Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Общая часть. Учебник для вузов
.pdf
Глава 9. Государственные служащие как субъекты административного права 211
медицинское обслуживание, в том числе членов семьи, за счет средств
бюджета; в установленных случаях льготы по налогообложению, на
жилую площадь. Предусмотрены надбавки к должностным окладам за
особые условия службы, выслугу лет, классный чин, а также денежные
выплаты по итогам службы за квартал и год и др.
Меры поощрения. Общие меры поощрения установлены законодательством о труде, специальные — правовыми актами, предусматривающими особенности правового статуса конкретных категорий
государственных служащих.
Общими мерами поощрения являются денежная премия, объявление
благодарности, награждение ценным подарком и др.
К служащим могут быть применены также меры поощрения в виде
награждения орденами и медалями, присвоения почетных званий,
присуждения государственных премий. Виды наград, порядок их применения определены Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г.
№ 1099 (ред. от 16 марта 2015 г.) «О мерах по совершенствованию
наградной системы в РФ». Нормативными правовыми актами по вопросам государственной службы предусматриваются разнообразные
специальные меры поощрения: досрочное присвоение специального
звания, классного чина, перевод на государственную должность более
высокой категории и др.
Меры поощрения, выражая высокую оценку и одобрение деятельности государственных служащих, направлены на повышение эффективности государственной деятельности.
Ответственность государственных служащих содержит значительный,
хотя и своеобразный, потенциал стимулирования действенности служебной деятельности. Она органично связана с правовыми основами
этой деятельности государственных служащих, необходимостью строжайшего соблюдения ими государственной и служебной дисциплины,
законности. Их нарушения государственными служащими, особенно
наделенными юридически властными полномочиями, затрагивают
непосредственно интересы государства, могут ущемлять права и свободы граждан.
В зависимости от характера правонарушений, совершенных государственными служащими, они могут привлекаться к дисциплинарной, административной, материальной, гражданской и уголовной ответственности. Регулирование последних двух видов ответственности
выходит за рамки административного права. Вопросы дисциплинарной,
административной и материальной ответственности (в том числе государственных служащих) по административному праву рассматриваются
в IV разделе.
Глава 10
Основы муниципальной службы
§ 1. Понятие муниципальной службы
Муниципальная служба является публичной службой. Правовые
основы данной службы составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальные правовые акты.
Специальным правовым актом является ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ
«О муниципальной службе в Российской Федерации». На ее служащих
распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными указанным Законом. Например, их служебное
время регулируется в соответствии с трудовым законодательством,
а классификация должностей муниципальной службы установлена ФЗ
о муниципальной службе.
Согласно этому Закону муниципальная служба — есть профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной
основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Стержневым организационно-правовым звеном муниципальной
службы является ее должность. От нее отличаются муниципальные
должности, которые не признаются должностями муниципальной службы, а лица, их замещающие, — муниципальными служащими. К ним
отнесены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены
избирательных комиссий муниципальных образований, действующих
на постоянной основе и являющихся юридическими лицами.
Должность муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии, замещаемая
в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий
органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную
должность.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утвержденным его законом. Они
подразделяются на должности высшей, главной, ведущей, старшей
и младшей группы.
Глава 10. Основы муниципальной службы 213
Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального
образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям
и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Такие требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения
должностей муниципальной службы, которые определяются законом
субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
К кандидатам на должности главы местной администрации поселения и главы местной администрации муниципального района (городского округа), на которые они назначаются по контракту, уставом соответственно поселения, района (городского округа), законом субъекта
РФ могут быть установлены дополнительные требования.
§ 2. Понятие и основы правового положения (статуса)
муниципального служащего
Муниципальный служащий — гражданин, исполняющий в порядке,
определенном муниципальными правовыми актами в соответствии
с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по
должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий
муниципальных образований, не замещают должности муниципальной
службы и не являются муниципальными служащими. Содержание
правового статуса муниципального служащего составляют его основные
права и обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. По своей сути они в большинстве своем совпадают с теми,
которые составляют статус государственного гражданского служащего,
но адаптированы применительно к муниципальному служащему. Например, муниципальный служащий: имеет право на ознакомление
с документами, устанавливающими права и обязанности по замещаемой
должности, обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, и др.; обязан
соблюдать Конституцию РФ, ФКЗ, ФЗ, конституции (уставы) субъектов
РФ, законы и соответственно их иные нормативные правовые акты,
муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение и т. д.;
не может находиться на муниципальной службе в случае признания
его недееспособным или ограниченно дееспособным, осуждения его
к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных
обязанностей, и т. д.; ему запрещено заниматься предпринимательской
214 Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
деятельностью и т. д. Однако в ФЗ о муниципальной службе нет специальной статьи, посвященной требованиям к служебному поведению
муниципального служащего, имеются также другие отличия. Так,
муниципальный служащий, замещающий должность главы местной
администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной
и иной творческой деятельности (см. ст. 11—14 Закона). А гражданский
служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет
за собой конфликт интересов.
§ 3. Поступление на муниципальную службу,
ее прохождение и прекращение
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя
осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Им может быть
глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального
образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности
представителя нанимателя (работодателя).
На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие
возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным для замещения должности муниципальной службы, при
отсутствии предусмотренных законом ограничений для поступления на
муниципальную службу. Законом предусмотрен перечень документов,
представляемых гражданином при поступлении на данную должность.
Он является открытым в том смысле, что иные документы могут быть
предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Поступление гражданина на муниципальную должность осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на
условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ о муниципальной
службе. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель)
и муниципальный служащий. Гражданин, поступающий на должность
главы местной администрации по результатам конкурса, заключает
контракт, типовая форма которого утверждается законом субъекта РФ.
Порядок замещения указанной должности по контракту, его заключения и расторжения определяется ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Глава 10. Основы муниципальной службы 215
Поступление на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя).
При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, имеющий целью оценку профессионального уровня
претендентов на замещение должности муниципальной службы, их
соответствия квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Порядок его проведения устанавливается правовым
актом представительного органа муниципального образования. Этим
же органом определяются общее число членов конкурсной комиссии
и порядок ее формирования.
Представитель нанимателя (работодателя) по результатам конкурса
заключает трудовой договор с кандидатом, отобранным конкурсной
комиссией, и назначает его на соответствующую должность муниципальной службы.
Аттестация муниципального служащего проводится с целью определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы
один раз в три года аттестационной комиссией.
Аттестации не подлежат муниципальные служащие: замещающие
должности муниципальной службы менее одного года; достигшие
возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения
им возраста трех лет. Их аттестация возможна не ранее чем через один
год после выхода из отпуска; замещающие должности муниципальной
службы на основании трудового договора (контракта).
По результатам аттестации аттестационная комиссия выносит решение о соответствии или несоответствии муниципального служащего
замещаемой должности. В последнем случае представитель нанимателя
(работодатель) принимает, в срок не более одного месяца со дня аттестации, решение о понижении муниципального служащего в должности
с его согласия. В случае несогласия с понижением в должности или
невозможности перевода с согласия муниципального служащего на
другую должность муниципальной службы представитель нанимателя
(работодателя) может в срок, не более одного месяца со дня аттестации, уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием
замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. По истечении указанного срока
увольнение муниципального служащего или понижение его в должности
по результатам данной аттестации не допускается.
Трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут
по основаниям, предусмотренным ТК РФ и, кроме того, по инициативе
представителя нанимателя (работодателя) в случае:
1) достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. При этом однократное
216 Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
продление срока нахождения на муниципальной службе допускается не более чем на один год;
2) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора
РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет
право находиться на муниципальной службе, приобретение им
гражданства иностранного государства, или вида на жительство,
или иного документа, подтверждающего право постоянного
проживания гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора
РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на
муниципальной службе;
3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных ФЗ о муниципальной службе.
Упомянутым Законом регламентируются также рабочее время и время отдыха, оплата труда муниципального служащего, предоставляемые
ему гарантии, порядок исчисления стажа муниципальной службы, порядок установления видов поощрений и их применения, предусмотрена
дисциплинарная ответственность муниципального служащего.
За совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным
служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей,
представитель нанимателя (работодателя) вправе применить дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение с муниципальной
службы по соответствующим основаниям.
До решения вопроса о дисциплинарной ответственности муниципальный служащий может быть отстранен не более чем на один месяц
от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного
содержания. Об отстранении издается правовой акт.
Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.
Глава 11
Противодействие коррупции в государственной
и муниципальной службе
§ 1. Понятие и правовые основы противодействия коррупции
в государственной и муниципальной службе
Коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача
взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физическим лицом своего
служебного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного
имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных
прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой
выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение
указанных деяний от имени или в интересах юридического лица (п. «а»
ст. 1 ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.)
«О противодействии коррупции».
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры РФ, а также нормативные правовые
акты органов государственной власти и муниципальные правовые
акты. Ими могут быть как специальные акты противодействия коррупции, так и иные нормативные правовые акты, содержание которых
должно препятствовать совершению коррупционных правонарушений.
Среди специальных актов особое место занимают упомянутый ФЗ,
ФЗ от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.), ФЗ от
22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ, сфера действия которых охватывает не
только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные должности, должности Центрального
банка РФ, государственных корпораций (компаний), фондов и иных
организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов. Их действие распространяется на лиц, занимающих
отдельные должности на основании трудового договора и участвующих в подготовке решений, затрагивающих вопросы суверенитета
и национальной безопасности РФ. При контроле доходов и расходов
проверяемого лица могут учитываться доходы и расходы супруга
и несовершеннолетних детей, приобретаемое ими имущество, суммы
совершаемых сделок. Антикоррупционные нормы, а также определен-
218 Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
ные последствия за их нарушение включаются также в нормативные
правовые акты о статусе лиц, замещающих государственные должности государственной и муниципальной службы, Центрального банка,
корпораций, фондов. Например, сотрудник органов внутренних дел
подлежит увольнению в связи с утратой доверия за определенные
коррупционные нарушения.
§ 2. Сущность и меры противодействия коррупции
в государственной и муниципальной службе
В законе противодействие коррупции трактуется как деятельность
органов государственной власти, органов местного управления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах
их полномочий: по предупреждению коррупции; борьбе с коррупцией,
т. е. по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных нарушений; минимизации и (или) ликвидации
последствий коррупционных правонарушений.
Необходимым условием противодействия коррупции является ее
профилактика. Она включает меры различного характера: а) воспитательные, имеющие целью формирование в обществе нетерпимости
к коррупционному поведению; б) специальные, состоящие в антикоррупционной экспертизе правовых актов и иных проектов; в) квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение
должностей государственной и муниципальной службы, проверка предоставляемых ими сведений; г) установление ответственности, включая
увольнение с определенной замещаемой должности, за непредставление
или представление заведомо недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих, но
и супруга и несовершеннолетних детей; и(или) представление сведений
о своих расходах, а также расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного
участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев) в уставных (складочных) капиталах организаций, совершенных им, его супругой (супругом) и (или)
несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году предоставления сведений, если общая сумма таких сделок
не превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три
последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках
получения средств, за счет которых совершены сделки; д) контроль за
соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности,
и иных лиц, их доходам; е) запрет отдельным категориям лиц открывать
и иметь счета (вклады), хранить денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть
и (или) пользоваться финансовыми инструментами; ж) установление
Глава 11. Противодействие коррупции в государственной и муниципальной службе 219
правила, в соответствии с которым длительное безупречное исполнение служащим должностных обязанностей должно в обязательном
порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность,
присвоении ему воинского или специального звания, классного чина,
дипломатического ранга или при его поощрении.
Свойствами профилактических мер обладают также возложение на
служащих обязанности соблюдать законодательство о противодействии
коррупции; представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; уведомлять об обращениях в целях
склонения к совершению коррупционных правонарушений; выделение
коррупционных правонарушений и установление видов ответственности
в зависимости от их характера.
С мерами профилактики соотносятся основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности
противодействия коррупции, совокупность которых характеризуется
многообразием. Исходными представляются три общих направления,
которые конкретизируются в разных аспектах. Это, во-первых, проведение единой государственной политики в области противодействия
коррупции, во-вторых, создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными
и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества,
в-третьих, принятие законодательных, административных и иных мер,
направленных на привлечение государственных и муниципальных
служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению. К иным направлениям относятся,
например, совершенствование системы и структуры государственных
органов, повышение их ответственности за непринятие мер по устранению причин коррупции; оптимизация и конкретизация полномочий
государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах; устранение
необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; унификация прав и ограничений, запретов
и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также
для лиц, замещающих государственные должности РФ; совершенствование порядка использования государственного и муниципального
имущества; неукоснительное соблюдение принципов независимости
судей и невмешательства в судебную деятельность и др. (ст. 7). Противодействие коррупции невозможно без реализации общеправового
принципа неотвратимости ответственности за коррупционное правонарушение. По своей юридической природе оно может быть уголовным,
административным, дисциплинарным, гражданским правонарушением
и влекущим соответствующую им ответственность.
220 Раздел II. Субъекты административного права. Общие положения
Законами о видах государственной службы предусмотрено применение взыскания при малозначительности совершенного коррупционного
правонарушения: к сотруднику таможенного органа – в виде замечания
или выговора; к военнослужащему – в виде выговора; к гражданскому
служащему – в виде замечания; к сотруднику органа внутренних дел –
в виде замечания или выговора.
Взыскания применяются на основании рекомендации комиссии
по соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов
(аттестационной комиссии).
ФЗ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних
дел РФ…» предусмотрено взыскание за несоблюдение ограничений
и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании
конфликтов интересов и неисполнение обязанностей, установленных
в целях противодействия коррупции (статьи 50.1 и 82.1).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]