Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Введение в специальность «Экономическая безопасность». Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Экономическая безопасность»
.pdf
Анализ положения в регионе должен опираться на набор индикаторов экономической безопасности, который позволит выявить и
качественно оценить грядущие угрозы, а также реализовать комплекс программно-целевых мер по стабилизации обстановки.
К принципиальным требованиям системы параметров экономической безопасности регионов относятся:
• возможность использования данного параметра в федераль-
ных органах исполнительной власти и органах власти субъектов Федерации;
• совместимость данного параметра с действующей в стране
системой учета, статистики и прогнозирования
1
.
К основным критериям, характеризующим интересы региона в
области безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, политическую стабильность, целостность общества и экономики
Для экономической безопасности региона принципиальными
являются пороги показателей — предельные значения, несоблюдение (превышение или не достижение) которых приведет к началу
разрушительных нерегламентированных процессов в регионе.
Представляется, что общие пороговые значения безопасности можно охарактеризовать системой критериальных оценок общехозяйственного, социально-экономического и финансово-экономического плана,
отражающих предельно допустимые уровни снижения:
Очевидно, что индикаторы имеют свои пороговые значения, за
пределами которых экономика функционирует в экстремальных
режимах. существующую ныне свободу оценок ситуации в стране и
найти точки взаимопонимания различных политических сил.
Система параметров безопасности может корректироваться с
учетом особенностей региона. При доработке системы показателей
для конкретного региона необходимо учесть ряд моментов.
Целесообразно разделить все показатели на две группы: показатели-критерии, четко ориентированные на оценку уровня экономической безопасности, и аналитико-информационные показатели,
дополняющие общую картину.
Необходимо исключить показатели, которые не поддаются рассчетам или по которым пороговые значения безопасности определить невозможно. Большинство мер по обеспечению национальной
и экономической безопасности имели региональный характер, так
как возникающие угрозы, как правило, связаны с определенными
1
Ñì.: Симагин Ю.А. Территориальная организация населения и хозяйства: Учеб.
пособие. М., 2006.
221
районами и могут охватить своими негативными последствиями
также и другие территории.
Наблюдается чрезмерная территориальная концентрация производительных сил в результате преимущественного размещения торгово-промышленного и банковского капитала в немногих высокоурбанизированных зонах и крупнейших городах России, особенно в
Москве и Санкт-Петербурге.
Одна из наиболее опасных угроз национальной безопасности и
территориальной целостности государства исходит от регионального
сепаратизма. Питательной почвой для активизации процессов экономического и политического сепаратизма являются, с одной стороны,
резко возрастающая за последние годы территориальная дифференциация уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а с другой — получившая широкое распространение среди регионов с богатыми топливно-сырьевыми ресурсами
теория независимого экономического развития.
В условиях спада производства усиливается неравномерность
социально-экономического развития регионов, разрыв между «развитыми» и «неразвитыми», в том числе «депрессивными», районами. В этих условиях в сфере государственной региональной политики необходимо выделить приоритетные задачи.
Одно из центральных мест в решении проблемы управления социально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма. Они предполагают: усиление роли территориальных бюджетов в системе государственных финансов страны; наделение каждого уровня власти
для реализации полномочий необходимыми финансовыми ресурсами; обеспечение единства финансово-бюджетной и налоговой системы Российской Федерации при заключении соглашений по взаимоотношениям федеральных органов власти с субъектами Российской Федерации.
В этой связи требует серьезного улучшения действующая практика учета расходов федерального бюджета, передаваемых на территории субъектов Российской Федерации по всем направлениям. В
первую очередь это необходимо для справедливого распределения
всех видов финансовой помощи. Действующая модель трансферов
за счет Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации несмотря на ее совершенствование на протяжении трех лет не отвечает требованиям эффективного развития
экономики страны.
По действующей схеме выравнивание проводится практически
по всей совокупности доходных источников бюджетов субъектов
222
Федерации без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному, скрытому перераспределению доходов от одного региона
к другому. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов Федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой
прирост доходов, по сравнению со средними для регионов России,
получающих трансферт, подлежит перераспределению.
Представляется целесообразным рассмотреть проблему определения трансфертов с точки зрения выравнивания возможностей
регионов по предоставлению определенного стандартного (или минимально гарантированного) набора государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания и при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и
физических лиц.
Самостоятельную проблему представляет определение доходов,
подлежащих выравниванию. На наш взгляд, выравниванию должны
подлежать не все доходы субъектов Федерации, а только те, налоговая база которых зависит от результатов деятельности Федерации в
целом. Проведенный анализ отдельных проблем региональной экономической безопасности позволяет выделить вопросы государственной региональной политики, от решения которых будет в значительной степени зависеть территориальное и экономическое единство России.
Зарубежный опыт регионального планирования многообразен,
каждая страна имеет свои особенности регулирования территориального развития. Однако при всей специфике есть ряд общих черт
и закономерностей, которые важно принимать во внимание при
построении системы государственного регионального планирования
в России.
Для государств с крупной территорией внимание к особенностям их регионального развития давно стало типичным и не вызывает дискуссий по поводу своей необходимости. Как показывает
опыт, даже в небольших по площади странах длительное невнимание к развитию общества ведет к тому, что в стране возникают
диспропорции и перекосы, которые не только ухудшают состояние
хозяйства или сдерживают социальное развитие, но нередко начинают угрожать самой целостности таких государств.
При этом, правда, специальные документы по региональным
стратегиям развития государств есть далеко не во всех странах. Однако это связано, как правило, с тем, что в таких странах региональная проблематика уже поставлена под четкий контроль государственных институтов и не нуждается в стратегическом ее пересмотре; можно утверждать, что региональная стратегия уже сыграла
здесь свою позитивную роль и может быть снята с повестки дня как
223
актуальная. Таково, в частности, положение в США — самой старой федерации мира. В свое время региональная проблематика была едва ли не самой главной в жизни этой страны, ее обострение
привело полтора века назад к гражданской войне. Крайне пристальное внимание общества и государства к этой болезненной
проблематике сделали за прошедшие годы свое дело: все региональные противоречия в США решаются настолько эффективно и
быстро, что они давно отошли на задний план в системе государственных приоритетов.
В Западной Европе практически во всех странах есть и органы
власти, специально предназначенные для решения региональных
проблем, и документы, которые можно считать региональной политикой или региональной стратегией.
Общепризнанными целями выстраивания взаимоотношений
центральных органов власти с регионами являются достижение территориальной справедливости, экономической эффективности, политической стабильности.
Экономическая эффективность — это наиболее полное использование потенциала экономического развития как страны в целом,
так и отдельных ее регионов.
Поскольку цели достижения территориальной справедливости и
экономической эффективности далеко не всегда могут быть четко
очерчены и нередко вступают в противоречие друг с другом (например, перераспределение средств в пользу беднейших регионов — с
максимизацией темпов экономического роста в стране), критерием
найденного компромисса между территориальной справедливостью
и экономической эффективностью является политическая стабильность — отсутствие в обществе конфликтов, связанных с региональной составляющей в политике центральных органов власти.
В государственном регулировании территориального развития
проводится довольно четкая граница между текущей и инвестиционной поддержкой регионов, между межбюджетными отношениями
и региональной политикой. Практически нигде в мире межбюджетные отношения не рассматриваются как часть региональной политики, поскольку на экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают только косвенное воздействие — за счет
финансовой помощи регионы и/или муниципалитеты получают
больше возможностей для стимулирования экономического развития (если у них хватает средств на инвестиционные цели), для предоставления большего объема социальных услуг, что в некоторой
степени сказывается на инвестиционной привлекательности территорий. Региональной экономической политикой обычно считают
224
инвестиционную поддержку регионов, т.е. меры, непосредственно
воздействующие на развитие регионов.
B странах Западной Европы главная идея региональной политики — это так называемое сближение регионов. Такой термин оказался более удачным по сравнению с российским термином «выравнивание». Под «выравниванием» подчас понимают ликвидацию
всяких различий между регионами по уровню развития, что неверно по существу, так как просто невыполнимо на практике. Термин
же «сближение» звучит гораздо более реалистично, он обозначает
стремление всего лишь к снижению диспропорций между регионами, политика может противоречить политике промышленной; эта
тема постоянно обсуждается в специальной литературе и СМИ
(особенно часто в Великобритании). Причина в том, что подъем
отсталых районов отвлекает средства от тех частей страны, где эти
средства могли бы быть использованы с гораздо большей и более
быстрой отдачей, а это неминуемо ведет к снижению темпов экономического роста страны.
Поэтому власти каждого государства постоянно ищут некий оптимум в соотношении региональной и промышленной политики. В
тех странах, которые пытались проводить интенсивную политику
снижения региональных диспропорций, рано или поздно были вынуждены отходить от нее, прежде всего из-за недостатка финансовых ресурсов. Наоборот, в странах, которые изначально отказывались от проведения региональной политики, рано или поздно также
были вынуждены начинать ее реализацию, столкнувшись как с
чрезмерными территориальными диспропорциями (так было, например, в Китае), так и с недоиспользованием потенциала развития
отдельных регионов. Таким образом, центральные органы власти
стремятся достичь такого состояния региональной экономической
политики, когда она играет довольно значимую роль, но не в ущерб
экономической эффективности в стране в целом.
Необходимость становления системы государственного регионального планирования в России обусловлена во многом существующими межрегиональными различия ми в уровнем социальноэкономического развития и, что более важно, их динамикой.
Федерации не только не сокращаются, но, напротив, увеличиваются. Ничего другого ожидать и не приходилось: экономический
рост во всех странах приводит к усилению дифференциации территорий (благополучные регионы преумножают свой потенциал, неблагополучные не имеют условий для развития).
Различия в уровне социально-экономического развития регионов не только количественные, но и качественные, во многом
унаследованные еще с советских времен. Если в одних регионах
225
речь идет о переходе от индустриального к постиндустриальному
развитию, то в других регионах индустриализация еще толком и не
начиналась. Если в одних регионах уровень развития инфраструктуры, особенно производственной, находится на более или менее
приемлемом уровне, то в других регионах такая инфраструктура
практически отсутствует. Регионы различаются по имеющейся ресурсной базе, научно-техническому потенциалу, сложившимся институтам и т.д. и т.п.
В идеальном случае стратегия регионального развития должна
включать в себя следующие моменты
• анализ тенденций в пространственном развитии страны и
1:
определение стратегических направлений развития отдельных регионов и их групп. Этот раздел — основа для выявления и проблемных регионов, и потенциальных точек роста
(при этом перечень точек роста отнюдь не должен быть конечным). При этом определение точек роста может основываться в том числе на обобщении инвестиционных планов
крупных компаний. В рамках этого же раздела крайне важно
определить, что и как можно развивать в проблемных регионах для ликвидации их отставания;
• определение узких мест в развитии регионов (причем жела-
тельно не только в границах субъектов Федерации, но и по
отдельным частям субъектов Федерации, особенно имеющих
обширные территории, и по макрорегионам — по группам
субъектов Федерации). Это основа для последующего анализа региональных стратегий развития инфраструктуры;
• обобщение всех существующих стратегий развития инфра-
структуры, прежде всего всех видов транспортной, энергетической, трубопроводной инфраструктуры. Иначе говоря,
должен проводиться анализ в региональном разрезе Энергетической стратегии России, Транспортной стратегии России, региональных стратегий инфраструктурных монополий,
в которых определяющую роль играет государство (в сфере
строительства железных дорог, энергетических сетей, трубопроводов). Это необходимо для координации разрозненных
планов государственных инфраструктурных корпораций и
анализ соответствия этих планов существующим «узким
местам» и потенциальным точкам роста.
1
Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление. М.: РИОРМ, 2009; Гренберг А.Р. Основы региональной экономики. М.: ГУ. ВШЭ, 2004;
Практика экономического развития территорий: Опыт ЕС и России. Скалрус
/ Под ред. С. Колесовой, Я. Дронева. М., 2001.
226
Разработка на федеральном уровне Стратегии регионального
развития должна стать основой для федеральной региональной политики. При этом данная стратегия должна быть не только и не
столько идеологическим документом, сколько инструментом принятия практических решений.
Регионы и их власти оказываются в трудном положении в отношении тех структурообразующих факторов развития, которые
находятся вне контроля местного бизнеса и властей. Эта ситуация
тормозит развитие регионов уже на стадии выработки планов, вынуждает откладывать те инвестиционные планы, которые должны
быть увязаны с федеральными программами или внешними факторами.
Чрезвычайно важно определить, кто является субъектом регионального стратегического планирования. В конечном итоге развитие регионов зависит от долгосрочных решений местных компаний,
крупных финансово-промышленных групп, региональных и федеральных властей. Ключевым вопросом оказывается координация
стратегий компаний и властей всех уровней. Отсутствие достоверной информации о намерениях федеральных властей и крупных
компаний означают, что действия среднего бизнеса и региональных
властей теряют значительную часть эффективности. Федеральная
Стратегия регионального развития может и должна подразумевать
вложение федеральных инвестиций в тех или иных формах во всех
регионах, поскольку в России, как представляется, в принципе невозможен однозначный выбор между сближением социальноэкономического развитие регионов и поляризованным развитиям.
9.2. Взаимодействие федеральных и региональных
огрганов власти в обеспечении
социально-экономического развития регионов
Текущая финансовая помощь регионам в рамках межбюджетных отношений, как и распределение по регионам всех остальных
текущих расходов федерального бюджета оказывают косвенное
влияние на экономическое развитие регионов. Вместе с тем наличие проблем в бюджетной политике может создать серьезные антистимулы для проведения эффективной социально-экономической
политики в субъектах Федерации, что на практике подчас и происходит.
Помимо повышения эффективности межбюджетных отношений
крайне важной задачей является повышения прозрачности территориального разреза всего федерального бюджета. Федеральным органам власти это позволит оптимизировать финансовые потоки, ре-
227
гиональным органам власти даст знание происходящего на своей
территории, возможность учитывать весь объем финансовых потоков на территории.
Суть проблемы состоит в том, что практически каждое ведомство федерального правительства самостоятельно решает размещение
расходов тех средств, которые выделены ему Минфином, и в каждом из них имеются специальные подразделения, ответственные за
такое размещение. Число таких подразделений в рамках федеральных ведомств исчисляется многими десятками. Их деятельность
никак не скоординирована. Каждое ведомство исходит при размещении своих расходов из собственного оптимума, и это вполне естественно. Однако надо иметь в виду, что на практике каждый
рубль федерального бюджета оседает в какой-то определенной точке территории Российский Федерации, в определеном ее субъекте,
и это неминуемо оказывает весьма сильное воздействие на реальное
распределение ресурсов по стране. Если о размещении доходов федерального бюджета есть достоверные сведения, то насчет размещения федеральных расходов известно крайне мало. Учет этого размещения, его анализ и внедрение хотя бы некоторой межведомственной координации в этой области дали бы громадный эффект в
деле оптимизации федерального воздействия на региональное развитие. Тем самым встает задача, которая по целям является региональной, но с управленеской точки зрения обращена не к регионам, а к самому федеральному правительству для более согласованного взаимодействия его подразделений.
Кроме того, необходимо учитывать, что федеральная власть
располагает в регионах огромной собственностью и многочисленными кадрами. Из 500 тыс. федеральных служащих только пятая
часть расположена в самой Москве, а около 400 тыс. размещены в
региональных филиалах различных федеральных ведомств, которые
исчисляются в каждом регионе многими десятками. Как правило,
численность этих кадров в несколько раз больше, чем у властей
субъектов Федерации. Деятельность федеральных филиалов подчинена интересам соответствующих центральных ведомств, которые
нередко вступают в противоречие с интересами регионов и их властей. При наличии сложившейся системы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, целесообразно поставить вопрос о том, чтобы они активнее осуществляли координацию
этих интересов, выполняя тем самым прерогативы Президента РФ
по ст. 80 (обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти).
В федеративных государствах взаимодействие центральных, региональных и местных властей приобретает исключительно боль-
228
шое значение, потому что оно осложнено рядом трудных проблем в
России все эти трудности несколько смягчаются особым положением Президента страны, который, согласно Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти (ст. 80, ч. 1) и находится тем самым над
видами власти, не входя полностью в состав одного из них. Кроме
того, в отличие от большинства других федераций мира, в России
Конституция предусматривает большое число совместных полномочий Федерации и субъектов (ст. 72), и принципы кооперативного
федерализма получают в России прочную законодательную основу.
Тем не менее, и в России эти проблемы представляют большое
препятствие в государственном управлении и нуждаются в решении
с помощью организационных мер.
Судя по опыту других федеративных стран, эффективное взаимодействие видов власти нуждается прежде всего в механизме согласования их деятельности. В развитых федерациях мира этот механизм нацелен на четыре главных вида взаимодействия:
• сотрудничество с регионами при осуществлении федераль-
ных программ (взаимодействие «федерация — регион»); в
числе этих программ могут быть как чисто ведомственные,
отраслевые, так и комплексные общефедеральные программы (в том числе комплексная программа социальноэкономического развития страны);
• помощь федерации в осуществлении региональных про-
грамм («регион — федерация»); здесь имеются в виду прежде всего программа социально-экономического развития
конкретного региона, которую необходимо согласовать с ее
общефедеральным аналогом;
• совместные программы федерации и региона; таковы, в ча-
стности, широко практикуемые на Западе программы помощи депрессивным регионам, а также широкий спектр совместных программ, финансируемых на основе долевого
участия двух видов власти;
• совместные программы двух или более регионов (как прави-
ло, соседствующих и чаще всего по линии подъема отсталых
территорий, которые особенно часто расположены вдоль
границ соседствующих регионов).
Необходимым условием для организации эффективного взаимодействия федеральных и региональных органов власти является
разработка и законодательное закрепление единой системы государственного планирования, определяющей перечень, содержание и
взаимосвязь основных документов социально-экономического планирования государственного и регионального уровня (стратегии и
229
программы социально-экономического развития России, стратегий
и программ социально-экономического развития субъектов РФ).
В настоящее время действует приказ Минэкономразвития России, которым утвержден типовой макет программы экономического
и социального развития субъекта Российской Федерации. Однако
этот типовой макет содержит ряд недостатков, среди которых —
отсутствие некоторых принципиально важных для регионального
развития разделов (таких как жилищно-коммунальное хозяйство,
обеспечение правопорядка, туризм); полная непроработанность вопроса о координации региональных программ с программами социально-экономического развития муниципальных образований; неопределенность с соотношением комплексной программы социально-экономического развития.
Согласование региональных программ социально-экономического развития на федеральном уровне никак не увязано с распределением по регионам федеральных инвестиций, что делает
процесс согласования для регионов в значительной степени бессмысленным. Иначе говоря, согласовав региональную программу,
федеральные министерства не берут на себя каких-либо дополнительных обязательств по финансированию тех или иных объектов в
регионах сверх тех, что и без согласования региональных программ
предусмотрены в федеральных целевых программах (ФЦП) и федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП). Более того
в последние годы возможности субъектов Федерации повлиять на
формирование ФЦП и ФАИП оказались существенно ограниченными. Официальную информацию о включении в перечень строек
и объектов по ФАИП регионы получают только из соответствующего распоряжения Правительства РФ.
Главными направлениями оптимизации взаимодействия видов
власти являются повышение важности (статуса) самого процесса
разработки государственных программ социально-экономического
развития и его качества, упрощение процедур, сокращение сроков
согласования.
Региональная проблематика в настоящее время крайне слабо
представлена в инвестиционной деятельности собственно федерального бюджета: основные инвестиционные механизмы федерального бюджета в настоящий момент имеют явный уклон в отраслевой, а не пространственный принципы формирования. При
этом на фоне очевидного роста инвестиционного бюджета федерального Правительства в ближайшие годы, отсутствие регионального разреза в инвестиционных программах будет становиться все
более острой проблемой.
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]