Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Особенная часть. Учебник для вузов
.pdf
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего образования
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Юридический факультет
Кафедра административного права
А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий
АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО
РОССИИ
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Учебник
для юридических вузов и факультетов
4-е издание, переработанное и дополненное
Ответственный редактор:
Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
А. П. АЛЕХИН
Рекомендовано Учебно-методическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению «Юриспруденция»
«Административное право, административный процесс»
и специальности 12.00.14
Москва
Зерцало-М
2016
УДК 342.9
ББК 67.99 (2)1
А49
Рекомендовано УМО по юридическому образованию высших учебных заведений
Российской Федерации для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности «Юриспруденция»
Авторы:
Алехин А. П., Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук,
профессор — гл. 27—29, 40—41.
Кармолицкий А. А., Заслуженный преподаватель Московского
университета, кандидат юридических наук, доцент — гл. 30–39, 42–49.
Пузырев К.С.
А49 Административное право России. Особенная часть: Учебник
для вузов. — М.: Зерцало-М, 2016. – 272 с.
Учебник написан преподавателями кафедры административного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова в соответствии с учебной
программой курса «Административное право». В нем на основе положений
действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., действующего российского законодательства, с учетом достижений науки административного
права освещаются основные институты общей части, а также особенной части
административного права, включая основы административно-правового регулирования организации и управления в экономической, социально-культурной и
административно-политической сферах в современных условиях. Здесь же рассмотрены некоторые общие вопросы административно-правового обеспечения
организации государственного управления в качестве методологической предпосылки его анализа в межотраслевом, отраслевом и других аспектах, в чрезвычайных условиях.
Для студентов, магистров, аспирантов и преподавателей юридических вузов
и факультетов, а также лиц, интересующихся административно-правовым регулированием организующей деятельности государства и ее взаимодействия с субъектами гражданского общества России.
ISBN 978-5-94373-350-5
УДК 342.9
ББК 67.99 (2)1
© Алехин А. П., Кармолицкий А. А., 2016
© Издательство «Зерцало», 2016
ОГЛАВЛЕНИЕ
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ VII
ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
УПРАВЛЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ
И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ
Глава 27. Общие положения ........................................................................................ 7
§ 1. Необходимость и характер государственного управления ............... 7
§ 2. Понятие и цели организации управления .......................................14
§ 3. Правовые основы организации управления ....................................23
Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении ...... 28
§ 1. Основы разграничения компетенции в области управления
между органами исполнительной власти
Российской Федерации и ее субъектов ............................................28
§ 2. Региональные начала в управлении .................................................35
§ 3. Межотраслевые начала в управлении ..............................................41
§ 4. Отраслевые начала в управлении .....................................................43
§ 5. Общие функции и полномочия федеральных органов
исполнительной власти ....................................................................46
Глава 29. Организация управления в особых условиях .............................................. 50
§ 1. Чрезвычайные ситуации
природного и техногенного характера .............................................50
§ 2. Чрезвычайное положение .................................................................55
§ 3. Военное положение ..........................................................................57
РАЗДЕЛ VIII
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ
Глава 30. Управление промышленностью ................................................................. 61
§ 1. Организационно-правовые формы управления
промышленностью ...........................................................................61
§ 2. Местное самоуправление и промышленность .................................63
§ 3. Государственный контроль (надзор) в промышленности ...............63
Глава 31. Управление энергетикой ............................................................................. 65
§ 1. Организационно-правовые формы управления энергетикой ........65
§ 2. Местное самоуправление и энергетика............................................67
§ 3. Государственный контроль (надзор) в энергетике ..........................67
4 Оглавление
Глава 32. Управление сельским хозяйством ............................................................... 69
§ 1. Организационно-правовые формы управления
сельским хозяйством .........................................................................69
§ 2. Предприятия и организации в сельском хозяйстве .........................71
§ 3. Местное самоуправление и сельское хозяйство ..............................72
§ 4. Государственный контроль (надзор) в сельском хозяйстве ............72
Глава 33. Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством......... 75
§ 1. Организационно-правовые формы управления
строительством и жилищно-коммунальным хозяйством ...............75
§ 2. Местное самоуправление, строительство
и жилищно-коммунальное хозяйство ..............................................78
§ 3. Государственный контроль (надзор) в строительстве
и жилищно-коммунальном хозяйстве .............................................79
Глава 34. Управление транспортом ............................................................................ 82
§ 1. Организационно-правовые формы
управления транспортом ..................................................................82
§ 2. Местное самоуправление и транспорт .............................................87
§ 3. Государственный контроль (надзор) на транспорте ........................88
Глава 35. Управление связью и массовыми коммуникациями .................................... 90
§ 1. Организационно-правовые формы управления связью
и массовыми коммуникациями ........................................................90
§ 2. Местное самоуправление и связь .....................................................93
§ 3. Государственный контроль и надзор в сфере связи
и массовых коммуникаций ...............................................................93
Глава 36. Управление использованием и охраной природных ресурсов ..................... 95
§ 1. Организационно-правовые формы управления
использованием и охраной природных ресурсов ............................95
§ 2. Органы местного самоуправления и использование
и охрана природных ресурсов ...........................................................98
§ 3. Государственный контроль (надзор) в области
природопользования и охраны природных ресурсов ......................99
Глава 37. Управление финансами и кредитом .......................................................... 101
§ 1. Организационно-правовые формы управления
финансами и кредитом ...................................................................101
§ 2. Местное самоуправление, финансы и налоги ...............................104
§ 3. Финансовый контроль ....................................................................105
Глава 38. Управление в области внешнеэкономических связей ............................... 109
§ 1. Организационно-правовые формы управления
в области внешнеэкономических связей .......................................109
§ 2. Местное самоуправление и внешнеэкономические связи ............113
§ 3. Государственный контроль
в области внешнеэкономических связей .......................................114
Глава 39. Управление внутренней торговлей ............................................................ 116
§ 1. Организационно-правовые формы управления
внутренней торговлей .....................................................................116
Оглавление 5
§ 2. Местное самоуправление и внутренняя торговля .........................117
§ 3. Государственный контроль (надзор)
в области внутренней торговли ......................................................118
РАЗДЕЛ IX
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
И УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ
Глава 40. Управление образованием ....................................................................... 120
§ 1. Организационно-правовые основы образования в РФ:
общие положения............................................................................120
§ 2. Организационно-правовые формы управления образованием ....130
§ 3. Органы местного самоуправления и образование .........................142
§ 4. Субъекты образовательной деятельности ......................................142
§ 5. Управление образовательной организацией ..................................144
§ 6. Особенности правового положения
Московского государственного университета
им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского университета ......150
§ 7. О правовом положении обучающихся ...........................................152
§ 8. Государственный контроль (надзор) в сфере образования ..........155
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан ......................................... 159
§ 1. Общие положения ...........................................................................159
§ 2. Организационно-правовые формы
управления здравоохранением .......................................................163
§ 3. Федеральное медико-биологическое агентство.............................174
§ 4. Местное самоуправление и здравоохранение ................................176
§ 5. Права и обязанности граждан в сфере охраны здоровья ...............177
§ 6. Основы административно-правовой организации
охраны здоровья ..............................................................................180
§ 7. Основы правового положения медицинских
и фармацевтических работников....................................................183
§ 8. Организации охраны здоровья .......................................................185
§ 9. Организация контроля в сфере охраны здоровья ..........................190
§ 10. Федеральный государственный
санитарно-эпидемиологический надзор ........................................194
§ 11. Основы административно-правового положения
Всероссийской службы медицины катастроф ...............................198
Глава 42. Управление наукой ................................................................................... 200
§ 1. Организационно-правовые формы управления наукой ...............200
§ 2. Организация науки. Научные организации и сообщества ............203
Глава 43. Управление культурой .............................................................................. 208
§ 1. Организационно-правовые формы управления культурой ..........208
§ 2. Местное самоуправление и культура .............................................212
§ 3. Государственный контроль (надзор) в сфере культуры ................212
Глава 44. Управление в области социальной защиты граждан ................................. 214
§ 1. Организационно-правовые формы управления
в области социальной защиты граждан ..........................................214
6 Оглавление
§ 2. Местное самоуправление и социальная защита граждан ..............218
§ 3. Государственный контроль (надзор)
в области социальной защиты граждан ..........................................220
РАЗДЕЛ Х
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
И УПРАВЛЕНИЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ
Глава 45. Управление обороной ............................................................................... 221
§ 1. Организационно-правовые формы управления обороной ...........221
§ 2. Органы местного самоуправления и управление обороной..........227
§ 3. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации ......228
Глава 46. Управление безопасностью ....................................................................... 231
§ 1. Организационно-правовые формы
управления безопасностью .............................................................231
§ 2. Государственная граница, ее защита и охрана ...............................236
Глава 47. Управление внутренними делами .............................................................. 241
§ 1. Организационно-правовые формы управления
внутренними делами .......................................................................241
§ 2. Органы местного самоуправления и управление
в области внутренних дел ................................................................246
§ 3. Полиция ..........................................................................................246
§ 4. Государственный надзор
за безопасностью дорожного движения .........................................250
§ 5. Паспортная система ........................................................................252
§ 6. Внутренние войска ..........................................................................253
Глава 48. Управление иностранными делами ........................................................... 255
§ 1. Организационо-правовые формы управления
иностранными делами ....................................................................255
§ 2. Органы Министерства иностранных дел РФ за рубежом .............258
§ 3. Административно-правовое регулирование въезда
в Российскую Федерацию
и выезда из Российской Федерации ...............................................260
Глава 49. Управление юстицией ............................................................................... 263
§ 1. Организационно-правовые формы управления юстицией ...........263
§ 2. Организация нотариальной службы...............................................266
§ 3. Адвокатура .......................................................................................268
§ 4. Регистрация актов гражданского состояния ..................................269
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ VII
ОСНОВЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ
ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ,
СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ
И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ
СФЕРАХ
Глава 27
Общие положения
§ 1. Необходимость и характер государственного управления
Обсуждение этого вопроса в качестве методологической предпосылки предполагает уяснение роли государства в развитии нашего
общества, ибо этим предопределяется проблематика, связанная с его
организующей деятельностью, ее разновидностью – государственным
управлением и административно-правовым регулированием возникающих при этом общественных отношений.
Разрушение СССР, смена социально-экономической и политической систем в России, криминальный передел собствен ности обострили
внимание к проблемам социально-экономичес кой роли государства,
в частности, государственного управления. Не без умысла активизировалась пропаганда мнения о том, что государственное управление
несовместимо с рыночной эконо микой, является фактором, препятствующим социально-эконо мическому развитию. Необходимо, следовательно, убрать госу дарственные регуляторы из этой сферы.
Перманентные экономические, политические, административные
преобразования в обществе так или иначе затрагивают проблемати ку
государственного управления. Более того, внимание к ней обостряют негативные явления уже в условиях рыночных преобразований
в экономической, социально-культурной и других сферах, а порой им
сопутствующие. Явления эти многообразны. Это угрожающая национальной безопасности (суверенитету РФ) коррупция; примат сырьевой
8 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
экономики в соотношении с развитием реальной экономики; высокий
уровень безработицы; необеспеченность прожиточного минимума
доходов значительной части населения; стихийные процессы в сфере
рыночных отношений; ориентация на получение прибыли любыми
способами и недооценка при этом публичных интересов; поиски насущных преобразований в здравоохранении, образовании, развитии
науки; обоснованно приоритетными признаны проблемы укрепления обороноспособности РФ, в том числе повышения качественного
состояния Вооруженных Сил РФ; распространенность терроризма,
преступности, наркомании и т. д. На этом фоне продолжают противоборствовать две позиции: а) о необходимости усиления роли госу дарства
в преодолении трудностей, сопряженных с социально-экономическим,
социально-культурным, административно-политическим развитием,
б) о необходимости исключения вмешательства государства в экономику, в сферы образования, здравоохранения, культуры и т. д. либо
существенного ограничения его участия в управлении в этих сферах
и замены его рыночными регу ляторами.
Очевидная недооценка государства, государственного управления,
гра ничащая с отрицанием их позитивной роли в указанных сфе рах,
и вытеснение (замена) их рыночными регуляторами не имеют методо-
логических и тем более практических обоснований.
Во-первых, признавая государство и принцип разделения властей,
ало гично игнорировать либо недооценивать государственное управ ление.
Именно оно представляет собой форму реализации ис полнительной власти.
Взаимодействие и взаимовлияние, в частности, экономики и государства объективны, хотя их характер и определяющие фак торы не
являются постоянными. На разных этапах развития об щества меняется
взаимодействие экономики и государства, пе ред государством ставятся
новые задачи, к которым должны быть адаптированы структура, кадры,
формы и методы государствен ного управления. Объективные потребности в этом особенно обостряются при смене одной социально-экономической фор мации другой. Роль государства в новых условиях не
только из меняется или ослабевает, но в известном смысле возрастает.
Эко номика, социально-культурная жизнь в обществе не существу ют
изолированно от государства и права, происходящие здесь процессы
взаимосвязаны, их нельзя рассматривать один от дру гого и вне функционирования общества в целом.
Сущность и назначение государства, так как они продекларированы
в Конституции РФ, предопределяют его исключительную роль в осуществлении власти народа и обеспечении развития общества.
В наших коренным образом изменившихся условиях государство
призвано вырабатывать стра тегию социально-экономического развития, создавать условия для формирования и развития рыночных отношений, упреждать стихию рынка, ограничивать или вовсе исключать
Глава 27. Общие положения 9
рыночные от ношения там, где они способны причинить вред обществу
и граж данам. Важнейшими направлениями деятельности государства
являются инновационное развитие национальной экономики в целом,
обеспе чение сбалансированности общегосударственных и локальных
социально-экономических процессов в условиях рыночной эко номики,
создание условий для эффективного предприниматель ства, регулирование межотраслевых пропорций и т. д.
Особая роль государства проявляется в том, что только оно создает
нормативную правовую базу, служащую основой правового регулирования отношений в обществе и его различных сферах. Именно оно определяет государственную политику и обеспечивает ее проведение. Его
компетентные органы разрабатывают концепции, стратегии, целевые
программы социально-экономического и иных сфер развития. В частности, приняты базовые федеральные законы, регулирующие общие
отношения, а также во многих сферах. Примерами важной практической деятельности государства являются организация и осуществление
контрактной системы закупок товаров, работ, услуг в соответствии с ФЗ
от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 1 декабря 2014 г.) «О контрактной
системе в сфер закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», оборонного заказа в соответствии
с ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.).
Во-вторых, иногда государственное управление и регулиро вание сводится лишь к «вмешательству» государства в экономику и т. д., что
представляется ошибочным. Государственное управле ние не исключает
и не может исключать «вмешательства», оно даже необходимо в случаях, не относящихся к содержанию нормального процесса управления,
а именно для пресечения: а) нарушений законода тельства, злоупотреблений хозяйствующими субъектами права ми, влекущих вредные для
общества и граждан последствия (на пример, ценового сговора между
субъектами естественных моно полий), при необходимости устранения
экстремальных ситуаций. Вмешательство в подобных случаях является правомерным, но отнюдь не выражающим сущность нормального
процесса госу дарственного управления; б) неправомерных действий
органов исполнительной власти и должностных лиц, ограничивающих
и ущемляющих права и законные интересы хозяйствующих субъектов
и индивидуальных предпринимателей; в) избыточного регламентирования и формализма органов управления в отношениях с хозяйствующими
субъектами и предпринимателями. Иными словами, государство должно
противодействовать неправомерным действиям как органов управления,
так и хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей,
влекущим вредные последствия для общества и граждан. В-третьих,
без активной роли государства невозможно обес печить надлежащий
режим в сфере рынка субъектов естествен ных монополий; необходимую
сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного
10 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
регулирования; создание наиболее благоприятных социально-экономических, организа ционных и правовых условий предпринимательской
деятельно сти; экономическую и национальную безопасность, в том
чис ле защиту внутреннего рынка от внешней экспансии; укрепле ние
обороноспособности страны; осуществление масштабных мер по снижению уровня бедности граждан и повышению ка чества их жизни и т. д.
Государству принадлежит ключевая роль в выработке и осуществлении стратегии инновационного социально-экономического
развития России.
В-четвертых, всесилие рыночного саморегулирования — миф. Рынок
сам по себе не панацея и мало что значит. Рыночное са морегулирование
порождает стихийные процессы и само по себе может привести к анархии и хаосу. Сознательно или по недо разумению, но иногда отвлекаются от того, что стихийность — одно из свойств рыночного уклада,
и смягчение его разруши тельной силы обеспечивается государством.
В-пятых, частная собственность порождает «экономичес кую» власть,
более изощренную по своей жестокости принуди тельную силу, чем
тоталитарная государственная власть. Огра ничить такую власть может
только государство. Поэтому дух и буква многих статей Конституции РФ предполагают активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы. Иначе говоря, активная
роль государства в руковод стве экономической и социально-культурной
сферами опреде лена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном
право творчестве, направленном на регулирование отношений в этих
сферах, и прежде всего на формирование рынка. Коренная научнопрактическая проблема в том, чтобы государство использовало свои
уникальные, политические экономические, организационно-правовые
и другие возможности, а также объективные и субъективные, международные и внутренние условия для обеспечения эффективного устойчивого социально-экономического развития в России. В этих целях
государство обязано создать необходимые условия для плодотворного
функционирования рыночных отношений в обществе. Важно также
прочно усвоить, что государственную власть осуществляют люди. Ее
плодотворные результаты могут обеспечить только творческие люди,
знающие дело управления, обладающие глубокими профессиональными знаниями, высокими нравственными качествами и чувством
ответственности перед обществом. Жизнь подтверждает: тональность
огульной дискредитации государства, государственного управления,
часто задают коррупционеры, так называемые либералы, преследующие
корыстные цели.
В затянувшемся споре о соотношении экономических и административных методов в управлении экономикой реалистич ной представляется точка зрения, согласно которой необходимо научно обо-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]