Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Общая часть. Учебник для вузов
.pdf
Глава 3
Административно-правовые нормы
§ 1. Понятие и особенности
административно-правовых норм
Правовая норма — это общеобязательное государственное пред-
писание (правило, норма) постоянного или временного характера,
рассчитанное на неоднократное применение и распространяющееся,
как правило, на персонально не определенный круг его исполнителей.
Принципиальным признаком правовой нормы является возможность
применения за ее нарушение мер государственно-правового воздействия.
Обладая всеми качествами правовой нормы, административно-
правовая норма выделяется тем, что предназначена для регулирования
отношений, связанных с организующей деятельностью государства,
главным образом управленческих отношений возникающих в связи
с формированием и осуществлением государственного управления
и местного самоуправления. Нормами административного права прежде
всего устанавливаются права и обязанности субъектов управленческих
отношений, регулируются взаимоотношения между ними с учетом того,
что одна из их сторон обладает юридически властными полномочиями.
Одновременно закрепляются права другой стороны и их организационно-правовые гарантии, в частности, на их судебную и внесудебную
защиту.
Принципиальная особенность административно-правовых норм со-
стоит в том, что большинство из них являются императивными нормами,
содержащими обязательные предписания должного или возможного поведения субъектов в предписанных ими границах. Это обусловливается
тем, что их регулирующее воздействие всегда связано с проявлением
власти одной из сторон.
Императивность может выражаться: а) в прямом предписании,
обязывающем субъекта правоотношения поступить определенным
образом; б) в предоставлении возможности субъекту правоотношения избрать один из предусмотренных в норме вариантов поведения;
в) в предоставлении возможности действовать по своему усмотрению,
однако в пределах, определенных нормой. Иногда такую форму императивности административно-правовой нормы называют диспозитивно-разрешительной, реализуемой только субъектами, на которых
42 Раздел I. Административное право как отрасль права
распространяется ее действие. Например, норма, закрепляющая право
гражданина РФ выезда за пределы территории РФ.
§ 2. Структура административно-правовых норм
Структура административно-правовых норм, предназначенных для
регулирования нормальных управленческих отношений, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции, а устанавливающих ответственность по
административному праву — слитной гипотезы с диспозицией и санкции.
Указанные элементы административно-правовой нормы имеют
некоторые особенности.
Гипотеза — элемент административно-правовой нормы, выражаю-
щий условия, при наступлении которых необходимо руководствоваться
данной нормой.
Гипотеза может быть определенной (конкретной) для данной право-
вой нормы либо относительно определенной и общей для нескольких
норм. Последний вид гипотезы особенно характерен для норм, устанавливающих компетенцию органов управления, должностных лиц.
Она может содержаться в преамбулах нормативных актов, их статьях,
определяющих назначение данного органа, и т. п. В этих случаях орган
управления или должностное лицо сами решают вопрос о применении
или неприменении обусловленных общей гипотезой правовых норм
в зависимости от конкретных обстоятельств.
Диспозиция — это само правило поведения, выраженное в право-
вой норме. Она может быть определенной (например, найденный
паспорт подлежит сдаче в органы внутренних дел) и относительно
определенной (например, при необходимости для получения паспорта
представляются документы, свидетельствующие о принадлежности
к гражданству РФ).
Санкция — это мера государственного принуждения, предусмотрен-
ная за нарушение установленных нормой правил поведения. Санкциями
являются меры административного принуждения (административные,
дисциплинарные). Санкции могут быть определенными и относительно
определенными. Иногда за нарушение может быть предусмотрено две
или более санкции, но применяться они могут в количестве, определенном нормативными актами. Например, ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
(ред. от 2 апреля 2014 г.) «О государственной гражданской службе РФ»
за должностной проступок предусмотрены дисциплинарные взыскания
в виде замечания, выговора, предупреждения о неполном служебном
соответствии и увольнения. Однако за конкретный дисциплинарный
проступок к нарушителю может быть применено лишь одно из указанных взысканий.
При применении административно-правовой нормы субъекты от-
ношений должны поступать в строгом соответствии с ее предписанием.
Глава 3. Административно-правовые нормы 43
При их относительной определенности субъекты могут выбирать вариант поведения в зависимости от обстоятельств, обозначенных, хотя и не
исчерпывающим образом, в данной правовой норме.
Структура норм административного права об ответственности со-
держит слитные гипотезу с диспозицией и санкцию.
Элементы административно-правовой нормы могут содержаться
в одной статье нормативно-правового акта, в нескольких статьях или
нормативно-правовых актах.
§ 3. Виды административно-правовых норм
Административно-правовые нормы могут быть подразделены на
определенные виды по различным основаниям.
В зависимости от юридического назначения административно-право-
вые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные
нормы устанавливают правовое положение участников управленческих
отношений: их права, обязанности, ответственность, основы взаимоотношений. Процессуальные нормы административного права регламентируют порядок реализации прав, обязанностей, ответственности
субъектов, предусмотренных материальными нормами административного права (например, порядок рассмотрения жалоб государственными
органами и их должностными лицами).
Материальные и процессуальные административно-правовые нормы
взаимосвязаны. При этом процессуальные нормы выступают в качестве
важной правовой формы гарантий наиболее полной реализации прав
и обязанностей, закрепленных материальными нормами.
По юридическому содержанию предписания нормы административно-
го права подразделяются на обязывающие, запрещающие, ограничитель-
ные, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные.
Обязывающая норма содержит предписание субъектам, на которых
она распространяется, действовать в предусмотренных в норме условиях
определенным образом, указанным в данной норме (например, обязанность владельца транспортного средства зарегистрировать его в установленном порядке). Разновидностью обязывающих норм являются
нормы-задания, имеющие свою специфику в адресатах, организации
и сроках исполнения и др.
Запрещающая норма содержит предписание, указывающее на недо-
пустимость совершения действий в условиях, определенных данной
нормой (например, запрещены на территории Российской Федерации
оборот в качестве гражданского и служебного оружия виды оружия,
определенные Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ
(ред. от 21 июля 2014 г.) «Об оружии»; изъятие у гражданина РФ паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ, и т. д.).
44 Раздел I. Административное право как отрасль права
Ограничительная норма, прямо предусмотренная в качестве таковой
устанавливающим ее нормативным правовым актом. Она устанавливает
исключение из общего правила решения определенных вопросов. Так,
определенные ограничительные нормы установлены для граждан, претендующих на замещение должностей государственной гражданской
службы, например, гражданин, имеющий непогашенную судимость,
не может быть принят на данную службу. Ограничительные нормы
преследуют прежде всего публичные интересы.
Уполномочивающая норма содержит предписание, позволяющее
субъектам избрать в его пределах вариант поведения по своему усмотрению (например, норма, закрепляющая право гражданина на обжалование действий и решений государственных органов и органов местного
самоуправления и их должностных лиц, нарушающих его права). Для
субъектов публичной власти такое предписание может включать в его
обязанность избрать тот или иной вариант действий, указанный в норме
(например, применить одно из альтернативных наказаний, предусмотренных за соответствующее административное правонарушение (см.,
например, ст. 14.22 КоАП РФ).
Уполномочивающие нормы необходимо отличать от нормы, отно-
сящейся к формированию компетенции субъекта публичной власти.
Например, норму постановления Правительства РФ от 17 мая 2002 г.,
которой уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти по регистрации юридических лиц было признано МНС РФ.
Стимулирующие нормы содержат предписания, направленные на
создание материальной или моральной заинтересованности субъектов
в результатах их деятельности (поведения). Это различные меры поощрения, применение налоговых, тарифных льгот и т. д. Своеобразное
стимулирующее воздействие на субъектов могут оказывать также меры
административного принуждения, в частности, административные наказания и дисциплинарные взыскания.
Рекомендательные нормы содержат правила возможного поведения,
советы наиболее целесообразных решений (действий) с точки зрения
их эффективности. Они являются правовыми постольку, поскольку
содержатся в правовом акте компетентного органа. Такие нормы предполагают широкое усмотрение органов и лиц, которым адресованы,
в отношении их исполнения. Для граждан их исполнение обычно не
является обязательным. Сложнее обстоит дело в отношениях между
государственными органами, органами местного самоуправления,
государственными служащими. Их реакция на рекомендательные
нормы, установленные компетентным органом, является обязательной.
Однако адресаты рекомендательных норм сами решают вопрос об их
исполнении в зависимости от конкретных условий и возможностей:
о неисполнении, например, по объективным причинам; о наиболее
целесообразном при данных обстоятельствах варианте исполнения.
Глава 3. Административно-правовые нормы 45
Например, Правительство РФ в своем постановлении от 11 марта 2011 г.
№ 164 рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ,
осуществляющим полномочия по государственному контролю (надзору)
в сфере образования, провести в 3-месячный срок аккредитацию граждан и организаций, привлекаемых в качестве экспертов и экспертных
организаций к проведению мероприятий при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования. Аккредитация должна
проводиться на основании распорядительного акта уполномоченного
органа с соблюдением порядка, установленного Правительством РФ.
Невыполнение рекомендательных норм может влечь юридические
последствия. В приведенном случае по смыслу рекомендательных
норм неаккредитованные граждане не могут привлекаться в качестве
экспертов.
От рекомендательных норм необходимо отличать рекомендации как
метод правового воздействия в виде конкретных предписаний, например, рекомендация органам самим урегулировать тот или иной вопрос,
установить порядок выполнения того или иного задания.
Выделяют также нормы-принципы, которым должно соответствовать
последующее регулирование общественных отношений, на которые
распространяется их действие, например принцип законности; нормы-
дефиниции, в принципе определяющие круг общественных отношений,
составляющих предмет их регулирования, либо статус субъекта права
или содержание его правосубъектности. Обычно такие нормы являются
императивными, не имеют гипотезы и определенных правом видов
санкций. По характеру диспозиции административно-правовые нормы
делятся на императивные, т. е. содержащие строго определенные предписания, не подлежащие изменению по усмотрению субъектов, и диспозитивные, позволяющие субъектам отношений самим определить
содержание, порядок и условия своего поведения, например, нормы
о соглашении между федеральными органами исполнительной власти
и аналогичными органами субъектов РФ о передаче ими осуществления
тех или иных полномочий. В случае, если такого рода соглашения не
заключены, они обязаны сами осуществлять соответствующие полномочия.
По степени общности выражения правила поведения различают общие
и специальные административно-правовые нормы. В случае коллизий
между такими нормами должны применяться, по общему правилу,
специальные нормы. Разумеется, что речь идет о нормах равной юридической силы.
По степени полноты изложения правил поведения различают опреде-
ленные и бланкетные нормы, т. е. в которых само правило поведения не
установлено, но дана отсылка к определенным правилам либо указано,
какой государственный орган или орган местного самоуправления
может их установить.
46 Раздел I. Административное право как отрасль права
В зависимости от государственного устройства и административно-
территориального деления различаются административно-правовые
нормы общефедерального значения, республиканские субъектов РФ,
региональные, местные.
По юридической силе выделяются нормы, содержащиеся в законах
и подзаконных актах. По этому критерию они могут быть конкретизированы с учетом иерархии и компетенции органов и должностных
лиц, издающих правовые акты, содержащие соответствующие нормы.
В зависимости от адресатов выделяются, в частности, нормы, уста-
навливающие административно-правовое положение физических лиц;
органов государственного управления и местного самоуправления;
государственных и муниципальных служащих; организаций.
С учетом сферы действия надо различать общеобязательные нормы,
действие которых распространяется на все регулируемые ими отношения, и внутрисистемные нормы, регулирующие отношения между
управленческими звеньями системы данного органа, в его внутренних
пределах.
По действию во времени административно-правовые нормы делятся
на ограниченные и не ограниченные сроком или периодом времени
действия.
По своему целевому назначению различаются нормы, предназначен-
ные для установления, закрепления и развития позитивных процессов
в обществе, и нормы, устанавливающие ответственность за определенные виды правонарушений и в качестве таковых также нацеленные на
развитие указанных процессов.
С допуском условности по данному критерию можно выделить спе-
цифические нормы, а именно: нормы-дефиниции, нормы-задания.
Они широко используются в административном праве для обозначения
и установления основ статуса конкретных его субъектов или их видов
(например, федеральных министерств, медицинских, фармацевтических
организаций и т. д.); определения базовых его понятий, закрепляемых
в законодательстве (например, государственной службы, административного правонарушения и др.); заданий, поручений в виде норм, а не
конкретных предписаний.
Ценность таких норм в том, что они вносят определенность в ре-
гулирование и правоприменительную практику сопряженных с ними
отношений, которые должны строго соответствовать с их требованиями
и исключить незаконные субъективные импровизации.
§ 4. Источники административного права
В юридическом смысле источниками административного права
признаются нормативные правовые акты, содержащие нормы админи-
Глава 3. Административно-правовые нормы 47
стративного права, регулирующие отношения, составляющие предмет
данной отрасли права.
Основным источником административного права, как и любой иной
правовой отрасли, является Конституция РФ, в соответствии с которой должна строиться вся правотворческая деятельность в Российской
Федерации. Конституция РФ, ее положения и нормы (о разделении
осуществления государственной власти, месте исполнительной власти
в системе властей, правах и свободах граждан, о федеративном устройстве РФ и т. д.) имеют определяющее значение для формирования
и развития административного права.
Собственно источниками административного права, т. е. содержа-
щими его конкретные нормы, являются различные и многочисленные
нормативные акты. Для обобщенного представления о них важно
иметь в виду, по крайней мере, то, что: а) данная отрасль в целом не
кодифицирована. С учетом федеративного устройства кодифицированы
лишь нормы об административных правонарушениях. Следовательно,
в Российской Федерации и в данной области нет единого кодификационного акта; б) административное право объединяет материальные
и процессуальные нормы. При всем том, что они пока не отделены друг
от друга, тесно увязаны между собой, они все же могут быть выражены
в разных источниках. Наблюдается большая степень централизации
административно-процессуального регулирования (см. КоАП РФ);
в) Конституция РФ выделила в самостоятельные разновидности административное и административно-процессуальное законодательство
и отнесла их к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ст. 72).
Формального определения их нет, а в специальной литературе и обиходе
они ошибочно отождествляются с законодательством об административных правонарушениях.
В теоретической литературе под административным законодатель-
ством понимаются либо все нормативные правовые акты, либо только
законы, содержащие административно-правовые нормы. Такие взгляды
получают свое подтверждение и в законах, регулирующих отношения
в тех или иных областях. Однако для понимания источников административного права в целом это не имеет принципиального значения; их
системы образуют: а) законы и б) подзаконные нормативные правовые
акты. Те и другие могут быть как специальными, содержащими только
или главным образом нормы административного права (например,
КоАП РФ, законы об административных правонарушениях субъектов
РФ и др.), так и комплексными, содержащими наряду с нормами других
отраслей и нормы административного права.
Различают следующие источники административного права.
Законы РФ. По своему значению они делятся на федеральные кон-
ституционные законы, например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», и федеральные законы,
48 Раздел I. Административное право как отрасль права
формами которых являются также кодексы (Воздушный кодекс РФ,
Кодекс торгового мореплавания РФ, Лесной кодекс РФ и др.), уставы, например, ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской
Федерации».
Нормативные правовые указы Президента РФ. Они могут содержать
нормы административного права по различным вопросам его предмета:
организации и осуществления исполнительной власти, государственной
службы и др. Так, действуют указы Президента РФ от 23 мая 1996 г.
«О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ,
Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; от 5 июня 2003 г., которым утверждено
Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Указами
Президента РФ утверждаются положения о непосредственно подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и т. д.
Постановления Правительства РФ содержат значительное количе-
ство административно-правовых норм, ибо Правительство РФ, будучи
высшим исполнительным органом государственной власти РФ, обладает широкой компетенцией в области государственного управления,
установленной Конституцией РФ и Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации». Например, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. утверждены Правила
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Правительством РФ утверждаются положения о подчиненных ему федеральных
органах исполнительной власти и других государственных органах.
Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнитель-
ной власти (федеральных министерств, федеральных служб и др.). Ими
могут устанавливаться административно-правовые нормы, действующие как в системе данных органов, так и за ее пределами, например,
таможенные, санитарные, ветеринарные и другие правила.
Конституции, уставы субъектов РФ, не противоречащие Консти-
туции РФ, нередко прямо устанавливают основы организации и осуществления управления в данном субъекте, определяют формы его
осуществления, служат непосредственной основой их правотворческой
деятельности и т. д.
Законы субъектов РФ (могут издаваться также в форме кодексов).
По своей тематической, отраслевой направленности они разнообразны,
но чаще всего ориентированы на различные сферы и отрасли управления, реализацию прав и свобод граждан и т. д. Они издаются как по
предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, так и по вопросам
исключительной компетенции субъектов РФ.
Нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ
и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Нормативные
Глава 3. Административно-правовые нормы 49
правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ.
Поскольку эти акты имеют в основном управленческую направленность,
они содержат преимущественно нормы административного права по
вопросам организации здравоохранения, образования, благоустройства,
жилищно-коммунального хозяйства и т. п.
Нормативные правовые акты местного самоуправления. Характер
компетенции этих органов таков, что издание правовых актов ими
предполагает включение в них и административно-правовых норм.
Нормативные правовые акты предприятий, учреждений, организаций
(локальные акты). Они могут содержать нормы, регулирующие в них
внутренние отношения. Однако нормативные правовые акты некоторых
государственных корпораций действуют и в их внешних отношениях
(см. ст. 8 ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и между-
народные договоры РФ, относящиеся к организации публичного управ-
ления, статусу его субъектов.
§ 5. Административное законодательство
Легитимное его понятие отсутствует. Оно часто употребляется в нор-
мативных правовых актах, правоприменительной практике, различного
рода публикациях, обиходе в качестве общеизвестного и однозначного
понятия. А между тем его понятие имеет много аспектов. Вопреки распространенному представлению о нем как об однозначной категории
Конституция РФ различает «административное законодательство»
и «административное процессуальное законодательство» в качестве
самостоятельных его видов в системе законодательства РФ. которые,
как отмечено, обычно называют как единое «административное законодательство». Различия между ними очевидны. Однако в качестве
проблемного возникает вопрос: какими свойствами выделяется административное законодательство в системе законодательства РФ, что лежит
в основе его отличия от других ее видов. Методологически ошибочно
принять за основу специфику, ибо часто одинаковые по своей природе
правовые нормы обнаруживаются в различных видах законодательства.
Так, нормы административного права имеются почти во всех видах
законодательства (в земельном, экологическом, финансовом и т. д.
законодательстве) в силу единства его системы и универсальности
функций данной отрасли права. Ведь государственно-управленческая
деятельность де-юре и де-факто проникает в самые различные сферы
жизни общества. К тому же норма права – структурный элемент, первичная ячейка права.
Представляется, что основу выделения вида законодательства со-
ставляют не только специфика предмета и метода регулирования, но
и доминирующие цели (назначение), для достижения которых оно
50 Раздел I. Административное право как отрасль права
установлено. Административное законодательство призвано обеспечить
эффективность организующей деятельности государства, прежде всего
организации и осуществления исполнительной власти.
Структурным элементом законодательства является не правовая
норма, а нормативный правовой акт.
Обычно под законодательством определенного вида (либо его отрас-
ли) подразумевают совокупность нормативных правовых актов, верховенство в котором принадлежит закону соответствующего уровня. При
этом различаются федеральные конституционные законы, федеральные
законы, в том числе в форме федеральных кодексов, законы субъектов
РФ, которые также могут издаваться в форме кодексов. По определению
вид, отрасль законодательства – это комплекс, совокупность законов
того или иного профиля, однако чаще всего его понятие трактуется
в законах более широко, причем в уже сложившихся вариантах (представлениях). Данная оговорка имеет прямое отношение к пониманию
административного законодательства.
В публикациях, в электронных информационных системах предло-
жены общие понятия административного законодательства, в том числе
и заслуживающие критического к ним отношения. В частности, в интернете оно сводится: к отрасли законодательства РФ; совокупности,
комплексу нормативных правовых актов, регулирующих отношения:
а) возникающие в процессе исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления, б) правоотношения,
в совокупности составляющие предмет административного права.
В случае «а» произвольно ограничивается содержание его функции
регулирования в сфере административных правонарушений, например,
с участием судов; в случае «б» подменяется предмет административного
права.
Но главное в том, что не учитывается содержание административно-
го законодательства в зависимости от его целей, особенностей субъектов
и отношений в сферах, подлежащих регулированию, целесообразное
распределение полномочий между субъектами по обеспечению его реализации и многие другие факторы, способствующие эффективности
его действия.
Как известно, в тематических (отраслевых) законах, как правило,
имеются статьи, именуемые «законодательство в данной сфере» либо
«правовые основы деятельности уполномоченных органов». Нередко
в системе актов тематических законов называются соответственно
Конституция РФ, конституция (устав) субъекта РФ.
Представление о различиях в составах административного законо-
дательства позволят получить следующие примеры:
а) согласно ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № ФЗ-1 (ред. от 31 декабря
1997 г. № 3) «О Правительстве РФ» правовую основу деятельности
Правительства РФ составляют: Конституция РФ, федеральные
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]