Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Особенная часть. Учебник для вузов
.pdf
Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении 31
тов РФ. Они могут оказывать влияние на их ре ализацию в случаях
и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Иными словами, федеральные пол номочия не исключают возможности тех или иных форм учас тия субъектов РФ в их осуществлении.
Оно не ограничивается только делегированием им полномочий. Для
этого предусмотре ны и другие законные основания. Например, привлечение субъ ектов РФ с их согласия к разработке и осуществлению
федераль ных целевых программ.
Правительством РФ 11 октября 1994 г. принято постановле ние
№ 1151 «О мерах по учету интересов субъектов Российской Федерации
при управлении объектами федеральной собствен ности». Им предусмотрено согласование с органами исполнительной власти субъектов
РФ назначения и освобождения от долж ности руководителей федеральных предприятий; включение дол жностных лиц таких органов
в число представителей государства в органах управления акционерных
обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной
собственности; с этими органами подлежат согласованию проекты
решений Правитель ства РФ о ликвидации федеральных государственных предпри ятий, расположенных на территории соответствующих
субъектов РФ, и т. д.
Более того, конституционное разграничение предметов ве дения
и полномочий таково, что органы исполнительной влас ти субъектов
РФ не устраняются от участия в управлении по воп росам, отнесенным
к ведению РФ. Особенно в тех случаях, ког да они ограничиваются
установлением основ, принципов и т. п. регулирования на федеральном
уровне. Например, к ведению РФ отнесено установление лишь правовых
основ единого рынка. Это означает, что субъекты РФ имеют юридические возможности для осуществления самостоятельного регулирования
рыночных отношений в соответствии с такими основами.
К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее
субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учи тывать как
общероссийские, так и региональные интересы субъ ектов РФ. К ним
отнесены вопросы владения, пользования и рас поряжения землей,
природными ресурсами; общие вопросы вос питания, образования,
науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита населения; охрана окружающей среды и обеспечение эко логической безопасности; координация
международных отно шений и внешнеэкономических связей субъектов
РФ и др.
Приоритет в решении вопросов совместного ведения при надлежит
все же федеральным органам государственной власти. В частности, при
отнесении предметов ведения и полномочий к совместной компетенции путем указания на общие вопросы, об щие принципы приоритет
в регулировании соответствующих вопросов, установлении общих
32 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
принципов принадлежит феде ральным органам государственной власти.
Субъекты РФ не мо гут принимать нормативные акты, регулирующие
именно об щие вопросы, устанавливающие общие принципы. Например, к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие
воп росы образования. Но такие вопросы регулируются федераль ными
законами и подзаконными актами компетентных феде ральных органов
исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы
и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных критериях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ог раничительного толкования в практической
деятельности.
Однако компетенция федеральных органов исполнитель ной власти
сводится к обеспечению исполнения законов, при нимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо воп росов, полномочия на которые не
вытекают из федерального за кона. Ибо в Конституции РФ отчетливо
сказано, что по вопро сам совместного ведения издаются федеральные
законы.
В отличие от этого субъекты РФ могут принимать в соот ветствии
с федеральными законами свои законы и иные нор мативные акты,
среди которых важное место занимают право вые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
В Конституции РФ имеется положение, которое нуждает ся в специальных существенных оговорках. Оно касается зак репления за субъектами РФ «всей полноты государственной вла сти» вне пределов ведения
РФ и полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.
Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомни тельно,
что и вне этих пределов они обладают полнотой госу дарственной
власти. Субъекты РФ обладают государственной властью в пределах
Конституции РФ и федеральных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения органов госу дарственной власти субъектов
РФ, противоречащие принципам Конституции РФ, могут быть предметом рассмотрения Консти туционного Суда РФ и признаны им неконституционными. Труд но назвать вопрос, по которому правомерное
решение этих ор ганов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что,
видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие
«са мостоятельности в осуществлении компетенции», которой они
действительно обладают, понятием «полноты государственной власти»,
наличие которой у них сомнительно.
Полнота власти, вызывающая к себе как словосочетание кри тическое
отношение, неприменима к характеристике компетен ции органов исполнительной власти.
Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах
ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:
Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении 33
а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными ор-
ганами исполнительной власти;
б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному
ведению с федеральными органами государственной власти;
в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть от-
носящиеся только к их ведению;
г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с федераль-
ными органами исполнительной власти;
д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами
местного самоуправления.
Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в Консти туции РФ
не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами пре дусмотреть их соответственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов
РФ, но сделано это далеко не всеми.
Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти
субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пределами
их совместного ведения с федеральными органа ми государственной
власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции
субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распоряжается и управляет
собственностью субъек та РФ и т. д.
Но, говоря о компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов
и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, ис пользуя весь арсенал
их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как
на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих
комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой
государственной политики в области финансов, науки, образования,
здравоох ранения, социального обеспечения и экологии на территории
субъекта РФ.
Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной вла сти
субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральны ми органами исполнительной власти. Например, при разработ ке проекта бюджета,
поскольку в федеральном бюджете также предусматривается финансирование в территориальном аспек те, и т. д.
Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяет ся, в частности, между их различными органами исполнитель ной власти. При
этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует
систему такого рода федеральных органов. В субъектах РФ одни и те же
функции и полномочия могут осуществляться различными органами.
В таких условиях важнее не разграничение компетенции между конкретными видами органов государственного управления, а разграничение
компетенции применительно к отраслям и сферам управления.
34 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
Конституционное разграничение предметов ведения и пол номочий
между органами государственной власти РФ и ее субъ ектов не является
безупречным. На практике уяснить их грани цы по меньшей мере трудно.
Сделать это практически невозмож но тогда, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к федеральному ведению и совместному
ведению органов госу дарственной власти РФ и ее субъектов. Например,
защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае
к ве дению РФ (см. п. «в» ст. 71 Конституции РФ), в другом — к совместному ведению (см. п. «б» ст. 72 Конституции РФ).
С точки зрения нормального распределения компетенции в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наделяться
одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного
вопроса. Они должны обладать взаимо исключающими полномочиями,
чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельно сти и ответственности субъекта управления. Нельзя
также ис ходить из представления, что наличие предметов и полномочий
совместного ведения означает, что субъекты управления долж ны именно
вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы
данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения
только в тех случаях не будут потенци альным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены
между органами государ ственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется,
в Конституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные
законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения
явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя правовой вакуум, либо
действуя на опережение, издают правовые акты по вопросам, имеющим
федеральное значение.
Законы должны в максимальной степени учесть возмож ность установления общих правил, значительно конкретизиру ющих конституционные положения. Однако этими специаль ными законами не может
быть исчерпано все многообразие от тенков в деятельности органов
исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас (от такой
практики нет необхо димости отказываться) компетенция разграничивается в отрас левых законах, различных кодексах с учетом особенностей
от раслей и сфер деятельности.
Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней про тиворечивых
и недостаточно определенных положений. Возни кающие в связи
с этим вопросы правомочен «снять» Конститу ционный Суд РФ, а ее
положения должны быть конкретизиро ваны в конституционных и федеральных законах. Следствием этого может явиться существенная корректировка концепции разграничения компетенции между органами
государственной власти РФ и ее субъектов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с про-
Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении 35
блемой единства и дифференциации федерального и регионального
уп равления.
§ 2. Региональные начала в управлении
В российском праве понятие регионального управления ос тается
неопределенным. Научная литература раскрывает его сущ ность на
основе анализа правовых актов, а также администра тивной практики.
Здесь оно трактуется также неоднозначно. Не редко отождествляется
с управлением в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления, то есть территорий республик, краев, областей, городов,
районов, сел, поселков. Та кое понимание территориального управления
является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обоснованно увя зывается с экономическим районированием, территориями
с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными, освоенными
экономическими зонами, экологически неблаго приятными зонами
и другими. Правовое обеспечение региональ ного управления не может
быть отвлечено от местного самоуп равления, имеющего, как известно,
территориальную основу в административных границах субъектов РФ.
Хотя само по себе муниципальное управление, будучи публичным, не при-
знается государственным.
Многообразие региональных проблем, зависящих от различ ных особенностей регионов, предполагает определение конкрет ных общегосударственных и региональных мер, обеспечиваю щих рост регионального
социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно
влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций
и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач
управления на час тях территории РФ, а территории местного самоуправления яв ляются к тому же частями территорий ее субъектов
Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке
дан ного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный принцип организации дела и т. д.
Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания
получило региональное управление в административ ных границах
субъектов РФ и отчасти местного самоуправле ния (в некоторых случаях
потому, что территориальная основа местного самоуправления может
быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении). Оно представля ет собой исполнительно-распорядительную
деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и местного
самоуп равления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Но такое по нимание
регионального управления применительно к террито риям субъектов РФ
и местного самоуправления верно в его соотношении с федеральным
36 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором,
то оно также являет ся территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию РФ.
Это означает, что управление в границах территорий субъ ектов РФ
и местного самоуправления осуществляется в преде лах государственного
управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационноправовую самостоятельность и зна чение.
Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управле ния, о чем
будет сказано подробнее ниже.
Административно-правовое регулирование регионального управления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном,
субъектов РФ, местного самоуправления.
Условно можно выделить три блока нормативных актов, ко торые
связаны с административно-правовым обеспечением уп равления в регионах:
а) Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные
законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
б) конституции республик, уставы субъектов РФ, законодательство
субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной власти;
в) правовые акты органов местного самоуправления применительно
к их территориальной сфере деятельности.
В правовом обеспечении реализации принципа территори ального
развития призван сыграть важную роль «Градостроитель ный кодекс
Российской Федерации». Именно в нем градострои тельная деятельность
определяется как деятельность, в частности, по развитию территорий,
осуществляемая в виде территориаль ного планирования, градостроитель-
ного зонирования. Норматив ными правовыми актами предусматривается
также паспортиза ция территорий субъектов РФ, направленная на принятие мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного
и тех ногенного характера. Ее сущность и порядок осуществления регулируются нормативно-правовыми актами МЧС России.
При этом роль и полномочия органов исполнительной вла сти в области правового обеспечения регионального управления ограничены
законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов РФ и местного
самоуправления.
Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных аспектов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определены
в Стратегии государственной национальной полити ки РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г., государственной
программе «Региональная политика и федеративные отношения»,
Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении 37
утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г.
№ 307.
Реальное правовое обеспечение управления в субъектах РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю кар тину. В республиках
его исходные начала установлены консти туциями этих республик. Положения конституций детализиру ются их законами и другими правовыми
актами самостоятель но. Имеющиеся различия в правовом обеспечении
управления в отдельных республиках часто не вызываются объективными особенностями и являются продуктом субъективного усмотре ния.
Статус органов исполнительной власти республик не все гда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсутствуют
законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах,
ведомствах республик, в которых бы определя лась и разграничивалась
их компетенция. Часто указанные орга ны действуют в соответствии
с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетен ции. Практическая деятельность органов
исполнительной влас ти республик во многом определяется назначением
тех или иных органов.
Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов исполнительной власти других субъектов РФ.
Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных ак тах
определяются основы компетенции органов государственной власти,
в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.
Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он заложен в организационную систему и функции механиз ма исполнительной
власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необ ходимости учета органами
исполнительной власти особеннос тей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том чис ле постоянное или временное). Так,
в правовом регулировании учитываются особенности Крайнего Севера,
зон экологического бедствия и т. д. Огромные масштабы нашей страны,
разнообра зие ее социально-экономической структуры, климатических
и других факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. На территориях свобод ных экономических зон устанавливаются льготы по сравнению с общим режимом
хозяйственной и внешнеэкономической де ятельности.
Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональ ных объединениях. В последнем случае речь идет о формирова ниях экстерриториального
типа, объекты которых находятся на различных территориях.
Организационное обеспечение связей исполнительной вла сти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях свя зей; образование
для этих целей подразделений в составе заин тересованных органов;
возложение соответствующих функций на орган или его подразделение;
38 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
образование иных формирова ний из представителей регионов и вышестоящих органов для вы работки согласованных решений; создание
в регионах вышесто ящими органами своих органов, взаимодействующих с заинте ресованными органами регионов.
Значительный потенциал для интеграции федеральных и региональных интересов заключает в себе программно-целевое управление.
В реализации территориального принципа в управлении сле дует
избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отда ют предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении ре гионального
управления магистральное направление в развитии государственной
политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество
ничем не лучше ведомственности, и оно так же плохо вписывается
в рыночные отношения. Симптомы регионального монополизма
могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно отличаются
друг от друга объектив ными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной
политике и практике. Наличие сильного Российского государства
отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспе чить
единое экономическое и соответствующее ему правовое про странство,
территориальную целостность, равноправие всех на родов и граждан
России.
Существование единого мощного Российского государства вовсе
не означает концентрации всей власти в руках федераль ных органов
и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реаль ной их самостоятельности,
границы которой характеризует пра вильное соотношение федеральных
и региональных интересов.
Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются региональными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные выводы:
а) в государственном устройстве следует перейти от националь-
но-территориального к территориальному принципу, то есть
к областному (губернскому) делению и отказаться от рес публик,
автономных областей, округов. Тем самым будет ослаб лена почва для спекуляции национальными интересами; нацио нализм
был бы изъят из арсенала государственного строитель ства при
действительном учете национальных культур, традиций и т. п.;
б) изменение административно-территориального деления. При-
ближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплексно обеспечивать интересы регионов
и вместе с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно,
что такая реформа привела бы к сокращению количества обла-
Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении 39
стей, краев, что, как показала практика, вызывает противодействие со стороны их руководителей, не желающих терять власть.
Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Правительством РФ,
высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь
органами общей компетенции, они вы полняют задачи, функции и полномочия по руководству эконо микой, социально-культурной и иной
деятельностью в террито риальном, межотраслевом и отраслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы,
вправе ре шать различные вопросы по организации и осуществлению
уп равления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полно-
мочия в этой области не конкретизированы, на практике он издает
правовые акты по самым разнообразным вопросам.
Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами уп равления
в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит
огромная роль в формировании и обеспече нии исполнения федерального
бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях
(культуры, об разования, здравоохранения и т. д.). На него возложены
многие другие функции, имеющие общероссийское значение.
Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого
управления, принимает по вопросам своей ком петенции правовые акты,
обязательные для исполнения на всей территории.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъек тов РФ
осуществляют управление непосред ственно, а также координирующую
деятельность через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна
осуществляться с учетом системы местного са моуправления и наличия
в его ведении многих муниципальных объектов.
Компетенция Президента РФ и органов исполнительной вла сти
общего характера устанавливается не только путем прямо го закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определя ется еще и в виде
подчинения им определенных федеральных органов исполнительной
власти. Тем самым конкретизируют ся предметы их ведения, а также
предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных
именно для руководства де ятельностью указанных органов с учетом
особенностей подве домственных отраслей. Например, в правовых актах
отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководство
которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, какими именно отраслями
оно занимается; подчинение Министерства образования и науки РФ
Пра вительству РФ указывает на то, что оно руководит образовани ем,
40 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
подчинение Министерства экономического развития и тор говли РФ
обязывает его руководить торговлей и т. п.
Поэтому органы исполнительной власти общей компетен ции осуществляют свои полномочия в зависимости от их харак тера, непосредственно и через подчиненные органы, призван ные руководить
порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления со ответствующими отраслями
и сферами деятельности, формиру емых с учетом принципа федерализма.
Организационно и функционально территориальные начала в управлении проявляются во многих других формах: а) федеральные органы
исполнительной власти создали подчиненные им территориальные
органы; б) многие федеральные органы исполнительной власти для
осуществления возложенных задач и функций создали свои органы по
федеральным округам в) образованы федеральные министерства, имеющие территориальный профиль деятельности: по развитию Дальнего
Востока; по делам Северного Кавказа; г) имеет свою специфику управление в закрытых территориальных образованиях, в особых экономических зонах, предусмотренную соответственно ФЗ от 14 июля 1992г.
№ 3297 (ред. от 29 декабря 2014 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании», ФЗ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (ред. от
23 июля 2013 г.); д) формируются территории опережающего развития,
например, на Дальнем Востоке; Алабуга в Татарстане; е) в некоторых
отраслях территориальные начала проявляются в сетевых системах
управления, например, торговлей, энергетикой. Наиболее характерны
они для управления торговлей, в системе которой центрам подчиняются
территориально рассредоточенные профильные объекты, например,
торговому центру « Магнит» магазины и др.
Представление о региональном управлении будет неполным без
учета того, что его своеобразной разновидностью является местное
самоуправление
Система местного самоуправления, в частности, нацелена на усиление самостоятельности регионов в удовлетворении повседневных
нужд населения с его непосредственным участием в решении этой,
хотя и местного значения, но важной для людей насущной задачи (см.
ст. 14, 15, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
Федеральными законами устанавливаются особенности организации
местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях.
Территориальное управление тесно связано с межотраслевым и отраслевым управлением.
Данные разновидности (формы) управления базируются соответственно на межотраслевом и отраслевом принципах. Представление
о них не является неизменным. Их суть и назначение определяются
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]