Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
12. Формы административно-публичной деятельности
371
сов, по которым соответствующие министерства вправе издавать
нормативные правовые акты.
4. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами только в той
официально-документальной форме, которая определена законодательством для соответствующего вида административных органов.  ÷à-
стности, Президент РФ не вправе издавать нормативные правовые
акты в форме постановлений, Правительство РФ — в форме указов.
федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты только
в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
В силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от
1
13 августа 1997 г. ¹ 1009
, издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и
телеграмм не допускается. В связи с этим определением Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. ¹ 537-О не была признана
нормативным правовым актом Номенклатура основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных
грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по
разрешению органов Государственной службы ветеринарного и фитосанитарного надзора Российской Федерации, являющемуся приложением к письму соответствующего федерального органа исполнительной власти.
5. Нормативные административно-правовые акты должны изда-
ваться (приниматься) с соблюдением установленной законодательст-
вом процедуры их подготовки, издания (принятия), опубликования и
введения в действие. В случае несоблюдения указанной процедуры
данные акты считаются не вступившими в силу и не порождают
никаких юридических последствий. Так, в судебной практике Верховного Суда РФ не признаются в качестве нормативных правовых
актов акты федеральных органов исполнительной власти, хотя и
содержащие нормы права, но не зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ и (или) не опубликованные официально в установленном порядке.
В судебной практике возник вопрос о возможности отнесения к
нормативным правовым актам различного рода приложений к нор-
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 33. Ñò. 3895.
372
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
мативным правовым актам, издаваемым органами исполнительной
власти. Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд РФ и Высший
Арбитражный Суд РФ в своих определениях от 13 февраля 2007 г.
¹ КАС06-566 и от 11 октября 2007 г. ¹ 9504/07 разъяснили, что
такие приложения являются неотъемлемыми составными частями
соответствующих нормативных правовых актов и не могут рассматриваться и оцениваться в отрыве от них.
Нормативные административно-правовые акты представляется
возможным подразделить на виды по следующим основаниям.
В зависимости от сферы распространения действия нормативных
административно-правовых актов выделяют:
1) ведомственные нормативные правовые акты, действие которых
распространяется только на органы, учреждения и организации,
входящие в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты, которые регулируют внутреннюю административную деятельность соответствующих органов (например, приказы
МВД России, регламентирующие вопросы прохождения службы в
органах внутренних дел, порядок взаимодействия различных подразделений этих органов при расследовании и раскрытии преступлений);
2) надведомственные нормативные акты, действие которых выходит за пределы органов, учреждений и организаций, входящих в
систему административных органов, принимающих (издающих) эти
акты, и распространяется на физических и юридических лиц, не
находящихся в этой системе (например, нормативные правовые
акты МВД России, устанавливающие правила регистрации автомототранспортных средств, сдачи квалификационных экзаменов на
получение права на управление транспортными средствами, оборота оружия).
По субъектам, принимающим (издающим) нормативные админи-
стративно-правовые акты, могут быть выделены:
1) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) îäíèì административным органом по вопросам, отнесенным к его
собственному ведению (например, нормативные акты МВД России,
Министерства финансов РФ и т.п.);
2) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые)
одновременно двумя или более административными органами по
межотраслевым вопросам, требующим совместного правового регулирования (например, совместные инструкции МВД России и
Министерства здравоохранения и социального развития РФ).
12. Формы административно-публичной деятельности
373
В зависимости от нормативного содержания нормативные адми-
нистративно-правовые акты подразделяются на три вида:
1) нормативные правовые акты, содержащие только нормы ад-
министративного права (например, Правила дорожного движения,
утвержденные постановлением Правительства РФ и содержащие
нормы только административного права);
2) нормативные правовые акты, содержащие нормы иной отрасли
права — гражданского, финансового, земельного, трудового и т.п.
(например, утвержденные постановлением Правительства РФ Правила оказания гостиничных услуг, содержащие нормы гражданского
права);
3) нормативные правовые акты, содержащие нормы различных
отраслей права (например, инструкции Министерства финансов
РФ, регламентирующие порядок деятельности налоговых органов и
содержащие нормы финансового и административного права).
В зависимости от территории, на которую распространяется
действие нормативных административно-правовых актов, их можно
подразделить на следующие виды:
1) нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется на всю территорию РФ (например, Правила дорожного движения, Правила оборота оружия и т.п.);
2) нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется только на территорию определенного субъ-
åêòà ÐÔ (например, нормативные акты президентов, губернаторов
и правительств субъектов РФ);
3) нормативные административно-правовые акты, действие которых ограничивается территорией определенного муниципального
образования (например, нормативные акты глав местных администраций, действующие в пределах соответствующих муниципальных
образований.
В зависимости от официально-документальной формы выражения
нормативные административно-правовые акты могут быть следующих видов:
1) указы нормативного содержания (издаются только Президен-
том РФ, главами исполнительной власти субъектов РФ);
2) постановления (принимаются Правительством РФ и прави-
тельствами субъектов РФ);
3) приказы (издаются руководителями федеральных министерств
и, как правило, утверждают другие нормативные правовые акты);
4) правила (утверждаются постановлениями Правительства РФ и
приказами федеральных министерств);
374
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
5) положения (утверждаются постановлениями Правительства
РФ, приказами федеральных министерств и иных административных органов);
6) уставы (утверждаются приказами федеральных министерств);
7) наставления (утверждаются приказами федеральных мини-
стерств);
8) инструкции (утверждаются приказами федеральных министерств и иных административных органов);
9) административные и иные регламенты (утверждаются приказами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти).
Остановимся далее на вопросах введения в действие и прекраще-
ния действия нормативных административно-правовых актов.
В настоящее время в России отсутствует федеральный закон, регламентирующий общие правила подготовки, издания (принятия),
введения в действие, опубликования и прекращения действия подзаконных нормативных правовых актов. Указанные вопросы регулируются подзаконными нормативными правовыми актами Президента
РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и органов исполнительной власти субъектов РФ. Основания и порядок прекращения
действия нормативных правовых актов административных органов
вообще не урегулированы.
В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от
1
23 ìàÿ 1996 ã. ¹ 763
установлен порядок введения в действие и
опубликования указанных административно-правовых актов.
1. Нормативные правовые акты Президента РФ (нормативные
указы) подлежат обязательному официальному опубликованию в
«Российской газете» и в «Собрании законодательства РФ» в течение
десяти дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных
их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Нормативные правовые акты Президента РФ вступают в силу
одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не установлен в самих этих актах.
1
ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 22. Ñò. 2663.
12. Формы административно-публичной деятельности
375
Нормативные правовые акты Президента России, содержащие
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания
Президентом РФ.
2. Нормативные правовые акты Правительства России (поста-
новления Правительства России) также подлежат обязательному
официальному опубликованию в названных выше периодических
изданиях, кроме актов или отдельных их положений, содержащих
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера.
НПА Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус
ФОИВ, а также иных организаций, вступают в силу одновременно
на всей территории РФ по истечении семи дней со дня их первого
официального опубликования, если иной порядок не предусмотрен в
самих этих актах.
Иные НПА, в том числе содержащие сведения, составляющие
государственную тайну или конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания Председателем Правительства РФ.
3. НПА ФОИВ. Названным Указом Президента России, а также
Правилами подготовки НПА ФОИВ и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009, установлен особый порядок введения в действие НПА ФОИВ, который заключается в следующем.
Нормативные правовые акты ФОИВ (федеральных министерств),
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие
межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной
регистрации подлежат в том числе и нормативные правовые акты,
содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или
сведения конфиденциального характера.
Как разъяснило Министерство юстиции РФ, государственной
регистрации подлежат следующие виды НПА ФОИВ:
содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские,
политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц
без гражданства, гарантии их осуществления и механизм их
реализации;
376
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
устанавливающие правовой статус организаций — типовые,
примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим ФОИВ, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с российским законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные
функции;
имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие пра-
вовые нормы, обязательные для других федеральных органов
исполнительной власти и (или) организаций, не входящих
в систему ФОИВ, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) НПА;
осуществление контроля территориальными органами Мин-
юста России за нормотворческой деятельностью субъектов РФ.
Государственная регистрация названных актов в Министерстве
юстиции РФ включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этих актов законодательству РФ, принятие решения о необходимости государственной регистрации конкретных актов, присвоение актам регистрационных номеров, занесение записей о регистрации в Государственный реестр НПА федеральных органов исполнительной власти.
Зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ НПА ФОИВ в
течение десяти дней после дня их регистрации подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», а также в
«Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной валсти» издательства «Юридическая литература» Администрации
Президента РФ, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Указанные НПА вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального
опубликования, если в самих этих актах не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты ФОИВ,
содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или
сведения конфиденциального характера, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, вступают в силу со дня
их государственной регистрации и присвоения номера, если в
самих этих актах не установлен более поздний срок вступления
их в силу.
12. Формы административно-публичной деятельности
377
Нормативные правовые акты ФОИВ, кроме актов, содержащих
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера, не прошедшие государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут
правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и
организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Кроме того, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении
споров в судах и в других органах.
Анализ действующего федерального законодательства показывает, что основаниями для прекращения действия нормативных административно-правовых актов, утраты ими юридической силы
полностью или в части являются:
1) отмена акта административным органом, который его издал
или принял (например, Президент РФ и Правительство РФ могут
сами отменить изданные ими НПА);
2) отмена акта вышестоящим административным органом в случае
противоречия его НПА, имеющему большую юридическую силу (в частности, Президент РФ вправе отменять постановления Правительства
РФ, а последнее — нормативные акты подведомственных ему федеральных министерств);
3) признание акта Конституционным Судом РФ, конституционным или уставным судом субъекта РФ полностью или в части не
соответствующим Конституции РФ, конституции или уставу субъекта РФ;
4) признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным
судом не соответствующим полностью или в части НПА, обладающим большей юридической силой, и недействующим.
В случаях, предусмотренных федеральным законодательством,
до разрешения в установленном порядке вопроса об отмене или
признании неконституционным, недействующим оспариваемого
нормативного административно-правового акта, допускается временное приостановление его действия. Например, Президент РФ
вправе до разрешения вопроса по существу приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.
378
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
12.5. Индивидуальные административно-
правовые акты: понятие, признаки и виды
Под индивидуальным административно-правовым актом следует по-
нимать односторонне-властное волевое решение компетентного ад-
министративного органа, выраженное в установленной законода-
тельством официально-документальной форме, принимаемое на
основе соответствующих норм административного права в отноше-
нии индивидуально определенного физического или юридического
лица, группы таких лиц в целях установления, изменения, прекра-
щения или подтверждения их прав (правового статуса) и (или) обя-
занностей, применения к ним мер публичного поощрения, админи-
стративного или дисциплинарного принуждения, обеспечения пра-
вовой защиты их прав и законных интересов, а также в целях обес-
печения безопасности государства, общественной безопасности,
безопасности отдельных лиц.
Индивидуальные административно-правовые акты характеризуются следующими особенностями.
1. Индивидуальный административно-правовой акт в отличие от
нормативного административно-правового акта не содержит норм ни
административного, ни других отраслей права. Посредством издания
(принятия) такого акта обеспечивается реализация норм как административного, так и других отраслей права, например гражданского,
земельного, жилищного, в индивидуально определенных правовых
ситуациях и в отношении индивидуально определенных физических
и (или) юридических лиц.
В связи с этим представляется неправильной существующая в
литературе по административному праву точка зрения о том, что
индивидуальные административно-правовые акты являются актами применения только норм административного права. Как показывает анализ административной правоприменительной практики,
индивидуальные административно-правовые акты издаются органами исполнительной власти и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления в целях применения
норм не только административного, но и других отраслей права.
Например, решение руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности обеспечивает реализацию соответствующих норм финансового (налогового)
права; распоряжение главы местной администрации о предоставлении в аренду гражданину земельного участка — соответствующих норм земельного права; решение компетентного органа исполнительной власти о передаче имущества в оперативное управ-
12. Формы административно-публичной деятельности
379
ление конкретного государственного учреждения — соответствующих норм гражданского права.
Таким образом, посредством издания (принятия) в рамках административных правоотношений индивидуальных административно-правовых актов компетентные административные органы обеспечивают применение норм других отраслей права в соответствующих регулируемых этими нормами правоотношениях.
2. Действие индивидуального административно-правового акта
распространяется на одно или на несколько индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц. При этом их необходимо
отграничивать не только от нормативных, но и от ненормативных
актов, не имеющих индивидуально определенной направленности,
т.е. от актов, не содержащих норм права, но действующих в отношении неопределенного конкретно круга физических и (или) юридических лиц.
К числу таких ненормативных правовых актов можно отнести,
например, постановление государственного санитарного врача о
введении карантина на определенной территории, распоряжение
правительства субъекта РФ о закрытии автомобильных дорог на
территории этого субъекта для проезда большегрузного транспорта
в период весенней распутицы и т.п.
Приведем также пример из судебной практики. Определением Вер-
ховного Суда РФ от 1 декабря 2004 г. ¹ 9-ГО4-26 было признано
ненормативным правовым актом Положение «Об организации кон-
курса среди коммерческих банков на право долгосрочного кредито-
вания организаций потребительской кооперации на льготных усло-
виях», утвержденное постановлением Правительства Нижегород-
ской области. При этом Верховный Суд исходил из того, что дан-
ное Положение не содержит норм права, распространяется только
на коммерческие банки и имеет однократное действие.
Таким образом, понятия «ненормативный административноправовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт»
не являются тождественными: первое шире по объему и включает в
себя второе понятие, однако не исчерпывается им.
Логически соотношение названных понятий выглядит следующим образом: каждый индивидуальный административно-правовой акт является ненормативным, однако не каждый ненормативный административно-правовой акт является индивидуальным.
Это связано с тем, что действие ненормативного административно-правового акта может распространяться как на индивидуально
определенный круг физических лиц и (или) организаций, так и на
неопределенный конкретно круг субъектов административных
380
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
правоотношений. Действие же индивидуального административно-правового акта всегда распространяется только на индивидуально определенных, т.е. конкретно поименованных и идентифицированных по другим признакам субъектов административных
правоотношений.
В связи с этим индивидуальным административно-правовым
актом может быть признан не всякий ненормативный административно-правовой акт, а только тот, действие которого распространяется на индивидуально определенного, т.е. конкретно поименованного и идентифицированного субъекта (физического лица или организацию) административного правоотношения либо на определенный круг (группу) таких конкретно поименованных и идентифицированных субъектов данного отношения.
3. Индивидуальный административно-правовой акт по своей
сущности представляет собой односторонне-властное волевое реше-
ние административного органа по конкретному вопросу, возникшему
в сфере публичного управления, обязательное для исполнения теми
индивидуально определенными субъектами административного правоотношения, в отношении которых оно принято. По данному при-
знаку индивидуальный административно-правовой акт следует
отличать от административного договора, который представляет
собой двух- или многостороннее соглашение субъектов административного правоотношения и в котором выражается воля всех
этих субъектов, а не одного из них.
Приведем характерный пример из судебной практики. Постановле-
нием федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от
28 апреля 2007 г. по делу ¹ А31-6863/2006-20 не было признано
ненормативным (т.е. индивидуальным) правовым актом соглашение
по вопросу о передаче акционерному обществу «Костромаэнерго»
электрических сетей, находящихся в собственности муниципальных
образований, заключенное между межрегиональной распредели-
тельной сетевой компанией и администрацией Костромской облас-
ти. При этом арбитражный суд исходил из того, что указанное со-
глашение заключено между юридическим лицами, а не издано ка-
ким-либо государственным органом, носит декларативный, а не
властно-распорядительный характер и не возлагает никаких обя-
занностей на лиц, не принимавших участия в его подписании.
Итак, по своему содержанию индивидуальный административноправовой акт представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа, т.е. решение, принимаемое им
самостоятельно, без получения согласия от субъекта, в отношении
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]