Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
12. Формы административно-публичной деятельности
361
ряющих его личность, отстранение от управления транспортным
средством и т.п.).
3. В зависимости от наличия или отсутствия прямых юридиче-
ски значимых последствий в результате совершения административно-правовых действий:
1) действия, совершение которых влечет возникновение прямых
юридически значимых последствий для субъектов, в отношении которых они совершаются. Например, это может быть прием у лица
экзамена на получение права на управление транспортным средством, составление в отношении лица протокола об административном правонарушении и т.п.;
2) действия, совершение которых влечет возникновение прямых
юридически значимых последствий не только для субъектов, в отношении которых они совершаются, но и для других субъектов. Ïîä
такие действия подпадают государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, выдача лицу лицензии на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности и т.п.;
3) действия, совершение которых не влечет возникновения пря-
мых юридически значимых последствий для субъектов, в отношении
которых они совершаются, а также для других субъектов, однако
создает при определенных фактических обстоятельствах возможность возникновения таких последствий. Под такие действия подпа-
дают проверка сотрудником полиции документов у гражданина,
личный досмотр гражданина в аэропорту, остановка ими транспортного средства для производства досмотра и т.п.
4. В зависимости от характера юридически значимых последствий, наступающих в результате совершения административноправовых действий:
1) действия-решения — действия, совершение которых означает
принятие административными органами властных решений по
существу разрешаемых ими конкретных фактических ситуаций.
Например, производство в Едином государственном реестре прав
на недвижимое имущество записи о регистрации права собственности лица на недвижимое имущество свидетельствует о принятии
регистрирующим органом властного решения о регистрации указанного права. Составление уполномоченным должностным лицом
первого протокола о применении какой-либо меры обеспечения
производства по делу об административном правонарушении свидетельствует о принятии этим должностным лицом властного решения о возбуждении дела о соответствующем административном
правонарушении;
362
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
2) действия-предписания — действия, совершение которых рассматривается в качестве властных требований административного
органа, обращенных к физическим лицам или организациям и направленных на обеспечение исполнения ими возложенных на них
обязанностей, предотвращение и пресечение правонарушений. Это
может быть закрытие сотрудниками полиции дорог для движения
транспорта и пешеходов, действия регулировщика дорожного движения, применение сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, направление гражданину повестки о вызове его в ОВД и т.п.;
3) действия-операции — действия, совершение которых не может рассматриваться как принятие властных решений, предъявление властных требований, а свидетельствует лишь о принятии соответствующими административными органами необходимых для
разрешения конкретных фактических ситуаций мер юридического
характера. Под такие действия подпадают производство личного
досмотра лица, досмотра принадлежащих ему вещей, изъятие у него
вещей и документов, совершенные после возбуждения дела о соответствующем административном правонарушении, принятие у физических и юридических лиц заявлений и иных документов, необходимых для вынесения в отношении этих лиц тех или иных властных решений, разрешающих фактическую ситуацию, выдача физическим лицам и организациям правоустанавливающих документов
(справок, свидетельств, удостоверений и т.п.) на основании ранее
принятых в отношении них властных решений.
5. В зависимости от вида административных правоотношений, в
рамках которых совершаются административно-правовые действия:
1) процессуальные действия — действия, которые совершаются
административным органом в рамках возбужденного им индивидуального административного дела и соответствующего административного производства, т.е. в рамках административно-процессуальных правоотношений. Например, это могут быть действия, совершаемые в рамках производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание, досмотр, составление протокола об административном правонарушении и т.п.);
2) материальные действия — это действия, которые совершаются административным органом не в рамках какого-либо возбужденного им административного производства, а в ходе осуществления им текущей публично-управленческой деятельности в рамках соответствующих материальных административных правоотношений. К материальным можно отнести, например, такие дей-
12. Формы административно-публичной деятельности
363
ствия сотрудников полиции, как проверка документов у граждан,
остановка транспортных средств, регулирование дорожного движения на перекрестках, применение специальных средств и огнестрельного оружия, проникновение в жилые и иные помещения
граждан и организаций, досмотр пассажиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте и т.п.
6. В зависимости от наличия или отсутствия связи с соответствующими индивидуальными административно-правовыми актами:
1) административно-правовые действия, которые могут совершаться только на основании соответствующих индивидуальных правовых актов в целях обеспечения исполнения содержащихся в них
предписаний. Например, к ним можно отнести действия судебного
пристава-исполнителя, совершаемые на основании и во исполнение
судебного акта или акта административного органа, следственные
действия, совершаемые на основании определения о возбуждении
дела об административном правонарушении, и т.п.;
2) административно-правовые действия, которые могут совершаться самостоятельно без предварительного издания (принятия)
компетентным административным органом индивидуального правового акта. Например, к таким действиям относятся остановка со-
трудником полиции транспортного средства, применение им специальных средств и огнестрельного оружия, досмотр транспортного средства и т.п.
7. В зависимости от необходимости официально-документального оформления фактов совершения административно-правовых
действий:
1) действия, факт совершения которых в силу указания в соответствующих нормативных правовых актах требует официально-
документального оформления. Например, факты совершения таких
действий, как административное задержание, личный досмотр лица
и досмотр его вещей, изъятие вещей и документов, должны фиксироваться посредством составления соответствующих протоколов.
Факт проведения контролирующим или надзорным органом мероприятия по контролю должен быть подтвержден посредством составления соответствующего письменного акта. Факты принятия
регистрирующими органами документов у заявителей фиксируются
посредством составления соответствующих письменных расписок;
2) действия, факт совершения которых не требует официально-
документального оформления. Например, не требуется официальнодокументального оформления факта совершения таких действий,
как проверка сотрудниками полиции документов у граждан, оста-
364
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
новка ими транспортных средств, проникновение их в жилые и
иные помещения граждан и организаций.
12.3. Административно-правовые акты:
понятие, признаки и виды
В действующем законодательстве Российской Федерации в настоящее время отсутствует общее понятие правового акта. Соответственно не сформулировано в законодательстве и понятие административно-правового акта как одного из видов правовых актов.
В науке административного права административно-правовые
акты называют еще административными актами, правовыми актами
управления, актами государственной администрации. Обобщая
имеющиеся в административно-правовой науке точки зрения по
поводу понятия и основных признаков административно-правового
акта и учитывая предлагаемый в учебнике подход к пониманию административно-публичной деятельности, данное понятие может
быть сформулировано следующим образом.
Административно-правовой акт представляет собой выраженное в
определенной официально-документальной форме односторонне
властное подзаконное публично-правовое волевое решение адми-
нистративного органа, устанавливающее общие правила поведения
неопределенного круга субъектов общественных отношений (нормы
права) либо определяющее или подтверждающее на основе матери-
альных норм различных отраслей права правовой статус, обязанно-
сти индивидуально определенных субъектов правовых отношений,
применяемые в отношении них меры поощрения, ограничения
прав и свобод и принуждения либо удостоверяющее какой-либо
юридический факт, принимаемое (издаваемое) указанным органом
в пределах его компетенции и с соблюдением предусмотренной за-
конодательством правовой процедуры.
Исходя из приведенного определения административно-правовой акт характеризуется следующими основными чертами (признаками).
1. По содержанию административно-правовой акт всегда есть
властное волевое решение компетентного административного органа,
влекущее юридически значимые последствия для его адресатов. Это
означает, что в качестве акта не может рассматриваться какой-либо
официальный документ, исходящий от административного органа и
не содержащий в себе властного волевого решения в отношении
неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов. Например, не являются административно-правовыми актами
12. Формы административно-публичной деятельности
365
различные процессуальные и правоустанавливающие документы,
в частности протоколы, акты проверок, рапорты, свидетельства,
справки, которые лишь фиксируют определенные юридические
факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат
властных публично-правовых решений в отношении каких-либо
субъектов.
В арбитражно-судебной практике не признаются в качестве ненормативных административно-правовых актов такие официальные
документы административных органов, как акты камеральных проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, а
также письма информационного содержания.
2. Административно-правовой акт — это властное волевое решение, которое может быть принято только административным ор-
ганом и в пределах его компетенции. Иными словами, такие акты
могут приниматься (издаваться) только административными, а не
какими-либо иными государственными органами или органами местного самоуправления и только по вопросам, отнесенным к ведению этих административных органов. В связи с этим не являются
административно-правовыми актами правовые акты, принимаемые
(издаваемые) органами законодательной власти, судами (судьями),
представительными органами местного самоуправления.
3. Административно-правовой акт есть односторонне властное
волевое решение административного органа, т.е. принимаемое им по
собственной воле, без какого-либо согласования с теми субъектами,
в отношении которых это решение принимается. Однако это не
означает, что такие акты могут приниматься (издаваться) административными органами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного административноправового акта может принадлежать также индивидуальному субъекту или организации, заинтересованным в принятии (издании)
этого акта. Например, по инициативе и на основании обращений
заинтересованных лиц соответствующими административными органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о регистрации каких-либо фактов, о предоставлении земельных участков и т.п.
В то же время административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами и по собственной
инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему административному делу принимается административным органом в
одностороннем порядке на основании установленных им фактических обстоятельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством.
366
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
4. Административно-правовой акт — это решение устанавли-
вающее, изменяющее или отменяющее нормы права административно-
го или других отраслей права либо содержащее конкретные власт-
ные предписания однократного действия. Иными словами, админист-
ративно-правовые акты могут быть как нормативными, т.е. устанавливающими общие правила поведения и действующими в отношении неопределенного круга субъектов, так и ненормативными,
т.е. не содержащими таких общих правил, в том числе индивидуальными, действие которых ограничивается кругом индивидуально
определенных субъектов.
Предписания как нормативного, так и ненормативного характера, содержащиеся в административно-правовых актах, обязательны
для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется
действие этих актов.
5. Административно-правовой акт — это всегда подзаконное пуб-
лично-властное решение, т.е. принимаемое административным орга-
ном на основе соответствующего федерального закона или закона
субъекта РФ. Нормативный административно-правовой акт должен
приниматься (издаваться) на основе соответствующего закона или
подзаконного нормативного правового акта, обладающего большей
юридической силой, и не противоречить ему. Ненормативный, в
том числе индивидуальный административно-правовой акт может
приниматься (издаваться) как непосредственно на основе соответствующего закона, так и на основе принятого (изданного) в соответствии с этим законом подзаконного нормативного акта.
6. Административно-правовой акт есть публично-властное реше-
ние административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, со-
ставляющие содержание административно-правовых актов, должны
содержаться на определенных материальных носителях информации, предусмотренных действующим законодательством в качестве
официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных субъектов. Административно-правовые акты, в частности, выражаются в форме официальных
документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов,
предписаний и других или в форме официальных распорядительных
записей в регистрационно-учетных документах (реестрах, книгах и
т.п.) либо на документах, подлежащих согласованию (заявлениях,
проектной документации и т.п.).
Административно-правовые акты необходимо отграничивать от
административно-правовых действий. В науке административного
права, как правило, такое отграничение не проводится. Многие
12. Формы административно-публичной деятельности
367
ученые-административисты под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административных органов и содержащие властные решения, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.
По нашему мнению, административно-правовое действие представляет собой властный волевой акт поведения административного
органа, который от административно-правового акта отличается по
следующим признакам.
1. Совершение административно-правовых действий может как
повлечь, так и не повлечь наступление определенных правовых последствий для субъектов, в отношении которых эти действия совершаются. Совершение некоторых административно-правовых
действий, например проверки сотрудниками полиции документов у
граждан, остановки сотрудниками полиции транспортных средств
для проверки документов, досмотра этих транспортных средств, а
также вещей граждан в аэропортах, само по себе не влечет для этих
граждан никаких правовых последствий, однако создает определенные предпосылки для наступления таких последствий. Административно-правовые акты в отличие от административно-правовых действий всегда влекут определенные юридически значимые последствия для субъектов, на которых распространяется их действие.
2. Административно-правовое действие в отличие от административно-правового акта не является властным волевым решением
административного органа и само по себе не влечет возникновения
у субъекта, в отношении которого оно совершается, каких-либо
материальных, т.е. предусмотренных нормами материального права,
прав, обязанностей и юридической ответственности. У субъектов, в
отношении которых совершаются административно-правовые действия, могут возникать лишь определенные процессуальные права и
обязанности. Например, совершение такого действия, как составление протокола об административном правонарушении, влечет
возникновение у лица, в отношении которого он составлен, процессуальных прав, предусмотренных соответствующими нормами
Кодекса РФ об административных правонарушениях.
3. При совершении административно-правовых действий далеко
не всегда требуется их официально-документальное оформление, в
то время как административно-правовые акты всегда должны быть
выражены в строго определенной официально-документальной
форме, в частности, в виде официального документа или официальной записи в каком-либо документе.
В теории административного права административно-правовые
акты (правовые акты управления) в зависимости от их содержания
368
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
и юридических свойств подразделяются на две большие группы:
нормативные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям. В то же время в
последнее время в действующем федеральном законодательстве появился новый термин — «ненормативный правовой акт». По нашему
мнению, понятия «ненормативный административно-правовой акт»
и «индивидуальный административно-правовой акт» не тождественны. С учетом данного замечания все административно-правовые акты в зависимости от их юридического содержания представляется
возможным подразделить на следующие виды.
1. Нормативные административно-правовые акты. Это правовые
акты, издаваемые (принимаемые) административными органами,
содержащие нормы административного, а также других отраслей
права и действующие в отношении неопределенного конкретно
круга субъектов, например Правила дорожного движения, утвержденные постановлением Правительства РФ.
2. Ненормативные административно-правовые акты. Это право-
вые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, не содержащие норм административного, а также других
отраслей права и действующие в отношении определенного или
неопределенного конкретно круга субъектов. В свою очередь, ненормативные административно-правовые акты в зависимости от
круга субъектов, в отношении которых они действуют, подразделяются на два вида:
неиндивидуальные ненормативные административно-правовые
акты, которые содержат властные решения, действующие в
отношении неопределенного конкретно круга индивидуальных субъектов и (или) организаций, например постановление
государственного санитарного врача о введении карантина на
определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвычайного положения;
индивидуальные ненормативные административно-правовые
акты, которые содержат властные решения, действующие в
отношении только конкретно определенных индивидуальных
субъектов и (или) организаций, например приказ о приеме на
государственную службу гражданина, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания.
Рассмотрим далее подробно понятие, виды и юридический механизм действия нормативных и индивидуальных ненормативных
административно-правовых актов.
12. Формы административно-публичной деятельности
369
12.4. Нормативные административноправовые акты: понятие, виды
и юридический механизм действия
В действующем федеральном законодательстве отсутствует определение нормативного правового акта. В то же время такое определение было сформулировано Верховным Судом РФ в п. 12 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи
с принятием и введением в действие Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. ¹ 2. Верховный суд разъяснил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то
органа государственной власти, органа местного самоуправления
или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Отвечая на вопрос о том, являются ли нормативными правовыми
актами различные федеральные целевые программы, концепции,
программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утверждаемые соответствующими органами исполнительной власти, Верховный Суд РФ в Обзоре законодательства и
судебной практики за I квартал 2006 г. от 7 июня 2006 г. разъяснил,
что такие документы могут быть признаны нормативными правовыми актами, если они отвечают следующим требованиям:
содержат конкретные нормы, которые являются обязатель-
ными для исполнения;
утверждены актами компетентных органов, имеющих право
на издание нормативных правовых актов;
приняты в пределах компетенции, предоставленной соответ-
ствующим органам;
затрагивают права и законные интересы неопределенного
круга лиц.
На основе определенных Верховным Судом РФ общих подходов
к пониманию нормативного правового акта может быть сформулировано понятие нормативного административно-правового акта.
Нормативный административно-правовой акт представляет собой
выраженное в определенной официально-документальной форме
властное решение административного органа, принятое им по во-
просам, отнесенным к его компетенции, и содержащее нормы ад-
министративного или других отраслей права.
370
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
Рассмотрим основные признаки нормативного административно-правового акта.
1. Нормативный административно-правовой акт содержит íîð-
мы права, т.е. общеобязательные правила поведения, действие кото-
рых распространяется на неопределенный круг лиц и которые рассчитаны на неоднократное применение. Причем в нормативном
административно-правовом акте могут содержаться не только нормы административного права, но и нормы других отраслей права, в
частности финансового, гражданского, жилищного, экологического
и т.д. Например, Правила дорожного движения, утвержденные
Правительством РФ, содержат нормы административного права, а
утвержденные этим же органом исполнительной власти Правила
оказания услуг почтовой связи — нормы гражданского права.
2. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) только теми административными органами,
которым право издания (принятия) таких актов предоставлено фе-
деральным законодательством или законодательством субъектов
РФ. В частности, на федеральном уровне право издания норма-
тивных правовых актов предоставлено таким административным
органам, как Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ.
Такие федеральные органы исполнительной власти, как находящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств федеральные службы и федеральные агентства, не вправе издавать
нормативные правовые акты, кроме случаев, когда такое право предоставляется и нормативными правовыми актами Президента РФ
или Правительства РФ. Не предоставлено право издания нормативных правовых актов структурным подразделениям и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в
субъектах РФ.
Кроме того, следует отметить, что нормативные правовые акты,
издаваемые (принимаемые) не административными органами, а
иными органами публичной власти, в частности органами законодательной власти (законы и постановления) и представительными
органами местного самоуправления (решения), не могут быть отнесены к категории нормативных административно-правовых актов.
3. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) соответствующими административными органами только по вопросам, отнесенным к их ведению и требующим
нормативного регулирования. В частности, в положениях о федеральных министерствах определяется исчерпывающий перечень вопро-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]