Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Особенная часть. Учебник для вузов
.pdf
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан 171
е) за реализацией программ модернизации здравоохранения субъектов
РФ и программ модернизации федеральных государственных
организаций, оказывающих медицинскую помощь.
Служба проводит мониторинг безопасности лекарственных препаратов, находящихся в обращении на территории РФ, производства
лекарственных средств и медицинской техники, связанной с оборотом
наркотических и психотропных веществ.
Контрольно-надзорные полномочия реализуются Службой в про-
цессе лицензирования отдельных видов деятельности, отнесенных к ее
компетенции (медицинской, фармацевтической, производству лекарственных средств и медицинской техники; разрешений на применение
новых медицинских технологий; проведение клинических исследований
лекарственных средств).
Служба выдает разрешения на ввоз в РФ и вывоз из нее лекарственных средств. Контроль и надзор осуществляется Службой и при ведении
ею государственного реестра лекарственных средств и изделий медицинского характера; перечня организаций здравоохранения, имеющих
право проводить клинические исследования лекарственных средств.
Служба выдает разрешение на применение новых медицинских
технологий; на транзит через территорию Российской Федерации сильнодействующих веществ, не являющихся прекурсорами наркотических
средств и психотропных веществ; выдает сертификат на право ввоза
(вывоза) наркотических, психотропных веществ и их прекурсоров.
Служба осуществляет проверку деятельности организаций здравоохранения, аптечных организаций, организаций оптовой торговли
лекарственными средствами, других организаций и индивидуальных
предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения. Для этого она наделена правом беспрепятственного доступа
в любое предприятие – производитель лекарственных средств, изымать
их образцы; снимать копии документов, необходимых для проведения
контроля производства и качества лекарственных средств, а также
запрещать производство лекарственных средств в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами.
Медико-социальные элементы сочетаются в осуществлении Службой контроля за порядком производства медицинской экспертизы,
установления степени утраты профессиональной трудоспособности
в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний; порядком организации и осуществления медико-социальной экспертизы, а также за осуществлением судебно-медицинских
и судебно-психиатрических экспертиз.
В субъектах РФ нет единообразия в формах органов исполнительной
власти в сфере охраны здоровья. В субъекте имеется такой орган в виде
министерства; департамента; главного управления; управления; отдела
здравоохранения и др. Он действует на основании утвержденного выс-
172 Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой
шим должностным лицом Положения, оформляющего его в качестве
самостоятельного субъекта права.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере
охраны здоровья в общей форме определены Законом об охране здоровья. Как уже отмечено, они подразделены здесь на два вида: а) полно-
мочия, осуществление которых передано органам государственной власти
субъектов РФ Российской Федерацией; б) полномочия органов государст-
венной власти субъектов РФ. С учетом этого определены особенности нормативного правового регулирования и организации их осуществления. При
этом не разграничены полномочия между органами законодательной
(представительной) и исполнительной власти субъектов РФ. По Закону
об охране здоровья формирование структуры исполнительных органов
государственной власти субъекта РФ, осуществляющих установленные
ст. 16 полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их
организации и деятельности относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ. Исходя из их характера и сопряженности
с полномочиями Минздрава России они входят в сферу практической
реализации органов исполнительной власти субъектов РФ и могут быть
закреплены в положениях о них. Но ведь органами государственной власти субъекта РФ являются законодательные (представительные) органы
государственной власти, понятие которых не тождественно понятию
органов исполнительной власти. В соответствии с действующим законодательством органы исполнительной власти субъекта формируются
его высшим должностным лицом, хотя субъекты РФ вправе принимать
свои законы об охране здоровья граждан, направленные на обеспечение
реализации в субъекте положений федерального законодательства.
К переданным полномочиям относятся лицензирование медицинской
деятельности медицинских организаций; фармацевтической деятельности;
деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ
и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений, подлежащих контролю в РФ (далее – по обороту наркотических средств),
за исключением такой деятельности, осуществляемой медицинскими
организациями, фармацевтической деятельности, деятельности по обороту наркотических средств, осуществляемой организациями оптовой
торговли лекарственными средствами и аптечными организациями,
подведомственными федеральным органам исполнительной власти; организация обеспечения лиц, больных гемофилией, муковисцидозом,
гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей,
рассеянным склерозом, лиц после трансплантации органов и (или)
тканей лекарственными препаратами по перечню, утвержденному Пра-
вительством РФ.
Многие важные полномочия органов исполнительной власти
субъектов РФ в сфере охраны здоровья по своему содержанию в прин-
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан 173
ципе сходны с теми, которые имеет Министерство здравоохранения
РФ в сфере здравоохранения. Это определяется во многом общностью
целей и содержанием функций, реализуемых ими в этой сфере. Разумеется, распределение предметов ведения и полномочий между РФ
и ее субъектами, статус и территориальные масштабы деятельности их
органов государственной власти обусловливают особенности в компетенции, в частности, органов исполнительной власти в сфере охраны
здоровья.
Полномочия этих органов разнообразны. На них возложена защита
прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья. Они разрабатывают, утверждают и реализуют программы развития здравоохранения,
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения,
профилактики заболеваний, организации обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями; территориальной
программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам
медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу
обязательного медицинского страхования.
Органы исполнительной власти организуют оказание населению
субъекта РФ медико-санитарной помощи, специализированной помощи, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи
и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях
субъекта РФ. В пределах своей компетенции должны создавать условия
для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для
граждан.
На них возложена организация обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень
жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных)
заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни
гражданина или инвалидности, предусмотренной законом. Ими осуществляются многие другие полномочия, связанные с профилактикой
заболеваний, сохранением здоровья людей, информацией населения
о возможности распространения социально значимых заболеваний и др.
Так, они реализуют мероприятия, направленные на спасение жизни
и здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций; устанавливают
меры социальной поддержки по организации оказания медицинской
помощи лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями
и заболеваниями, предоставляющую опасность для окружающих, и по
организации обеспечения указанных лиц лекарственными препаратами.
Им поручена координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в сфере охраны здоровья, субъектов
государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения
на территории субъекта РФ.
174 Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой
Органы исполнительной власти вправе устанавливать случаи и порядок оказания первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи медицинскими работниками организаций
вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских
организациях.
Отдельные полномочия органов государственной власти в сфере
охраны здоровья, указанные в ч. 1 ст. 16 Закона об охране здоровья
от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», могут быть
переданы ими для осуществления органами местного самоуправления
в соответствии с ФЗ.
Необходимо иметь в виду, что законом об охране здоровья установлены особенности правового обеспечения и организации реализации полномочий, переданных РФ на осуществление органами государственной
власти субъектов РФ. В основном они сводятся к специальным полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти
в сфере охраны здоровья и заключаются в том, что такой орган: издает
нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных
полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций
в части переданных полномочий, а также обязательные для исполнения
органами исполнительной власти субъектов РФ методические указания
и инструкции по вопросам осуществления переданных полномочий;
осуществляет в установленном им порядке согласование назначения
на должность (освобождения от должности) руководителей, структуры
органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия; устанавливает требования к содержанию и формам
отчетности, к порядку представления отчетности об осуществлении
переданных полномочий. Он готовит и вносит в Правительство РФ
в случаях, установленных федеральными законами, предложения об
изъятии у органов государственной власти субъектов РФ переданных
полномочий.
§ 3. Федеральное медико-биологическое агентство
Медико-биологическое агентство (ФМБА) действует на основании
Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ
от 11 апреля 2005 г. № 206 (ред. от 27 декабря 2014 г. № 1581).Оно
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской
помощи, организацию службу крови, по государственному контролю
за обеспечением безопасности донорской крови и ее компонентов,
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан 175
а также по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей
экономики с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов, проведения водолазных
и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню,
утверждаемому Правительством РФ (далее – обслуживающие организации и обслуживающие территории), в том числе функции
по медико-санитарному обеспечению работников обслуживающих
организаций и населения обслуживающих территорий (включая
предоставление услуг в области курортного дела, организацию проведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз,
трансплантацию органов и тканей человека) и организацию медикосоциальной экспертизы работников обслуживающих организаций
и населения обслуживаемой территории.
ФМБА осуществляет: санитарно-эпидемиологический надзор; государственное регулирование безопасности при использовании атомной
энергии; государственный контроль за обеспечением безопасности
донорской крови и ее компонентов. Оно организует: проведение мероприятий по выявлению и устранению влияния особо опасных факторов физической и биологической природы на здоровье работников
обслуживающих организаций и населения обслуживаемых территорий;
проведение медико-санитарных мероприятий по предупреждению,
выявлению причин, локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, радиационных, химических и биологических аварий
и инцидентов, распространений инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений). ФМБА организует
оказание следующих государственных услуг в сфере здравоохранения:
первичная медико-санитарная помощь, специализированная, в том
числе высокотехнологичная медицинская помощь, скорая, в том числе
специализированная, включая медицинскую эвакуацию, медицинская
помощь и паллиативная медицинская помощь, оказываемая федеральными государственными организациями, находящимися в ведении
Агентства; организация трансплантации (пересадки) органов и тканей
человека и др.
Помимо органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья
государственные функции в этой сфере осуществляют другие органы,
имеющие в своем ведении медицинские организации. Медицинские
службы имеют многие министерства и ведомства: Минобороны, МВД,
ФСБ и др. Их медицинские организации действуют в общем правовом
режиме, установленном правовыми актами, относящимися к организациям здравоохранения. Структуры, осуществляющие управление
ведомственными медицинскими организациями, определяются соответствующими органами. В МЧС России действует Служба медицины
катастроф.
176 Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой
§ 4. Местное самоуправление и здравоохранение
На своем уровне органы местного самоуправления осуществляют
задачи и функции, подобные тем, которые возложены на государственные органы. Помимо того, что они контролируют соблюдение
законодательства в области охраны здоровья граждан, в компетенцию
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных
районов входит создание условий для оказания медицинской помощи
населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта РФ в пределах полномочий, установленных
ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». В случае передачи
органами исполнительной власти в сфере здравоохранения субъектом
РФ для осуществления органам местного самоуправления оказание
медицинской помощи гражданам осуществляется медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения.
Закон об охране здоровья к полномочиям органов местного самоуправления относит информирование населения муниципального
образования о возможности распространения социально значимых
заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляемое
на основе ежегодных статистических данных, а также информирование
об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии
с законом субъекта РФ. В их полномочия входит участие в реализации
на территории муниципального образования: мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей в чрезвычайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной
обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;
реализация мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта
РФ. К их полномочиям относится создание благоприятных условий
в целях привлечения медицинских работников и фармацевтических
работников для работы в медицинских организациях в соответствии
с ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»; развитие сети
учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение
объема и характера их деятельности; создание условий для развития
частной системы здравоохранения; организация первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи; обеспечения граждан
лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на
подведомственной территории. В их обязанности входит обеспечение
санитарно-эпидемиологического благополучия населения; проведение
профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан 177
мероприятий. На них возложены координация и контроль деятельности учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, контроль за качеством оказываемой медицинской помощи
в частной системе здравоохранения. Они осуществляют меры по охране
семьи, материнства, отцовства и детства.
§ 5. Права и обязанности граждан
в сфере охраны здоровья
Права граждан расписаны применительно к гражданам вообще и их
особым группам (занятых отдельными профессиональными видами
работ, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих, лиц пожилого возраста и др.).
Общая позиция ФЗ об охране здоровья «права и обязанности граждан» конкретизируется с учетом различий понятий «охрана здоровья»
и «медицинская помощь», а также особенностей в правовом статусе
субъектов, которым предоставляются права и на которых возлагаются
обязанности: граждан; иностранных граждан; лиц без гражданства; пациентов (пациент – физическое лицо, которому оказывается медицинская
помощь или которое обратилось за ее оказанием независимо от наличия
у него заболевания и от его состояния); несовершеннолетних; дееспо-
собных совершеннолетних и несовершеннолетних граждан (ч. 5 ст. 47
и ч. 2 ст. 54 и др. ФЗ об охране здоровья); беременных женщин; прожи-
вающих на закрытых административно-территориальных образованиях.
ФЗ об охране здоровья определены также права определенных категорий
граждан, наделенных специальным административно-правовым статусом:
работников, занятых на определенных видах работ; работников отдельных организаций с особо опасными условиями труда; военнослужащих
и приравненных к ним по медицинскому обеспечению лиц; задержанных,
заключенных под стражу, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы либо административного ареста (ч. 8 ст. 21
ФЗ об охране здоровья) и др.
Условия реализации прав и обязанностей, а также ограничения прав
во многих случаях регламентируются непосредственно законом. При
этом часто одновременно им же определяются права и обязанности
причастных к их реализации медицинских организаций. Такая ситуация
обычно возникает при решении вопросов медицинского вмешательства в сложных случаях заболевания, когда на него требуется согласие
или несогласие пациента, его родителей, законных представителей,
родственников.
Существенной особенностью отношений медицинского вмешательства является присущий их содержанию информационный компонент
согласия или несогласия в установленных случаях на него пациента либо
его родителей, законных представителей, а также дача доступной для
178 Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой
них информации медицинской организации об условиях и возможных
последствиях медицинского вмешательства.
В ФЗ об охране здоровья правам и обязанностям граждан посвящена
самостоятельная IV глава. Однако многие из них закреплены и в ряде
других глав. Имея в виду указанные оговорки, важно подчеркнуть, что
к числу основных прав, несомненно, относятся следующие.
Право каждого на охрану здоровья. Оно должно обеспечиваться
охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда,
благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения
граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных
препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской
помощи.
Право каждого на медицинскую помощь в гарантированном объеме,
оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государ-
ственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг,
в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского
страхования.
Право пациента на выбор врача и выбор медицинской организации в порядке, предусмотренном законом; профилактику, диагностику, лечение,
медицинскую реабилитацию в медицинских организациях в условиях,
соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; получение
консультаций врачей-специалистов; облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) с медицинским вмешательством, доступными методами и лекарственными препаратами; получение информации о своих
правах и обязанностях, состоянии своего здоровья, выбор лиц, которым
в интересах пациента может быть передана информация о состоянии его
здоровья; получение лечебного питания в случае нахождения пациента
на лечении в стационарных условиях; защиту сведений, составляющих
врачебную тайну; отказ от медицинского вмешательства; возмещение
вреда, причиненного здоровью при оказании ему медицинской помощи; допуск к нему адвоката или законного представителя для защиты
своих прав и др.
Право на выбор медицинской организации в рамках государственной
программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам
медицинской помощи. В выбранной медицинской организации гражданин осуществляет выбор не чаще чем один раз в год врача-терапевта
участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) или фельдшера путем подачи заявления лично или через
своего представителя на имя руководителя медицинской организации.
При выборе врача и медицинской организации гражданин имеет право
на получение информации в доступной для него форме, в том числе
размещенной в сети «Интернет», об организации, осуществляемой ею
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан 179
медицинской деятельности, о медицинской квалификации и о врачах,
об уровне их образования.
Право каждого получать в доступной для него форме имеющуюся
в медицинской организации информацию о состоянии своего здоровья,
в том числе сведения о результатах медицинского обследования, наличии заболевания, об установленном диагнозе и о прогнозе развития заболевания, методах оказания медицинской помощи, связанном с ними
риске, возможных видах медицинского вмешательства, его последствиях
и результатах оказания медицинской помощи, информацию о состоянии своего здоровья.
Право пациента либо его законного представителя непосредственно знакомиться с медицинской документацией, отражающей состояние его здоровья, и получать на основании такой документации
консультации у других специалистов; получать копии и выписки из
этих документов.
Вместе с тем на граждан возлагаются определенные обязанности:
заботиться о сохранении своего здоровья; проходить медицинские осмотры в случаях, предусмотренных законодательством РФ; граждане,
страдающие заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, – проходить медицинское обследование и лечение; находящиеся
на лечении – соблюдать режим лечения и правила поведения пациента
в медицинских организациях. Вместе с тем административным правом
предусматриваются определенные обязанности граждан, связанные
не только с медицинским обслуживанием и обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, но и с другими
обстоятельствами. Например, гражданин обязан пройти медицинское
обследование при заражении или при наличии признаков заражения
определенными болезнями; произвести предохранительные прививки
(вакцинацию); пройти рентгеновское обследование при заболевании
туберкулезом легких. В установленных случаях необходимо обследование при поступлении на определенные виды работ и периодическое
переосвидетельствование выполняющих их работников; периодические
освидетельствования на состояние здоровья школьников, освидетельствование при призыве в армию и т. д.
Специальными законами регулируются вопросы донорства, изъятие
органов и тканей человека для трансплантации.
Важнейшим специальным правовым актом, направленным на охрану
здоровья населения, является ФЗ «О предупреждении распространения
в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека
(ВИЧ-инфекции)». Им установлены гарантии государства по профилактике, бесплатному предоставлению всех видов квалифицированной
и специализированной медицинской помощи ВИЧ-инфицированным,
то есть зараженным вирусом иммунодефицита человека, социальнобытовой помощи им и др.
180 Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой
Законом регламентируются добровольное и обязательное медицинское освидетельствование, последствия выявления ВИЧ-инфекции,
права ВИЧ-инфицированного; установлены обязанности администраций организаций государственной, муниципальной и частной систем
здравоохранения создавать условия для реализации закрепленных
законом прав ВИЧ-инфицированных, а также для предупреждения
распространения ВИЧ-инфекции.
Нарушение этого Закона может влечь за собой дисциплинарную,
административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность.
Государственный контроль за деятельностью физических и юридических лиц, направленный на реализацию мер по предупреждению
распространения ВИЧ-инфекции, осуществляют в пределах своей
компетенции органы исполнительной власти и местного самоуправления.
§ 6. Основы административно-правовой организации
охраны здоровья
В соответствии с ФЗ об охране здоровья организация охраны здоровья
осуществляется путем: государственного регулирования, в том числе
нормативного правового регулирования; разработки и осуществления
мероприятий по профилактике возникновения и распространения заболеваний и по формированию здорового образа жизни населения; организации
оказания первой помощи, всех видов медицинской помощи, в том числе
гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, редкими
(орфанными) заболеваниями; обеспечения санитарно-эпидемиологи-
ческого благополучия населения; обеспечения определенных категорий
граждан РФ лекарственными препаратами, медицинскими изделиями
и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии
с законодательством РФ; управления деятельностью в сфере охраны
здоровья на основе государственного регулирования, а также саморе-
гулирования, осуществляемого в соответствии с законом.
Организация охраны здоровья основывается на функционировании
и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.
В Законе раскрывается содержание направлений деятельности в аспекте охраны здоровья, главным образом сопряженных с медицинской
деятельностью. Суть таких понятий, как «государственное регулирование», «нормативное правовое регулирование», «управление на основе
государственного регулирования», не определяется.
Основную его часть составляют положения об оказании помощи,
характеристике ее видов, понятий и условий оказания.
Помощь подразделяется на первичную и медицинскую.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]