Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Общая часть. Учебник для вузов
.pdf
Глава 26. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления 471
Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора вскрывать и требовать устранения
обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения,
принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений.
Осуществляя деятельность по предупреждению правонарушений,
субъекты административного надзора вправе беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопросам,
входящим в их компетенцию, руководствуясь требованиями, закрепленными в ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 31 декабря
2014 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля».
При этом они вправе получать необходимые материалы, сведения,
справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов; давать разрешение на производство отдельных работ, заключения
по проектам строительства производственных и непроизводственных
объектов, на производство машин, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств
и причин аварий и т. д.
Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они применяются в целях принудительного прекращения правонарушения, предотвращения либо уменьшения его вредных последствий.
Основанием применения данных полномочий является начавшееся
либо длящееся правонарушение. Они выражаются в применении мер
административного пресечения к правонарушителям, в принудительном
прекращении противоправных действий.
Обладая данными полномочиями, органы административного
надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания
о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости,
связанной с угрозой жизни людей, они сами приостанавливают такие
работы. На основании вынесенного постановления они приостанавливают полностью или частично работу предприятий (отдельных
производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию
зданий, сооружений, помещений, запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств; отстраняют либо ставят
вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих
соответствующие нормы, правила и т. д. Такими полномочиями
наделены Государственная инспекция по безопасности дорожного
движения, органы государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, Государственная
противопожарная служба и др.
472 Раздел VI. Вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
Реализуя полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, органы административного надзора выносят в адрес поднадзорных объектов обязательные для исполнения в установленные сроки
предписания об устранении обнаруженных нарушений, причин и условий их совершения. Подавляющее большинство из них наделены правом
привлекать виновных лиц к административной ответственности. В пределах
своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают
дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Перечень этих органов дан в гл. 23 КоАП РФ. В нем
также определена подведомственность дел каждого из них.
Те органы административного надзора, которые не наделены правом
налагать административные наказания, направляют материалы о правонарушении судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным
рассматривать соответствующие дела.
Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству.
Однако федеральные службы в принципе не вправе осуществлять
нормативно-правовое регулирование. Но, вместе с тем, оно возможно
в случаях, установленных указами Президента РФ и постановлениями
Правительства РФ. В последние годы значительная часть федеральных
служб была наделена такими полномочиями.
Таким образом, административный надзор как разновидность
контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую
независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного
принуждения, единообразного исполнения специальных правовых
норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти,
предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Она осуществляется субъектами судебной
власти в процессе конституционного, гражданского, административного
и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ). Осуществляя
правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.
Отправление правосудия является основной, но не единственной
функцией судов. В процессе своей деятельности они осуществляют
и другую функцию, в частности – функцию судебного контроля законности издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной
власти, их должностных лиц.
Глава 26. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления 473
Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в сфере управления состоит в его правовой оценке
действий и решений органов исполнительной власти, их должностных
лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов
граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин,
их порождающих, в принятии мер по восстановлению нарушенных прав
и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.
Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд
РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Систему последних
(суды общей юрисдикции, арбитражные суды) возглавляет Верховный
Суд РФ.
Важная роль в обеспечении законности в сфере управления принадлежит Конституционному Суду РФ. Его правовой статус определен
Конституцией РФ (ст. 125), ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред.
от 4 июня 2014 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Конституционный Суд РФ, являясь судебным органом конституционного контроля, разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права. Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ
федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, обеих палат
Федерального Собрания, Правительства РФ; конституций республик,
уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной
власти РФ и совместному ведению органов государственной власти
РФ и органов государственной власти субъектов РФ, договоров между
ними; договоров между органами государственной власти субъектов
РФ и др.
Он также разрешает споры о компетенции между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти
РФ и органами государственной власти субъектов РФ, высшими государственными органами субъектов РФ.
Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел является
обращение (ходатайство или запрос) в Конституционный Суд РФ Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания, одной пятой членов
Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства
РФ, Верховного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной
власти субъектов РФ.
Основанием же к рассмотрению дела является выявленная неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон,
иной нормативный акт и т. п.
Конституционный Суд РФ рассматривает также дела, связанные
с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении
их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле. При рассмотрении
таких дел он проверяет соответствие закона Конституции РФ.
474 Раздел VI. Вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
В процессе рассмотрения всех категорий дел он вправе требовать
от органов, организаций и лиц предоставления текстов нормативных
и иных правовых актов, документов, сведений и других материалов; проведение проверок, экспертиз; дачу заключений и т. п. Эти требования
обязательны для тех, кому они адресованы.
Если его решением нормативный акт признан не соответствующим
Конституции РФ полностью или частично либо из решения вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании,
государственный орган или должностное лицо, принявшие этот акт,
рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта либо
о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Признание не
соответствующим Конституции РФ федерального закона, нормативного
акта Президента РФ, Правительства РФ, договора или отдельных их
положений является основанием для отмены в установленном порядке
положений других нормативных актов либо договоров, основанных на
признанных неконституционными полностью или частично нормативных актах либо договорах, либо воспроизводящих их или содержащих
таковые положениях, какие были признаны неконституционными.
Признание неконституционными нормативного акта, договора
субъекта РФ служит основанием для отмены в установленном порядке
органами государственной власти, других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.
Если при рассмотрении жалоб граждан, связанных с нарушением
их конституционных прав и свобод, он признает не соответствующим
Конституции РФ примененный в конкретном деле закон, то его решение является основанием для обязательного пересмотра данного
дела соответствующим компетентным органом и восстановления нарушенного права.
Разрешая дела, принимая решения, которые обязательны на всей
территории РФ для всех субъектов права, Конституционный Суд РФ
выполняет тем самым свою конституционную обязанность – обеспечение законности в РФ.
Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам, руководствуясь действующим законодательством, в том числе ФКЗ от 7 февраля 2011 г.
№ 1-ФКЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) «О судах общей юрисдикции
в Российской Федерации».
В порядке административного судопроизводства суды рассматривают административные дела, по которым они обязаны давать правовую
оценку действиям органов исполнительной власти, их должностным
лицам, а также издаваемым ими управленческим актам. К ним относятся дела, возникающие из административных и иных публичных
Глава 26. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления 475
правоотношений, связанные с осуществлением судебного контроля за
законностью реализации соответствующих государственных и иных
полномочий. Это дела о защите нарушенных или оспариваемых прав,
свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций. Например, об оспаривании нормативных правовых актов;
решений, действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, некоммерческих организаций; о защите избирательных прав и др. При рассмотрении названных и других дел суд,
решая вопрос по существу, изучает с позиций закона правомерность
действий указанных выше субъектов, издаваемых ими правовых актов,
осуществляет тем самым контроль за их деятельностью. При этом он
выносит решение о восстановлении нарушенных прав граждан.
В процессе рассмотрения уголовных дел, в особенности тех, которые
связаны с должностными преступлениями, суд с позиций законности
исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как
работникам управленческого аппарата.
Если при рассмотрении дел, подведомственных суду, он усмотрит
нарушения законности, дисциплины в работе соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации, выявив при этом условия
и причины нарушений, он вправе вынести частное определение в адрес
руководителя органа, предприятия, учреждения, организации либо в вышестоящие инстанции, которые должны в течение месяца рассмотреть
его и сообщить суду о принятых мерах. Частное определение является
правовой формой реагирования суда на нарушение законности.
В необходимых случаях суд принимает меры к привлечению виновных лиц к ответственности.
Граждане также могут обратиться в суд с административным иском
на действия (решения) органов исполнительной власти, должностных
лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия для осуществления им его прав и свобод; на него
незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Установив обоснованность перечисленных выше административных
исков, суд признает оспариваемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные
к нему меры ответственности.
Таким образом, в процессе рассмотрения административных исков граждан и принятия по ним решений суд осуществляет контроль
за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти
и должностных лиц в области, например, производства по делам об
административных правонарушениях; за законностью издаваемых
ими правовых актов, тем самым обеспечивая законность, защиту прав
и интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций.
476 Раздел VI. Вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
Судебный контроль в сфере управления осуществляют арбитражные
суды. В соответствии со ст. 127 Конституции РФ, ФКЗ от 28 апреля
1995 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 22 декабря 2014 г.) «Об арбитражных судах
в Российской Федерации», Арбитражным процессуальным кодексом
РФ, принятым 27 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г.),
арбитражные суды осуществляют судебную власть при разрешении дел
по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. Разрешая дела, арбитражный суд
выполняет важные задачи по защите нарушенных или оспариваемых
прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций
и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействуя тем самым укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.
К делам по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений и подведомственным арбитражному суду, относятся: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих
права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской
деятельности; об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности ненормативных актов, решений, действий государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных
государственными или публичными полномочиями, должностных лиц;
об отказе в государственной регистрации, уклонении от нее юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и др.
Разрешая перечисленные споры, арбитражные суды вправе истребовать у соответствующих органов и должностных лиц необходимые
документы, в том числе и правовые акты, для их изучения и проведения экспертизы, т.к. они могут быть письменными доказательствами
при разрешении спора. Тем самым они контролируют правомерность
и законность актов и действий органов исполнительной власти, их
должностных лиц, т. е. ответчиков. Установив при рассмотрении дела
несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону либо издание его с превышением
полномочий, арбитражный суд принимает решение в соответствии
с законом.
Вступившее в силу решение арбитражного суда является обязательным для государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит
исполнению на всей территории РФ. Немедленному исполнению подлежат его решения о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.
Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу,
осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого
соответствующим арбитражным судом.
Глава 26. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления 477
Таким образом, содержанием контроля арбитражных судов является
проверка ими при разрешении экономических споров, вытекающих из
административных правоотношений, соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению обнаруженных правонарушений.
§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
В соответствии с ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 22 декабря 2014 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции
РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзорная
деятельность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений
или отраслей, одной из которых является общий надзор.
Предметом надзора является:
а) соблюдение Конституции РФ, исполнение законов федераль-
ными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления, военного управления,
контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления
общественного контроля за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и содействия лицам, находящимся
в этих местах, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
б) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными
органами и должностными лицами;
в) соблюдение ими прав и свобод человека и гражданина.
Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемыми Правительством РФ. Это – прерогатива конституционного контроля. Однако если принятое Правительством РФ постановление противоречит
Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор РФ вправе
информировать об этом Президента РФ.
Прокуратура наделена полномочиями, позволяющими прокурорам
своевременно реагировать на нарушения законности в сфере управления, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения,
восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности
виновных лиц.
Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в ст. 22, 27 ФЗ о прокуратуре РФ. В соответствии со своей
компетенцией он вправе, по предъявлении служебного удостоверения,
беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов; требовать от руководителей
и иных должностных лиц этих объектов представления необходимых
478 Раздел VI. Вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
материалов, документов, статистических и других сведений, в том числе
актов, изданных ими с нарушением закона.
Прокурор имеет право требовать от должностных лиц выделения
специалистов для выяснения возникающих вопросов, по которым
необходимы специальные знания; проведения проверок и ревизий
деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций,
предприятий, учреждений в связи с имеющимися у него сведениями
о нарушениях закона. Должностные лица обязаны немедленно приступить к их проведению.
Прокурор вправе проверять законность административного задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них,
которые были незаконно подвергнуты данной мере административного
принуждения на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство
об административном правонарушении либо требовать привлечения
нарушивших закон лиц к иному виду ответственности; обращаться в суд
за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.
Проверки исполнения законов, законности издаваемых правовых
актов, нарушения прав и свобод граждан осуществляются прокуратурой на основании поступивших в нее сообщений, заявлений, жалоб,
сведений о фактах нарушения законности.
Реализуя свои полномочия, прокуратура не вправе вмешиваться
в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе контрольные, органы.
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, обязательны
для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение
влечет за собой предусмотренную законом ответственность.
В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым
относятся:
1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогами проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых
нарушений законности, причин и условий, их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие
органы, организации для принятия мер по устранению выявленных
нарушений законности.
2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами,
и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия.
Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия
актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества,
государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли
им ущерб.
Глава 26. Способы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления 479
3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия
правовых актов давать им юридическую оценку.
Прокуроры вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими
представлений и протестов федеральными органами исполнительной
власти, органами законодательной и исполнительной власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности,
поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой
информации, и принятие по ним соответствующих мер.
В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплено несколько форм реагирования прокурора на нарушения законности.
В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на
противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона). Он приносится
в орган или должностному лицу, издавшему такой акт, либо в суд. В нем
прокурор излагает требование об отмене акта или его части либо о приведении его в соответствие с законом.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем
в 10-дневный срок с момента его поступления соответствующему субъекту. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного
устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более
короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест
дается в письменной форме.
Протест прокурора на правовой акт содержит определенные реквизиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он издан;
содержание опротестованного акта либо части его; правовое обоснование его незаконности; указание на нарушение нормы закона или
подзаконного акта; требование прокурора об отмене или приведении
в соответствии с законом опротестованного акта; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом срок; должностное
положение прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.
Представление прокурора (ст. 23 Закона) является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия, им способствующие. Оно вносится в орган,
общественное объединение, политическую партию, должностному
лицу, полномочные принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в месячный срок
должны быть приняты меры по устранению нарушений законности,
о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление
рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания.
480 Раздел VI. Вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
Основанием внесения представления могут быть выявленное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб
и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики
и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том
или ином поднадзорном объекте.
Представление, как и протест, содержит в себе определенные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которому оно адресовано;
материалы, явившиеся основанием его внесения; наименование нарушенного закона или законов; сущность совершенных правонарушений,
их причины и условия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений
законности и устранению причин и условий, им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечении их
к ответственности; должностное положение, классный чин прокурора,
дата внесения представления.
Исходя из характера нарушения закона, прокурор вправе вынести
постановление о возбуждении производства об административном
правонарушении (ст. 24 Закона, ст. 28.4 КоАП РФ). Оно направляется
в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах
рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона. Оно объявляется прокурором или его заместителем в письменной форме должностным лицам при наличии сведений о готовящихся противоправных
деяниях, а при наличии сведений о готовящихся противоправных
деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, – руководителям общественных (религиозных) объединений, иным лицам
в целях предупреждения правонарушений. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, названные лица могут быть
привлечены к ответственности в установленном порядке.
Если нарушены права и свободы человека и гражданина, защищаемые в порядке гражданского судопроизводства, когда он по какимлибо причинам не может отстаивать их в суде, когда нарушены права
и свободы значительного числа граждан и т. д., прокурор предъявляет
и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]