Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Общая часть. Учебник для вузов
.pdf
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего образования
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Юридический факультет
Кафедра административного права
А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий
АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО
РОССИИ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Учебник
для юридических вузов и факультетов
4-е издание, переработанное и дополненное
Ответственный редактор:
Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
А. П. АЛЕХИН
Рекомендовано Учебно-методическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению «Юриспруденция»
«Административное право, административный процесс»
и специальности 12.00.14
Москва
Зерцало-М
2016
УДК 342.9
ББК 67.99 (2)1
А49
Рекомендовано УМО по юридическому образованию высших учебных заведений
Российской Федерации для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности «Юриспруденция»
Авторы:
Алехин А. П., Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук,
профессор — предисловие; гл. 1—24.
Кармолицкий А. А., Заслуженный преподаватель Московского
университета, кандидат юридических наук, доцент — гл. 25–26.
Пузырев К.
А49 Административное право России. Общая часть: Учебник для
вузов. — М.: Зерцало-М, 2016. – 480 с.
ISBN 978-5-94373-349-9
Учебник написан преподавателями кафедры административного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова в соответствии с
учебной
положений
действующего росадминистративного
также особенной части
административно-правового регулиэкономической, социально-культурной и административно-политической
сферах в современных условиях. Здесь же рас-смотрены некоторые общие
вопросы административно-правового обеспечения организации
государственного управления в качестве методологической пред-посылки его
анализа в межотраслевом, отраслевом и других аспектах, в чрезвы-чайных
условиях.
и факультетов, а также лиц, интересующихся административно-правовым регулированием организующей деятельности государства и ее взаимодействия с субъектами гражданского общества России.
ISBN 978-5-94373-349-9
программой курса «Административное право». В нем на основе
действующей Конституции Российской Федерации 1993 г.,
сийского законодательства, с учетом достижений науки
права освещаются основные институты общей части, а
административного права, включая основы
рования организации и управления в
Для студентов, магистров, аспирантов и преподавателей юридических вузов
© Алехин А. П., Кармолицкий А. А., 2016
© Издательство «Зерцало», 2016
Алехин А. П., Кармолицкий А. А.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ
Общая часть
Издательство «Зерцало» Подписано в печать
26.01.2016. Формат 60×90/16. Печать офсетная.
Печ. л. 30,0.
Тираж 300 экз. Заказ № 1590
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие ................................................................................................................. 9
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ИНСТИТУТЫ
РАЗДЕЛ I
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА
Глава 1. Государственное управление (исполнительная власть)
и административное право.......................................................................... 15
§ 1. Государственное управление
и исполнительная власть: их понятие и соотношение ....................15
§ 2. Признаки государственного управления
как объекта административного права .............................................17
§ 3. Механизм государственного управления .........................................20
Глава. 2. Предмет, функции, принципы и метод административного права .............. 24
§ 1. Общественные отношения,
регулируемые административным правом .......................................24
§ 2. Метод административно-правового регулирования .......................32
§ 3. Основные функции административного права ...............................33
§ 4. Принципы административного права ..............................................33
§ 5. Административное право в системе российского права .................36
Глава 3. Административно-правовые нормы ............................................................ 41
§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм ............41
§ 2. Структура административно-правовых норм ..................................42
§ 3. Виды административно-правовых норм ..........................................43
§ 4. Источники административного права .............................................47
§ 5. Административное законодательство ..............................................49
Глава 4. Административные правоотношения .......................................................... 52
§ 1. Понятие и основные признаки
административных правоотношений ...............................................52
§ 2. Предпосылки (основания) возникновения
административных правоотношений ...............................................56
§ 3. Виды административных правоотношений .....................................60
РАЗДЕЛ II
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 5. Понятие и виды субъектов административного права ................................ 65
§ 1. Понятие субъекта административного права ..................................65
§ 2. Виды субъектов административного права ......................................67
4 Оглавление
Глава 6. Физические лица ........................................................................................ 69
§ 1. Понятие и основы административно-правового положения
граждан РФ ........................................................................................69
§ 2. Виды и структура административно-правового положения
гражданина РФ ..................................................................................72
§ 3. Права и обязанности граждан
в сфере государственного управления .............................................77
§ 4. Право граждан РФ на проведение публичных мероприятий ..........86
§ 5. Основные гарантии прав граждан ....................................................91
§ 6. Обращения граждан РФ ....................................................................98
§ 7. Основы административно-правового положения
иностранных граждан и лиц без гражданства ................................109
Глава 7. Органы исполнительной власти ............................................................... 121
§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации
в сфере исполнительной власти .....................................................121
§ 2. Понятие органов исполнительной власти .....................................124
§ 3. Основы административно-правового положения
органов исполнительной власти .....................................................128
§ 4. Виды органов исполнительной власти ...........................................136
§ 5. Система органов исполнительной власти ......................................143
§ 6. Правительство РФ ...........................................................................148
§ 7. Федеральные министерства, федеральные службы,
федеральные агентства ....................................................................156
§ 8. Территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти ..................................................................165
§ 9. Органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации .................................................168
§ 10. Перераспределение полномочий при реорганизации
и ликвидации органов государственного управления ...................173
Глава 8. Органы местного самоуправления ............................................................ 175
§ 1. Понятие, основы правового положения
и виды органов местного самоуправления .....................................175
§ 2. Глава муниципального образования,
местная администрация, контрольные органы .............................176
§ 3. К вопросу о государственных (муниципальных) услугах
как функции органов исполнительной власти
и местного самоуправления ............................................................178
Глава 9. Государственные служащие как субъекты административного права ...... 183
§ 1. Государственная служба: понятие, общая характеристика ...........183
§ 2. Должности государственной службы .............................................186
§ 3. Система государственной службы ..................................................188
§ 4. Основные принципы построения
и функционирования системы государственной службы .............191
§ 5. Правовые основы государственной службы ..................................193
§ 6. Понятие и виды государственных служащих .................................196
Оглавление 5
§ 7. Основы административно-правового статуса
государственных служащих ............................................................204
§ 8. Основы административно-правового регулирования
поступления на государственную службу,
ее прохождения и прекращения .....................................................207
§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих .....................210
Глава 10. Основы муниципальной службы .............................................................. 212
§ 1. Понятие муниципальной службы ..................................................212
§ 2. Понятие и основы правового положения (статуса)
муниципального служащего ...........................................................213
§ 3. Поступление на муниципальную службу,
ее прохождение и прекращение......................................................214
Глава 11. Противодействие коррупции в государственной
и муниципальной службе .......................................................................... 217
§ 1. Понятие и правовые основы противодействия коррупции
в государственной и муниципальной службе ................................217
§ 2. Сущность и меры противодействия коррупции
в государственной и муниципальной службе ................................218
Глава 12. Основы государственной гражданской службы ........................................ 221
§ 1. Понятие, принципы, виды и правовые основы
гражданской службы .......................................................................221
§ 2. Должности гражданской службы ...................................................224
§ 3. Виды должностей гражданской службы, их реестры .....................224
§ 4. Понятие и виды гражданских служащих .......................................226
§ 5. Основы административно-правового статуса
гражданских служащих ...................................................................228
§ 6. Поступление на государственную гражданскую службу ...............232
§ 7. Прохождение гражданской службы ...............................................235
§ 8. Стимулы гражданской службы .......................................................240
§ 9. Дисциплинарная ответственность
государственных гражданских служащих ......................................242
Глава 13. Основы правоохранительной службы ...................................................... 244
§ 1. Система правовых актов о правоохранительной службе ...............244
§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы .....................245
§ 3. Должности правоохранительной службы ......................................247
§ 4. Основы правового положения сотрудников
правоохранительных органов .........................................................249
§ 5. Поступление на правоохранительную службу
и ее прохождение ............................................................................252
§ 6. Дисциплинарная ответственность сотрудников
правоохранительных органов ........................................................253
Глава 14. Правовые основы военной службы .......................................................... 256
§ 1. Понятие военной службы и ее принципы .....................................256
§ 2. Воинские должности: понятие и виды ...........................................258
§ 3. Военнослужащие: понятие и виды .................................................259
6 Оглавление
§ 4. Основы административно-правового положения
военнослужащих .............................................................................259
§ 5. Прохождение военной службы .......................................................261
§ 6. Увольнение с военной службы .......................................................264
§ 7. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих ......265
Глава 15. Предприятия, учреждения, организации .................................................. 269
§ 1. Понятие и виды предприятий, учреждений, организаций ...........269
§ 2. Основы административно-правового положения
предприятий и учреждений ............................................................274
§ 3. Основы административно-правового статуса
государственных и муниципальных предприятий ........................277
§ 4. Особенности административно-правового статуса
негосударственных корпоративных предприятий .........................283
§ 5. Административно-правовой статус государственных
и муниципальных учреждений (общие положения) .....................286
§ 6. Государственные корпорации и государственные компании .......295
§ 7. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий,
учреждений, организаций ...............................................................300
§ 8. Административно-правовые гарантии самостоятельности
предприятий, учреждений, организаций .......................................305
Глава 16. Общественные и религиозные объединения ............................................. 311
§ 1. Понятие и виды общественных объединений ...............................311
§ 2. Основы административно-правового статуса
общественных объединений ...........................................................314
§ 3. Законодательные основы правового положения
религиозных объединений..............................................................320
РАЗДЕЛ III
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Глава 17. Формы деятельности органов исполнительной власти ............................. 322
§ 1. Понятие и основы классификации форм деятельности
органов исполнительной власти .....................................................322
§ 2. Правовые акты органов управления:
понятие и юридическое значение ..................................................327
§ 3. Классификация правовых актов органов управления ...................331
§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов
органов управления .........................................................................335
§ 5. Последствия несоблюдения требований законности
к правовым актам управления ........................................................339
§ 6. Подготовка, опубликование, вступление в силу
и действие правовых актов управления..........................................340
§ 7. Действие правового акта управления .............................................344
§ 8. Утрата силы правовыми актами управления ..................................346
Оглавление 7
§ 9. Оспаривание нормативных правовых актов
в порядке административного поизводства ...................................348
§ 10. Административный договор............................................................350
Глава 18. Методы деятельности органов исполнительной власти ........................... 356
§ 1. Понятие и виды методов деятельности органов
исполнительной власти ..................................................................356
§ 2. Административное принуждение: понятие и виды .......................366
РАЗДЕЛ IV
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
Глава 19. Административная ответственность ......................................................... 373
§ 1. Понятие и основные черты административной
ответственности ..............................................................................373
§ 2. Законодательные основы административной
ответственности ..............................................................................375
§ 3. Административное правонарушение .............................................378
§ 4. Освобождение от административной ответственности.................390
§ 5. Ограничение административной ответственности .......................392
§ 6. Понятие и виды административных наказаний ............................393
§ 7. Назначение административного наказания ..................................402
§ 8. Административная ответственность юридического лица .............407
Глава 20. Дисциплинарная ответственность ............................................................ 412
Глава 21. Материальная ответственность ............................................................... 414
Раздел V
ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава 22. Административный процесс: понятие, структура ..................................... 417
Глава 23. Производство по делам об административных правонарушениях ............ 421
§ 1. Основы производства .....................................................................421
§ 2. Участники производства .................................................................425
§ 3. Доказательства ................................................................................428
§ 4. Меры обеспечения производства ...................................................430
§ 5. Возбуждение дела об административном правонарушении .........437
§ 6. Рассмотрение дела ..........................................................................441
§ 7. Пересмотр постановлений и решений ...........................................445
§ 8. Исполнение постановлений ...........................................................448
Глава 24. Вопросы административного судопроизводства РФ ................................ 453
§ 1. Некоторые особенности
Кодекса административного судопроизводства РФ ......................453
8 Оглавление
§ 2. Предмет регулирования Кодекса
административного судопроизводства РФ.
Подведомственность и подсудность административных дел ........455
Раздел VI
ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
И ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ
Глава 25. Законность, дисциплина и целесообразность в сфере управления ........... 458
§ 1. Соотношение законности, дисциплины и целесообразности
в управлении....................................................................................458
§ 2. Понятие и система способов обеспечения законности
и дисциплины в сфере управления ................................................460
Глава 26. Способы обеспечения законности и дисциплины
в сфере управления ................................................................................... 464
§ 1. Контрольные полномочия Президента
Российской Федерации ..................................................................464
§ 2. Контроль органов законодательной (представительной)
власти ...............................................................................................466
§ 3. Контроль органов исполнительной власти ....................................468
§ 4. Административный надзор .............................................................470
§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении ....................472
§ 6. Общий надзор органов прокуратуры .............................................477
ПРЕДИСЛОВИЕ
Ключевым в понятии «Административное право» выступает термин
административное. Ибо оно является производным от латинского термина
«администрация», который в переводе на русский язык означает а) вид
деятельности, б) ее субъект. А словосочетанием «Административное право»
в специальной литературе обозначают: а) отрасль законодательства;
б) отрасль единой системы российского права, под которой подразумева-
ется система административных правовых норм, регулирующих общественные отношения, составляющие его предмет; в) отрасль юридической науки,
изучающей историю возникновения и развития административного права, его административно-правовые нормы, административно-правовые
отношения и т. д.; г) учебную юридическую дисциплину, которая должна
обеспечить не только получение знаний в области административного
права по специальности 12.00.14 – административное право, административный процесс, обогатить кругозор студента, аспиранта, магистранта, но
и стимулировать их самостоятельные исследования.
Настоящий учебник написан в соответствии с основными дости-
жениями отечественной науки административного права, Программой
по административному праву, предназначенной для подготовки специалистов с высшим юридическим образованием, Учебным планом
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и Программой
подготовки на факультете бакалавров по специальности «Юриспруденция». Знание основных положений многих институтов науки и отрасли
административного права (регулирования организации и осуществления
исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и др.) является необходимым условием высокой
качественной профессиональной подготовки магистрантов всех специ-
ализаций.
При подготовке данного издания учтено, что за истекшее время законодательство существенно обновилось. Например, в 2014 г. была дана
новая редакция почти всем базовым федеральным законам, на которых
основана нормативная идеология административного права. Поэтому
весь материал учебника вновь тщательно пересмотрен, при необходимости расширен, дополнен и согласован с базовым законодательством. На
основе нового законодательства написаны главы об управлении образованием, здравоохранением, наукой. Особое внимание уделено новым
тенденциям в административно-правовом регулировании, которыми
обогатились российская наука и его нормативные правовые источники.
10 Предисловие
При существенной переработке содержания структура учебника
сохраняется прежней. В частности, он состоит из общей и особенной
частей, что позволяет формировать правильное представление об административном праве в целом как фундаментальной самостоятельной
отрасли системы российского права. Такой подход преодолевает узкое
понимание административного права, сводящее его к системе общих
институтов, а иногда даже к отдельным институтам. Имеются высказывания, которые ставят под сомнение юридическую обоснованность
выделения в административном праве особенной части, поскольку она
будто бы полностью перекрывается нормами общей части и не структурирована наличием единого законодательного акта.
Развитие законодательства убеждает в том, что при знании институтов общей части можно заблуждаться в особенностях административно-правового регулирования разнообразных отношений в отдельных
сферах управления. Ведь здесь нормы института общей части получают
неоднозначное воплощение либо неприменимы.
В ряде учебников по административному праву, в том числе и таких,
которые написаны высококвалифицированными специалистами, к сожалению, отсутствует особенная часть либо содержится устаревший
материал. Настоящий учебник восполняет эти недостатки.
Изучение тематики особенной части административного права
имеет разноплановое значение. Во-первых, административно-правовое регулирование в сферах (отраслях) представляет собой непосредственное воздействие на управляемые объекты и процессы с учетом
их специфики, следовательно, позволяет уяснить его эффективность
и результативность; во-вторых, при всем многообразии источников
административно-правовых норм того или иного профиля (в сфере образования, здравоохранения и т. д.) они в конечном счете образуют их
систему, состояние которой должно служить объектом изучения в юридическом вузе и может быть основанием ее совершенствования. Ведь
почти двадцать последних лет поисков оптимальных вариантов системы
государственного управления связаны именно с теми или иными сферами, в том числе с административно-правовым регулированием в них
общественных отношений; во-вторых, нет необходимости аргументировать то, что состояние административно-правового регулирования
и правоприменительной практики оказывает влияние на развитие институтов общей части административного права; в-третьих, специалист
с высшим юридическим образованием должен ориентироваться хотя бы
в принципиальных вопросах административно-правового механизма
управления (регулирования) в сферах общественной жизни. Кроме
того, это может предопределить его профессиональную ориентацию.
Содержание настоящего учебника предопределено особенностями
административного права, наиболее принципиальные из которых сводятся к следующим.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]