Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
12. Формы административно-публичной деятельности
351
рактером, исключающим равенство между административными органами и субъектами, в отношении которых данная деятельность
осуществляется.
Названные выше правовые формы административно-публичной
деятельности, в свою очередь, могут быть подразделены на виды по
следующим критериям.
В зависимости от содержания и целей осуществления админист-
ративно-публичной деятельности:
1) правотворческая форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом нормативного административно-правового акта в целях урегулирования типовых общественных отношений;
2) праворегулятивная форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом индивидуальных административно-правовых актов либо в
совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, направленных на реализацию субъективных юридических прав и обязанностей этих субъектов в конкретных жизненных ситуациях, возникающих в административно-публичной сфере;
3) правоохранительная форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным
органом индивидуальных административно-правовых актов либо в
совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, связанных с применением мер административного ограничения и принуждения и направленных на обеспечение охраны и защиты прав и свобод физических
лиц и организаций, их безопасности, безопасности государства,
правопорядка в административно-публичной сфере.
В зависимости от направленности административно-публичной
деятельности:
1) внутренние формы административно-публичной деятельности —
это такие способы внешнего выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов и в совершении административно-правовых дей-
352
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
ствий, направленных на обеспечение внутреннего функционирования этих органов и (или) их системы;
2) внешние формы административно-публичной деятельности —
это такие способы внешнего выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов и в совершении административно-правовых действий, направленных на административно-правовое регулирование, административно-правовую охрану и защиту отношений, возникающих в административно-публичной сфере вне этих
органов и их системы.
2. Неправовые формы административно-публичной деятельности — это способы внешнего выражения данной деятельности,
характеризующиеся отсутствием прямых правовых последствий и
невозможностью их наступления для тех субъектов, в отношении
которых эта деятельность осуществляется. Как правило, неправовые формы характерны для внутренней административно-публичной деятельности. Посредством этих форм реализуется внутренняя
организационно-управленческая деятельность административных
органов.
Неправовые формы административно-публичной деятельности
выражаются, в частности, в совершении органами внутреннего
управления, действующими в государственных органах, органах местного самоуправления, в воинских и правоохранительных формированиях организационно-распорядительных и материально-технических действий.
Ê организационно-распорядительным действиям можно, в частности, отнести проведение в административных органах инструктажей, оперативных совещаний, приема граждан, планирование работы сотрудников этих органов, расстановку сил и средств, участвующих в охране общественного порядка, и т.п.
Ê материально-техническим действиям относятся, например,
выдача сотрудникам государственных органов имущества, организация в этих органах документооборота, использование в процессе
деятельности государственных органов различных технических
средств, автотранспорта и т.п.
Рассмотрим далее подробнее правовые формы административно-публичной деятельности, а именно совершение административно-правовых действий и издание (принятие) административноправовых актов, имеющие очень важное значение для всех видов
субъектов административных правоотношений.
12. Формы административно-публичной деятельности
353
12.2. Административно-правовые действия:
понятие и классификация
Ученые-административисты на протяжении десятилетий занимались
исследованием административно-правовых актов, но совершенно не
уделяли внимания изучению постоянно совершаемых административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме
выражения не могут быть отнесены к категории административноправовых актов. Совершение таких действий является самостоятельной правовой формой административно-публичной деятельности.
Анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что законодатель отделяет действия, совершаемые
административными органами, от издаваемых (принимаемых) ими
правовых актов. В частности, по смыслу положений п. 2 ст. 46
Конституции РФ, ст. 1 и 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., ст. 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ
в суде или арбитражном суде могут быть обжалованы не только решения государственных органов, органов местного самоуправления
и должностных лиц, но и совершаемые ими действия. Тем самым
законодатель выделяет две правовые формы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и публичных
должностных лиц:
издание (принятие) правовых актов;
совершение властных юридически значимых действий.
Субъекты, осуществляющие административно-публичную деятельность, постоянно, ежедневно совершают массу действий как влекущих, так и не влекущих правовых последствий для других субъектов. Поскольку такие действия совершаются в процессе осуществления административной деятельности, являются внешним выражением воли властвующих субъектов и основаны на нормах права, они
могут быть охарактеризованы как административно-правовые.
Ïîä административно-правовым действием необходимо понимать
властное воздействие административного органа на конкретное фи-
зическое или юридическое лицо, не оформляемое посредством из-
дания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществ-
ляемое на основании соответствующих норм административного
права в целях обеспечения правового регулирования поведения это-
го лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интере-
сов, а также прав и законных интересов других лиц, безопасности
общества и государства.
354
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
К числу административно-правовых действий можно, в частности, отнести выдачу физическим и юридическим лицам различных
справок, свидетельств, лицензий и иных разрешений, административное задержание граждан, их личный досмотр, проведение различных проверок и т.п.
Рассмотрим далее основные признаки административно-правового действия.
1. Административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и являются одной из правовых форм ее выражения.
2. Административно-правовые действия могут совершаться только административными органами.
3. Административно-правовое действие представляет собой не
официальный документ, а властное воздействие административного органа определенным способом на субъекта, участвующего в соответствующем административном правоотношении.
Административно-правовые действия могут совершаться посредством использования административными органами следующих
видов властного воздействия:
документально-правового — это властное воздействие, осуще-
ствляемое посредством составления административным органом или его уполномоченным представителем официальных
документов, имеющих юридическое значение для лица, в отношении которого этот документ составляется, а также для
других лиц (составление протокола об административном
правонарушении, акта проверки, справки, заключения, письменного ответа на заявление, жалобу и т.п.);
организационно-правового — это властное воздействие, осуще-
ствляемое посредством вмешательства административного органа или его уполномоченного представителя в организацию
работы (деятельности) юридического или физического лица
(государственная аккредитация организаций, государственная
регистрация юридических лиц, проведение мероприятий по
контролю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, приостановление или прекращение работы предприятий, организаций, сооружений, приостановление действия лицензии, отстранение работников организации от исполнения возложенных на них трудовых обязанностей и т.п.);
технико-правового — это властное воздействие, осуществляе-
мое посредством вмешательства административного органа
или его уполномоченного представителя в процесс эксплуата-
12. Формы административно-публичной деятельности
355
ции технических устройств (приостановление или запрещение
эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств,
производство технического осмотра транспортных средств,
государственная регистрация транспортных средств, иных
технических устройств и т.п.);
имущественно-правового — это властное воздействие, осуществ-
ляемое посредством лишения физического или юридического
лица принадлежащего ему имущества, в том числе денежных
средств, ограничения прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (наложение судебным приставомисполнителем ареста на имущество должника, изъятие у него
имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, административное задержание транспортного средства, приостановление операций по счетам в
банках, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.);
лично-правового — это властное воздействие, осуществляемое
посредством применения к физическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и неприкосновенность (доставление и административное задержание лица,
совершившего административное правонарушение, личный
досмотр лица, досмотр принадлежащих ему вещей, проверка у
физического лица, документов, удостоверяющих его личность, отстранение лица от управления транспортным средством, освидетельствование его на состояние опьянения и т.п.).
4. Административно-правовые действия в отличие от неправовых, в частности организационных и материально-технических действий, всегда влекут или потенциально могут повлечь юридически
значимые последствия для тех субъектов, в отношении которых они
совершаются, а также в некоторых случаях и для других субъектов.
Например, административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение, влечет для него временное ограничение свободы, составление в отношении лица протокола об административном правонарушении влечет возбуждение дела
об этом правонарушении, регистрация транспортного средства дает
его владельцу право эксплуатировать это транспортное средство.
Административно-правовые действия являются юридическим
фактами для возникновения, изменения или прекращения административных, а также иных видов правоотношений, в частности,
гражданских, семейных, финансовых, земельных и т.д. Например,
такое действие, как государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, влечет возникновение соответствующего гражданского правоотношения собственности. Государ-
356
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
ственная регистрация брака между гражданами влечет возникновение семейного правоотношения.
Необходимо отметить, что совершение некоторых административно-правовых действий не влечет прямых юридически значимых
последствий для лиц, в отношении которых эти действия совершаются, однако при определенных условиях эти последствия могут
наступить. Например, такие действия сотрудников полиции, как
проверка документов, удостоверяющих личность гражданина, или
его личный досмотр, сами по себе не влекут для этого гражданина
никаких правовых последствий, однако в случае обнаружения в результате совершения указанных действий признаков административного правонарушения или преступления наступают соответствующие последствия, связанные с привлечением лица к административной или уголовной ответственности.
5. Совершение большинства административно-правовых действий требует официально-документального оформления посредством
составления соответствующих процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и т.п.). Например, административное задержание правонарушителя должно быть оформлено специальным
протоколом, медицинское освидетельствование водителя транспортного средства на состояние опьянения — актом медицинского
освидетельствования. Вместе с тем при совершении некоторых административно-правовых действий не требуется их процессуального
оформления. К таким действиям относятся, например, проверка
сотрудниками полиции документов у граждан, остановка ими
транспортных средств, регулирование дорожного движения и т.п.
6. Основания и порядок (процедуры) совершения административно-правовых действий определяются нормами административного
права, содержащимися как в соответствующих законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах, например в Кодексе РФ об
административных правонарушениях, в ФЗ «О полиции», в положениях и правилах, регулирующих порядок осуществления различных
видов государственного контроля и надзора. В то же время основания и порядок совершения административно-правовых действий некоторыми административными органами устанавливаются нормами
не административного, а других отраслей публичного права. Например, основания и порядок совершения административно-правовых
действий налоговыми органами определяются нормами налогового
права, органами бюджетного контроля — нормами бюджетного права, таможенными органами — нормами таможенного права.
В зависимости от направленности и пределов совершения все
административно-правовые действия можно подразделить на два
12. Формы административно-публичной деятельности
357
вида: внутренние, т.е. действия, совершаемые органами управления
внутри государственных органов, органов местного самоуправления
и соответствующих учреждений или системы таких органов и учреждений в отношении подчиненных им организационно лиц, и
внешние, т.е. действия, совершаемые административными органами
в отношении не подчиненных им организационно физических лиц
и организаций.
Учитывая значимость внешних административно-правовых действий в механизме административно-правового регулирования,
приведем подробную классификацию этих действий.
Все совершаемые административными органами внешние административно-правовые действия можно подразделить на виды по
следующим критериям.
1. В зависимости от целей совершения (направленности). Àäìè-
нистративно-регулятивные действия — это действия администра-
тивных органов, направленные на обеспечение правового регулирования поведения субъектов административных правоотношений
посредством предоставления и подтверждения их субъективных
прав, правового статуса, возложения обязанностей, создания необходимых условий для их реализации.
В зависимости от используемых административными органами
способов осуществления административного регулирования представляется возможным выделить следующие виды административно-регулятивных действий:
1) распорядительные — действия, состоящие в даче физическому или юридическому лицу определенного указания, распоряжения,
предъявлении к нему какого-либо законного требования (регулирование дорожного движения, официальный вызов гражданина в государственный орган, истребование от физического лица или организации каких-либо документов и т.п.);
2) регистрационные — действия, состоящие в осуществлении
государственной регистрации прав (правового статуса) физического
лица или организации, объектов, в отношении которых реализуются права и обязанности соответствующего лица (регистрация прав
на недвижимое имущество, транспортных средств, актов гражданского состояния и т.п.);
3) разрешительные — действия, состоящие в выдаче физическому лицу или организации лицензии либо иного специального
разрешения на осуществление определенной деятельности или совершение определенного действия (разрешения на перевозку опасного или крупногабаритного груза, разрешения на перепланировку
жилого помещения и т.п.);
358
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
4) согласовательные — действия, состоящие в даче административным органом согласия на осуществление физическим лицом
или организацией определенной деятельности или совершение
этим лицом определенного действия (согласование проектной и
иной технической документации, приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов, согласование выпуска новой
продукции и т.п.);
5) экзаменационные — действия, состоящие в принятия экзамена, проведении конкурса, иного испытания в отношении физического лица или организации, претендующих на приобретение определенного права или правового статуса (принятие экзаменов в
высших учебных заведениях, экзаменов на приобретение права
управления транспортными средствами, проведение конкурса на
замещение вакантной должности в государственном органе и т.п.);
6) удостоверительные — действия, состоящие в проведении
специальных проверок, исследований, экспертиз, направленных
на подтверждение каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическим лицом или организацией своих
прав и обязанностей (сертификация продукции, работ и услуг,
аккредитация организаций, экспертиза товарного знака, экспертиза степени утраты гражданином профессиональной трудоспособности и т.п.);
7) организационно-обеспечительные — действия, состоящие в
принятии административным органом определенных мер, направленных на обеспечение реализации прав или обязанностей физического лица или организации (начисление и выплата пенсий, социальных пособий, выдача паспортов, удостоверений, иных документов, подтверждающих правовой статус физических лиц, постановка
граждан на воинский учет и т.п.).
Административно-охранительные действия — это действия административных органов, направленные на принудительное обеспечение административного правопорядка, безопасности личности,
общества и государства посредством выявления, пресечения и расследования административных и иных правонарушений, привлечения лиц, их совершивших, к административной и иным видам
юридической ответственности, применения к лицам, допускающим
неправомерное поведение, иных мер административного принуждения, а также посредством выявления и предотвращения угроз безопасности.
В зависимости от используемых административными органами
способов принудительного обеспечения административного право-
12. Формы административно-публичной деятельности
359
порядка и безопасности все административно-принудительные действия можно подразделить на следующие виды:
1) поисково-проверочные — действия, состоящие в проведении
административным органом специальных проверок, обследований,
осмотра и досмотра физических лиц, иных объектов в целях выявления возможных правонарушений, угроз безопасности (досмотр
пассажиров в аэропортах, таможенный досмотр, обследование производственных помещений и т.п.);
2) ограничительные — действия, состоящие в установлении и
поддержании административными органами временных частичных
запретов (ограничений) на совершение физическими лицами и
организациями определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения безопасности (ограничение
движения транспортных средств, ограничение въезда на определенную территорию и выезда с нее и т.п.);
3) запретительные — действия, состоящие в установлении и
поддержании административными органами временных полных
запретов на совершение физическими лицами и организациями
определенных действий, осуществление определенной деятельности
в целях обеспечения безопасности (запрещение въезда на определенную территорию и выезда с нее, запрещение проведения массовых общественных мероприятий и т.п.);
4) пресекательные — действия, состоящие в принудительном прекращении административными органами совершаемых физическими
лицами и организациями преступлений и иных правонарушений
(применение сотрудниками полиции физической силы, специальных
средств и огнестрельного оружия, запрещение работы производственных подразделений предприятий, запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств, и т.п.);
5) процессуально-обеспечительные — действия, состоящие в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ об административных правонарушениях (доставление, административное
задержание, осмотр помещений и территорий, личный досмотр и
досмотр вещей и т.д.);
6) исполнительно-обеспечительные — действия, состоящие в
применении в отношении физических лиц и организаций принудительных мер обеспечения исполнения неисполненных ими добровольно возложенных на них в установленном порядке обязанностей (опись имущества должника и наложение на него административного ареста, принудительное списание денежных средств должника со счета в банке и т.п.).
360
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
2. В зависимости от характера властного воздействия, оказывае-
мого на субъекта, посредством которого выражается административно-правовое действие:
1) документально-правовые — действия административных органов и их должностных лиц, выраженные в составлении и вручении
(направлении) физическим лицам и организациям официальных
документов, имеющих юридическое значение для них, а в некоторых случаях и для других лиц (составление акта проверки, протокола об административном правонарушении, справки, заключения,
направление лицу повестки о явке в полицию и т.п.);
2) организационно-правовые — действия, выраженные во власт-
но-правовом вмешательстве административных органов, их уполномоченных представителей в организацию работы (деятельности)
физического лица или организации (государственная аккредитация
организаций, государственная регистрация (реестр) юридических
лиц, проведение мероприятий по контролю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, и т.п.);
3) технико-правовые — действия, выраженные во властноправовом вмешательстве административных органов, их уполномоченных представителей в процесс эксплуатации физическими лицами и организациями различных технических устройств, являющихся источниками повышенной опасности (производство технического осмотра транспортных средств, производство технических
обследований и расследований, государственная регистрация
транспортных средств и других технических устройств и веществ,
запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств и т.п.);
4) имущественно-правовые — действия, выраженные в приме-
нении к физическим лицам и организациям мер, направленных на
лишение указанных лиц принадлежащего им имущества, в том
числе денежных средств, на ограничение прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (наложение судебным
приставом-исполнителем ареста на имущество должника, изъятие
у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, изъятие у организаций бюджетных
средств и т.п.);
5) лично-правовые — действия, выраженные в применении к физическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную
свободу и неприкосновенность (доставление и административное
задержание лица, совершившего административное правонарушение, личный досмотр лица, проверка у лица документов, удостове-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]