Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
12. Формы административно-публичной деятельности
381
которого это решение принимается. Необходимо отметить, что индивидуальные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) как по инициативе компетентных административных органов, так и по инициативе иных субъектов административных правоотношений (физических лиц и организаций), заинтересованных в
издании (принятии) таких актов. Например, по инициативе заинтересованных физических лиц и организаций издаются такие индивидуальные административно-правовые акты, как распоряжение о предоставлении земельного участка, приказ о зачислении в высшее
учебное заведение, приказ о приеме на государственную службу.
Однако факт издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов по инициативе невластвующих субъектов
административных правоотношений не свидетельствует о том, что
такие акты не являются односторонне-властными волеизъявлениями соответствующих административных органов. Независимо от
того, по чьей именно инициативе был издан (принят) индивидуальный административно-правовой акт, он представляет собой властное решение, принимаемое компетентным административным органом самостоятельно по своему усмотрению на основе анализа и
оценки всех фактических обстоятельств дела и на основе соответствующих норм административного и других отраслей права.
Поскольку содержанием любого индивидуального административно-правового акта является односторонне-властное волевое решение административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, такой акт по содержанию
необходимо отграничивать от иного официального документа, не
содержащего указанного решения. В связи с этим следует поддержать сложившийся в науке административного права и в судебной
практике подход, в соответствии с которым не могут квалифицироваться в качестве индивидуальных административно-правовых актов исходящие от административных органов процессуальные, правоустанавливающие, организационно-технические, информационные и иные официальные документы, не содержащие в себе никаких односторонне-властных решений по конкретным вопросам,
возникшим в сфере публичного управления.
К числу подобных официальных документов, не являющихся
индивидуальными административно-правовыми актами, как показывает правоприменительная практика, в том числе судебная, следует относить:
справки, подтверждающие определенные юридические факты
или содержащие определенную официальную информацию;
свидетельства, подтверждающие определенные юридические
факты, например свидетельства о рождении гражданина, о ре-
382
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
гистрации брака, о регистрации транспортного средства, о регистрации права на недвижимое имущество и т.п.;
протоколы, подтверждающие определенные юридические фак-
ты, например протоколы экзаменов, заседаний различных административных органов, протоколы о совершении административно-процессуальных действий (осмотра, досмотра, изъятия вещей и т.п.), протоколы об административных правонарушениях и т.п.;
акты проверок, освидетельствования, например акты прове-
рок, проведенных налоговыми органами, органами государственного пожарного надзора, акты освидетельствования физических лиц на состояние опьянения и т.п.;
заключения экспертиз, например заключения медико-соци-
альной экспертизы, заключения экспертов по делам об административных правонарушениях и т.п.;
письма информационного характера, не содержащие никаких
властных предписаний их адресатам;
заявления, запросы и иные письменные обращения админи-
стративных органов, направляемые ими в другие государственные органы, органы местного самоуправления, в суды, в
иные коммерческие и некоммерческие организации, а также
гражданам.
4. Наиболее общей целью издания (принятия) индивидуальных
административно-правовых актов является правовое обеспечение ре-
шения конкретных вопросов (индивидуальных юридических дел), возникающих в сфере публичного управления в рамках соответствующих
административных правоотношений. В рамках этой общей цели по-
средством издания (принятия) индивидуальных административноправовых актов обеспечивается достижение следующих частных
целей публичного управления:
обеспечение реализации индивидуально определенными субъ-
ектами предоставляемых им соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических прав;
обеспечение исполнения индивидуально определенными субъ-
ектами возлагаемых на них соответствующими нормативными
правовыми актами субъективных юридических обязанностей;
обеспечение безопасности государства, общественной безо-
пасности, безопасности индивидуально определенных физических лиц и организаций;
привлечение индивидуально определенных субъектов к дис-
циплинарной, административной и иным видам публичноправовой ответственности.
12. Формы административно-публичной деятельности
383
5. Индивидуальный административно-правовой акт — это односторонне-властное волевое решение административного органа,
обязательно влекущее четко определенные юридические последствия, а
именно возникновение, изменение или прекращение административных или иных конкретных правоотношений и соответственно
возникновение, изменение или прекращение субъективных юридических прав, обязанностей, правового статуса индивидуально определенных субъектов данных правоотношений (группы таких субъектов). Особенностью индивидуальных административно-правовых
актов является то, что они могут повлечь возникновение, изменение или прекращение не только административных правоотношений, в рамках которых они издаются (принимаются), но и иных
отраслевых правоотношений, например финансовых, гражданских,
семейных, земельных и т.п.
Прямые юридические последствия издания (принятия) индивидуального административно-правового акта для индивидуально определенного субъекта могут, в частности, выражаться в следующем:
1) в возникновении у субъекта субъективного юридического
права в рамках соответствующих правоотношений, например права
на пенсию, права на получение в аренду земельного участка, права
льготу по налогу;
2) в возникновении у субъекта субъективной юридической обязанности, например обязанности уплатить административный штраф,
обязанности явиться в военный комиссариат для отправки на срочную военную службу;
3) в возникновении у субъекта субъективного правового статуса,
например статуса государственного служащего, статуса гражданина
Российской Федерации;
4) во временном ограничении предоставленного ранее субъекту
субъективного юридического права, например права на осуществление лицензируемого вида деятельности, на эксплуатацию механизмов и агрегатов, на осуществление денежных расчетов по банковскому счету;
5) в лишении субъекта предоставленного ему ранее субъективного юридического права или субъективного юридического статуса,
например права на осуществление лицензируемого вида деятельности, права на ношение и хранение огнестрельного оружия;
6) в аннулировании возложенной на субъекта субъективной юридической обязанности, например обязанности несения срочной военной службы, обязанности по уплате налога.
В судебной практике арбитражных судов сформировалась пози-
ция, согласно которой не признаются ненормативными и соответ-
384
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
ственно индивидуальными правовыми актами исходящие от административных органов официальные документы, возлагающие на
индивидуально определенных физических и юридических лиц субъективные юридические обязанности, за неисполнение которых не
установлена юридическая ответственность. К числу таких документов арбитражные суды, в частности, относят представления и предостережения прокуроров и иные подобные документы других административных органов.
Нам представляется, что отсутствие установленной законодательством юридической ответственности за неисполнение лицом
обязанности, содержащейся в официальном, направленном в его
адрес документе административного органа, не может свидетельствовать о том, что такой документ не является индивидуальным административно-правовым актом. Отсутствие юридической ответственности за неисполнение содержащегося в официальном документе требования вовсе не означает, что лицо, которому этот документ
направлен, не обязано исполнять это требование. В противном случае вообще теряется юридический смысл направления индивидуально определенным физическим и юридическим лицам таких официальных документов. В связи с этим к числу индивидуальных административно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить предостережения и представления прокуроров, письменные
требования органов финансового контроля о прекращении нарушений финансового законодательства и т.п.
6. Индивидуальный административно-правовой акт — это властное решение административного органа, выраженное в определенной
официально-документальной форме, а именно в виде официального
документа (приказа, распоряжения, требования, предписания и т.п.),
имеющего определенные установленные соответствующим нормативным правовым актом реквизиты, либо в виде официальной распорядительной записи в регистрационно-учетном документе или в
документе, подлежащем согласованию. Вряд ли можно согласиться с
высказанной в науке административного права точкой зрения, согласно которой под административно-правовыми актами понимаются любые властные действия административных органов, в том числе
не выраженные в виде официальных документов. Такая позиция основывается на существующем в общей теории права подходе, в соответствии с которым все правоприменительные акты по форме выражения подразделяются на акты-документы и акты-действия. Исходя
из этого делается вывод, что индивидуальные административноправовые акты — это не только соответствующие документы, исхо-
12. Формы административно-публичной деятельности
385
дящие от административных органов, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.
В то же время в действующем законодательстве РФ термином
«правовой акт» обозначаются только соответствующие официальные документы. Это видно, в частности, из анализа положений
ст. 46 Конституции РФ, ст. 12 и 13 Гражданского кодекса РФ,
ст. 198—201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с указанными нормами законодатель отделяет ненормативные, т.е. правоприменительные, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, выраженные в
виде официальных документов, от совершаемых ими действий, не
оформленных документально. С учетом данного обстоятельства
представляется, что при решении вопроса о форме выражения индивидуальных административно-правовых актов необходимо учитывать официальную позицию законодателя и в качестве таких
актов рассматривать только исходящие от административных органов официальные документы, содержащие властные решения
этих органов и соответствующие определенным признакам и требованиям.
В связи с изложенным нельзя относить к числу индивидуальных
административно-правовых правовых актов так называемые конклюдентные действия, в частности жесты регулировщика дорожного движения, жесты сотрудника полиции об остановке транспортного средства. Кроме того, с учетом официального подхода законодателя к пониманию правоприменительного акта не могут быть
признаны индивидуальными административно-правовыми актами
дорожные знаки и специальные сигналы, в частности сигналы светофора, регулирующего дорожное движение.
Также в силу обозначенного подхода к числу индивидуальных
административно-правовых актов нельзя отнести властные решения
административных органов по конкретным вопросам, возникающим в сфере публичного управления, выраженные в устной форме.
Они принимаются исключительно внутри административных органов или их системы и находящихся в их ведении организаций соответствующими руководителями или иными должностными лицами
и действуют в отношении подчиненных названным лицам сотрудников этих органов и организаций. К числу подобных решений относятся устные приказы, распоряжения, указания по вопросам оперативного управления личным составом административных органов
и находящихся в их ведении организаций. Такие решения админи-
386
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
стративных органов, выраженные в устной форме, могут быть названы актами оперативного управления.
Таковы, с нашей точки зрения, основные признаки индивидуальных административно-правовых актов. В целях более глубокого
исследования юридической сущности и официально-документальных форм выражения индивидуальных административно-правовых
актов осуществим далее их развернутую классификацию по различным критериям.
По нашему мнению, все индивидуальные административноправовые акты можно подразделить на виды по следующим основным критериям.
В зависимости от пространственных пределов действия:
1) акты, действующие в пределах отдельно взятых администра-
тивных органов и распространяющиеся только на сотрудников этих
органов. Это могут быть, например, приказы о переводе, увольне-
нии государственных служащих, о привлечении их к дисциплинарной ответственности и т.п.;
2) акты, действие которых выходит за пределы соответствующих
административных органов и распространяется на физических лиц и организации, не находящихся в каком-либо организационном (служебном)
подчинении этим органам. К ним можно отнести решения о назначе-
нии гражданину пенсии или о предоставлении земельного участка под
строительство, постановление о назначении физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п.
В зависимости от содержания и целей издания (принятия):
1) административно-регулятивные акты, которые принимают
(издают) административные органы в целях осуществления административно-правового регулирования общественных отношений посредством установления, изменения, прекращения или подтверждения прав и обязанностей индивидуально определенных физических
лиц или организаций, применения к этим лицам мер публичноправового поощрения (стимулирования).
В зависимости от применяемого способа административновластного воздействия на физических или юридических лиц их
можно подразделить на следующие виды:
административно правоустанавливающие акты, предоставляю-
щие физическому лицу или организации новое субъективное
право или устанавливающие его новый правовой статус (например, приказ о назначении гражданина на должность государственной службы, решение о предоставлении гражданину
социальной льготы, указ Президента РФ о приеме иностранного гражданина в гражданство РФ и т.п.);
12. Формы административно-публичной деятельности
387
административно обязывающие акты, возлагающие на физи-
ческое лицо или организацию новую публичную обязанность
(например, решение призывной комиссии о призыве гражданина на военную службу, письменные поручения и требования административных органов, направляемые физическим и
юридическим лицам по вопросам предоставления информации, документов и т.п.);
административно удостоверяющие акты, подтверждающие
официально, от имени соответствующего государственного
органа, те или иные факты, имеющие юридическое значение
для физического лица или организации (например, записи в
соответствующих реестрах о государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним, актов гражданского состояния, решения о государственной аккредитации или аттестации организаций и физических лиц и т.п.);
административно поощрительные акты, устанавливающие те
или иные меры публичного поощрения физических лиц или
организаций (например, приказы о поощрении государственных служащих, указы Президента РФ о награждении граждан
государственными наградами и т.п.);
2) административно-охранительные, которые принимают (издают) административные органы в целях осуществления административно-правовой охраны общественных отношений, выявления, предотвращения и пресечения угроз безопасности личности, общества
и государства, обеспечения привлечения физических и юридических лиц к административной и иным видам публично-правовой
ответственности.
В зависимости от применяемого в административно-охранительных актах способа административно-властного воздействия на
физических и юридических лиц представляется возможным подразделить их на следующие виды:
административно-взыскательные (акты-требования), в кото-
рых содержатся властные требования об исполнении физическим лицом или организацией возложенной на него публично-правовой обязанности, которая не исполняется им добровольно (например, письменные требования налоговых и
таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов об уплате обязательных платежей в бюджет и
внебюджетные фонды, постановления судебных приставовисполнителей об исполнении должниками обязанностей по
перечислению денежных средств и т.п.);
388
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
административно предписывающие (акты-предписания), в ко-
торых содержатся властные требования о прекращении нарушений физическим лицом или организацией каких-либо правил, норм и требований, предусмотренных действующим законодательством, и об устранении последствий таких нарушений (например, предписания органов государственного
пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора, органов
ГИБДД, представления об устранении последствий выявленных правонарушений и т.п.);
административно-ограничительные акты (акты-ограничения), в
которых устанавливаются запреты или ограничения на совершение физическими лицами или организациями определенных действий или осуществление определенной деятельности (например, постановления надзорных органов о приостановлении операций по счетам в банках, о приостановлении
действия лицензий, постановления судебных приставовисполнителей о наложении ареста на имущество и запрещении его отчуждения и т.п.);
административно-предупредительные акты (акты-предупреж-
дения), в которых содержится обращенное к физическому
лицу или организации официальное предупреждение о недопустимости нарушения действующего законодательства, совершения правонарушений (например, предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона, предупреждение
органа внутренних дел о недопустимости нарушения частным
детективным или охранным предприятием законодательства о
частной детективной и охранной деятельности);
административно-наказательные акты (акты-санкции), в ко-
торых определяются меры административной или иной публично-правовой ответственности физических лиц или организаций за совершенные ими в сфере публичных правоотношений правонарушения (например, постановления о назначении
административных наказаний, решения налоговых органов и
органов Федерального казначейства о начислении пени и наложении штрафов на организации, постановления судебных
приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора
и о наложении штрафов и т.п.).
12. Формы административно-публичной деятельности
В зависимости от вида официального документа, являющегося
внешней формой выражения индивидуального административно-правового акта:
1) указы, в частности указы Президента РФ, президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ,
например указы Президента РФ о приеме лица в гражданство Российской Федерации, о награждении лица государственной наградой
Российской Федерации и т.п.;
2) приказы, например приказ о приеме гражданина на государственную службу;
3) постановления, например постановление о назначении лицу
административного наказания;
4) решения, например решение административного органа по
жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим административным органом;
5) распоряжения, например распоряжение главы местной администрации о предоставлении лицу земельного участка в аренду;
6) представления, например представление прокурора об устране-
нии нарушений законодательства в деятельности органа исполнительной власти;
7) предписания, например предписание органа государственного
пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной
безопасности;
8) требования, например требование налогового органа об уплате
недоимки по налогу, направленное в адрес налогоплательщика;
9) èíûå официальные документы административных органов,
содержащие властные решения (письма, уведомления и т.п.), например письмо органа ГИБДД об отказе в государственной регистрации транспортного средства.
389
12.6. Введение в действие, приостановление
и прекращение действия индивидуальных
административно-правовых актов
Системный анализ норм федеральных НПА, регулирующих порядок
введения в действие отдельных видов индивидуальных административно-правовых актов, позволяет сделать вывод, что такие акты
могут вступать в юридическую силу с одного из следующих моментов:
с даты издания (принятия) акта, т.е. с даты подписания его
уполномоченным должностным лицом;
390
Раздел IV. Методы и формы административно-публичной деятельности
с даты, указанной в самом акте;
по истечении определенного периода, указанного в самом акте;
с момента наступления определенного юридического факта;
с момента получения заинтересованным лицом, в отношении
которого издан (принят) акт, копии этого акта;
с даты утверждения акта вышестоящим должностным лицом;
с даты государственной регистрации акта в специальном реестре;
с момента истечения срока, установленного на обжалование акта;
с даты официального опубликования акта;
по истечении определенного периода после официального
опубликования акта.
Приостановление действия индивидуального административно-пра-
вового акта представляет собой прекращение его действия в течение
определенного четко обозначенного периода и соответственно прекращение исполнения адресатами данного акта в течение этого периода содержащегося в нем решения, реализации, предусмотренных
им субъективных юридических прав, обязанностей, запретов или
мер публично-правовой ответственности.
В п. 4 информационного письма от 13 августа 2004 г. ¹ 83
Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что под приостановлением действия ненормативного правового акта понимается не признание акта недействующим, а запрет исполнения тех мероприятий,
которые предусматриваются данным актом.
Юридическими основаниями для приостановления действия индивидуального административно-правового акта могут быть следующие обстоятельства:
1) установление признаков несоответствия акта в целом или
его отдельных частей положениям законов и (или) подзаконных
нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие
отношения;
2) наличие предписания (представления) компетентного административного органа, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием законов и (или) подзаконных
нормативных правовых актов его положениям;
3) наличие протеста прокурора, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием его положениям
законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов;
4) подача физическим лицом или организацией, в отношении
которых был издан (принят) акт, жалобы (заявления) об оспаривании данного акта.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]