодорожном транспорте, их надо более четко «выудить»
из законодательства.
Отраслевое управление прежде всего должно быть сосредоточено в сфере решения проблематики обеспечения
«общественного» блага, т.е. решения проблем, имеющих
общее значение для всех заинтересованных сторон (общества, государства, граждан, всех хозяйствующих субъектов), включая вопросы правового, финансово-экономического, технического и иного характера.
Одной из главных задач государственного управления является формирование нормативно-правовой
базы железнодорожного транспорта. Законодательство
и подзаконные акты должны в первую очередь формировать требования по взаимодействию органов власти,
хозяйствующих субъектов и общественных организаций,
обеспечивающему эффективное развитие железнодорожного транспорта, в том числе развитие, согласованное с развитием других отраслей транспорта и отраслей
— 260 —
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]