Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
15. Правовые процедуры административно-публичной деятельности
461
ках этого производства, таких как административное задержание,
осмотр, досмотр, изъятие вещей и документов и т.п.
4. Это есть необходимый юридический атрибут осуществления
любого вида внешней правоприменительной административно-публичной
деятельности, совершения любого административно-правового действия.
Административные органы, с нашей точки зрения, не вправе совершать административно-правовые действия, правовая процедура
совершения которых не установлена действующим законодательством.
Рассмотрим далее вопрос о классификации административно-
правовых процедур по определенным критериям.
В зависимости от процессуальных особенностей осуществления
правоприменительной административно-публичной деятельности
1. Процессуальные административно-правовые процедуры осуще-
ствления административно-публичной деятельности по разрешению
административными органами индивидуальных административных
дел в рамках соответствующих административных производств.
В административно-правовой литературе давно отмечено, что правовая процедура разрешения индивидуальных административных
дел в рамках административного процесса независимо от вида административного производства имеет общую схему. В частности,
процессуальная административная процедура включает в себя такие
стадии, как возбуждение индивидуального административного дела,
установление фактических обстоятельств этого дела (административное расследование), подготовка дела к рассмотрению по существу, рассмотрение дела по существу и вынесение по нему решения,
обжалование (опротестование) вынесенного по делу решения и исполнение решения по делу. В то же время правовая процедура разрешения дел в рамках каждого отдельно взятого административного
производства имеет свои особенности.
К процессуальным административно-правовым процедурам, в
частности, можно отнести процедуры осуществления регистрационного, лицензионно-разрешительного производства, производства
по делам об административных правонарушениях.
В свою очередь, процессуальные административно-правовые
процедуры могут быть подразделены на два вида:
общие — это процедуры осуществления тех или иных адми-
нистративных производств в целом (например, существует
общая административная процедура производства по делам об
административных правонарушениях, которая представляет
собой урегулированный административно-процессуальными
Раздел VI. Административно-правовые процедуры и административный процесс
462
нормами общий порядок, в том числе стадии разрешения дела об административном правонарушении);
частные — это процедуры совершения отдельных админист-
ративно-правовых действий в рамках соответствующего административного производства (например, в производстве по
делам об административных правонарушениях административно-процессуальными нормами регулируются частные процедуры совершения в рамках этого производства таких действий, как административное задержание, личный досмотр и
досмотр вещей, изъятие вещей и документов, освидетельствование лица на состояние алкогольного опьянения).
2. Внепроцессуальные административно-правовые процедуры осу-
ществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административноправовых действий, не связанных с разрешением индивидуального
административного дела, вне рамок какого-либо административного производства (к их числу можно отнести процедуры осуществления сотрудниками полиции надзора за поведением граждан в общественных местах, за соблюдением ими правил дорожного движения,
процедуры применения общих мер административного ограничения
в отношении неопределенного круга физических и юридических
лиц). Они также могут быть подразделены на два вида:
общие — это процедуры осуществления какого-либо вида
внешней административно-публичной деятельности в целом
(к таким процедурам относятся, например, общая процедура
организации несения сотрудниками полиции патрульнопостовой службы в общественных местах, общая процедура
организации несения сотрудниками полиции дорожнопатрульной службы, общая процедура введения и реализации
режима карантина на определенной территории);
частные — это процедуры совершения административными
органами отдельных административно-правовых действий в
ходе осуществления какого-либо вида внешней административно-публичной деятельности (например, процедуры досмотра транспортных средств, осуществляемого сотрудниками
полиции в ходе несения дорожно-патрульной службы; применения сотрудниками полиции в ходе несения службы спецсредств и огнестрельного оружия; отстранения от работы инфекционного больного при введении карантина).
В зависимости от содержания внешней правоприменительной
административно-публичной деятельности:
административно-регулятивные процедуры;
15. Правовые процедуры административно-публичной деятельности
административно-наблюдательные (контрольные, надзорные)
процедуры;
административно-ограничительные процедуры;
административно-принудительные процедуры;
административно-арбитражные процедуры.
463
15.2. Административный процесс:
понятие, основные черты и виды
Административный процесс есть система последовательно совершаемых административным органом административно-правовых действий, направленных в конечном итоге на достижение определенного
результата — на разрешение индивидуального административного
дела, т.е. дела, связанного с решением конкретного вопроса в отношении индивидуально определенного физического лица или организации, возникшего в административно-публичной сфере и подведомственного данному органу.
Рассмотрим основные черты административного процесса.
1. Административный процесс направлен прежде всего на обеспечение реального действия регулятивных норм различных отраслей
права, определяющих права и обязанности физических лиц и организаций в соответствующих, возникающих в жизни материальных
правоотношениях. Основной задачей административного процесса
является приведение в действие государственно-правового механизма, позволяющего гражданам и организациям реализовать возникшие у них в правоотношениях соответствующие субъективные
юридические права и обязанности. В частности, в ходе административного процесса компетентными административными органами
обеспечивается реализация таких важнейших прав граждан, как
право на осуществление предпринимательской деятельности, на
образование, на социальную защиту, на жилище, авторское право, а
также исполнение таких основных обязанностей, как уплата налогов и несение военной службы.
В то же время в рамках административного процесса осуществляется применение компетентными органами и должностными лицами исполнительной власти охранительных норм в целях обеспечения законности и правопорядка в государстве. Примерами правоохранительной деятельности, осуществляемой в административнопроцедурной форме, являются, в частности, административный
надзор, применение мер административного принуждения, рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Раздел VI. Административно-правовые процедуры и административный процесс
464
В ходе административного процесса происходит применение не
только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права, в частности финансового, земельного, экологического,
гражданского, трудового, семейного, которые могут быть реализованы только в результате властно-организующей деятельности соответствующих органов исполнительной власти или органов местного
самоуправления. Например, в процессе государственной регистрации юридических лиц и лицензирования их деятельности обеспечивается применение соответствующих норм гражданского права, в
процессе государственной регистрации брака — норм семейного
права, в процессе налогового контроля — норм финансового права и т.п. В связи с этим представляется неверным существующее в
науке административного права понимание административного
процесса как деятельности органов исполнительной власти по применению только административно-правовых норм.
Таким образом, в отличие от судопроизводства административный процесс обеспечивает реализацию регулятивных норм права
непосредственно. В рамках судебного процесса независимо от вида
судопроизводства (конституционного, административного, уголовного, гражданского или арбитражного) происходит в первую очередь применение охранительных правовых норм и только потом на
их основе — регулятивных норм права в целях защиты и восстановления нарушенных прав граждан и юридических лиц.
Административное судопроизводство является в соответствии с
ч. 2 ст. 118 Конституции РФ одним из видов судебного процесса и
поэтому никак не может рассматриваться в качестве административного процесса. Административное судопроизводство или административная юстиция — это деятельность суда по рассмотрению
конкретных юридических дел, возникающих только из административно-правовых отношений и связанных с нарушением прав физических лиц и организаций в этих правоотношениях.
Административный процесс в отличие от административного
судопроизводства — это деятельность несудебных, т.е. административных, органов по разрешению конкретных юридических дел,
возникающих не только из административных, но и из других видов правоотношений и связанных во многих случаях не с нарушениями прав физических лиц и организаций, а с необходимостью
реализации этих прав и исполнением возложенных на них обязанностей.
2. Реализация регулятивных и охранительных материальных
норм административного и других отраслей права в рамках административного процесса осуществляется в ходе разрешения админист-
15. Правовые процедуры административно-публичной деятельности
465
ративными органами индивидуальных юридических дел. Иными словами, административным процессом является не любая внешневластная деятельность административных органов, а только такая,
которая осуществляется в отношении конкретных физических лиц
и организаций и направлена на разрешение возникающих в административно-публичной сфере с участием этих субъектов юридических дел.
Индивидуальные юридические дела, разрешаемые в ходе административного процесса, называют административными. С нашей
точки зрения, под административным делом следует понимать возникающий в административно-публичной сфере на основе материальных норм административного или других отраслей права индивидуальный юридический вопрос, т.е. вопрос, касающийся индивидуально определенных физического лица (лиц) или организации
(организаций) и подлежащий в соответствии с действующим законодательством разрешению компетентным административным органом. Разрешение административного дела включает в себя его
возбуждение, рассмотрение и принятие по нему решения компетентным административным органом.
В связи с тем что в рамках административного процесса могут
разрешаться лишь индивидуальные административные дела, нельзя
рассматривать в качестве такого процесса внешневластную деятельность правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел, по осуществлению сплошного надзора за неопределенным
конкретно кругом лиц в целях выявления возможных правонарушений с их стороны. К таким видам административной деятельности относятся, например, охрана порядка в общественных местах,
надзор за безопасностью дорожного движения, досмотр граждан в
аэропортах и т.п.
3. Применение регулятивных и охранительных материальных
норм в ходе административного процесса осуществляется только
компетентными административными органами. Например, процесс
назначения пенсий и пособий гражданам осуществляется органами социальной защиты населения, процесс призыва граждан на
военную службу — военными комиссариатами, рассмотрение дел
об административных правонарушениях — органами внутренних
дел, государственными инспекциями, административными комиссиями и т.д.
Административные органы — это властвующие субъекты административного процесса, которые организуют разрешение административных дел посредством совершения властных юридически
значимых действий и принятия властных правоприменительных
Раздел VI. Административно-правовые процедуры и административный процесс
466
решений в пределах предоставленной им административноправовыми нормами компетенции. Все остальные участники административного процесса, в частности физические лица и организации, являются зависимыми от административных органов, однако
отнюдь не бесправными субъектами. Нормы административного
права наделяют физических лиц и организации комплексом прав и
обязанностей, реализуемых в ходе административного процесса.
Суды не являются субъектами, разрешающими в рамках административного процесса административные дела. Они разрешают
дела, возникающие из административных правоотношений в рамках
административного судопроизводства, т.е. в рамках специального
вида судебного процесса.
4. Административный процесс может возбуждаться по инициативе как физических лиц и организаций, заинтересованных в разре-
шении определенных юридических дел (на основании их заявлений
и жалоб), так и самих административных органов в односторонне-
властном порядке. Так, например, пенсионное производство возбуждается по заявлению гражданина о назначении ему пенсии, а такие производства, как производство по делам об административных
правонарушениях, контрольно-надзорное производство, возбуждаются на основании решений соответствующих компетентных административных органов. Судебный процесс, в том числе административное судопроизводство, в отличие от административного процесса всегда возбуждается только на основании соответствующих заявлений, жалоб и других материалов, направляемых в суд заинтересованными в разрешении дела лицами. Сам суд своим решением не
возбуждает судопроизводство.
5. Применение правовых норм в административном процессе
осуществляется путем совершения уполномоченными административными органами властно-организующих действий и принятия âëà-
стных решений в отношении граждан и юридических лиц в одностороннем порядке, как правило, без публичного рассмотрения дела, в рамках упрощенной процедуры. Действительно, установленный законодательством порядок совершения юридически значимых
действий в ходе административного процесса гораздо проще, чем
порядок рассмотрения дел в судах. В частности, рассмотрение пенсионных дел, дел о лицензировании и регистрации, о выдаче различного рода разрешений и согласований осуществляется компетентными административными органами и должностными лицами
на основании представленных заявителями документов без обязательного их присутствия и присутствия других заинтересованных
лиц, как правило, без ведения протокола и при отсутствии других
атрибутов судопроизводства.
15. Правовые процедуры административно-публичной деятельности
467
Упрощенная процедура административного процесса, на наш
взгляд, оправдывается тем, что в рамках этого процесса осуществляется текущее государственное управление и регулирование в различных сферах жизни общества, требующее совершения оперативных действий и принятия оперативных решений. При этом у участников административного процесса, не удовлетворенных принятым
по делу решением, всегда имеется возможность обжаловать его в
соответствующий суд.
6. Административный процесс — это деятельность, состоящая
из нескольких последовательно сменяющих друг стадий, на каждой из
которых административным органом решаются соответствующие
задачи и с этой целью совершаются необходимые процессуальные
административно-правовые действия и издаются (принимаются)
необходимые индивидуальные административно-правовые акты.
В целом в административном процессе можно выделить сле-
дующие стадии.
Стадия возбуждения административного дела: компетентным
административным органом (его должностным лицом) принимается
решение о начале разрешения подведомственного ему административного дела.
Административное дело может быть возбуждено как посредством издания (принятия) специального индивидуального административно-правового акта, например, определения о возбуждении дела об административном правонарушении, так и путем совершения
соответствующего процессуального административно-правового действия, например принятия заявления, жалобы, составления протокола об административном правонарушении и т.п.
Стадия установления фактических обстоятельств административного дела и подготовки его рассмотрения по существу: уполномо-
ченные должностные лица административного органа, возбудившего дело, устанавливают фактические обстоятельства этого дела,
проверяют представленные по делу документы, запрашивают дополнительные документы и другие доказательства по делу, совершают иные процессуальные административно-правовые действия,
направленные на подготовку дела к рассмотрению.
Стадия рассмотрения административного дела по существу:
компетентный административный орган (его должностное лицо)
рассматривает все фактические обстоятельства дела в их совокупности, дает им юридическую оценку и принимает властное решение по данному делу, которое должно окончательно урегулировать
возникший в рамках этого дела индивидуальный юридический
вопрос.
Раздел VI. Административно-правовые процедуры и административный процесс
468
Решение, принимаемое административным органом по результатам рассмотрения административного дела, не обязательно должно быть выражено в форме индивидуального административноправового акта (решения, постановления, распоряжения, приказа и
т.п.). В зависимости от специфики разрешаемого административного дела и целей его разрешения оно может быть выражено в форме
административно-правового действия, например составления протокола по результатам экзамена, заключения по результатам экспертизы, внесения записи в реестр при государственной регистрации юридических лиц, сделок с недвижимым имуществом и других
объектов. В какой бы форме ни было принято решение по административному делу, оно влечет для его участников определенные
юридические последствия, которые могут выражаться в предоставлении им субъективных юридических прав и в возложении на них
юридических обязанностей, в привлечении их к административной
ответственности, в установлении, удостоверении или подтверждении каких-либо фактов, имеющих для них юридическое значение.
Стадия пересмотра вынесенного по административному делу решения: физическое лицо или организация, в отношении которого
(которой) вынесено решение, либо иной заинтересованный субъект
вправе обжаловать (опротестовать) данное решение в вышестоящий
административный орган или вышестоящему должностному лицу
административного органа.
Эта стадия является необязательной (дополнительной), поскольку обжалование (опротестование) вынесенного по административному делу решения — это право названных субъектов, и в
случае, если они это право не реализуют, данная стадия в административном процессе реально не возникает.
Стадия исполнения вынесенного по административному делу решения: вынесенное по административному делу решение приводится в
исполнение, т.е. обеспечивается реализация властного предписания
административного органа, рассмотревшего это дело.
Данная стадия также является необязательной (дополнительной), поскольку некоторые решения, принимаемые по административным делам, например решения о предоставлении субъективных
прав или правового статуса, не требуют обязательного исполнения
и реализуются физическими лицами и организациями добровольно
и самостоятельно.
Административный процесс в отличие от судебного — понятие
собирательное, поскольку он состоит из огромного множества мини-административных процессов, так называемых административных производств, возникающих в различных сферах функциониро-
15. Правовые процедуры административно-публичной деятельности
469
вания административных органов и обусловленных спецификой
рассматриваемых и разрешаемых в этих сферах конкретных дел.
Ïîä административным производством в науке административного
права понимают, как правило, вид (порядок) деятельности админи-
стративных органов по разрешению в рамках соответствующей
юридической процедуры определенной категории однородных по
предмету административных дел.
При этом ученые-административисты не пришли к единому
мнению о критериях и количестве видов административных производств, существующих в структуре административного процесса.
В административно-правовой науке выделяют такие административные производства, как регистрационное, лицензионно-разрешительное, производство по разрешению обращений и заявлений физических и юридических лиц, производство по делам о поощрениях, производство по делам об административных правонарушениях,
исполнительное производство.
С нашей точки зрения, административное производство — это
основной структурный элемент административного процесса, который может быть определен как урегулированный административнопроцессуальными нормами вид деятельности административных
органов по разрешению специфической по предмету и методу административно-правового воздействия категории индивидуальных
административных дел с соблюдением специальной юридической
(административно-правовой) процедуры. Представляется, что критериями выделения отдельных видов административных производств в рамках административного процесса или его видов являются следующие элементы.
Предмет административного дела. Это есть специфический вопрос, возникающий в отношении индивидуально-определенных
физического лица или организации и подлежащий разрешению административным органом в процессе осуществления им в пределах
своей компетенции внешней административно-публичной деятельности. Так, в качестве предметов административных дел можно
рассматривать следующие вопросы: о предоставлении физическому
или юридическому лицу какого-либо субъективного юридического
права; об официальном подтверждении (удостоверении) субъективного юридического права физического лица или организации; о
выдаче специального разрешения (лицензии); о возложении на физическое лицо или организацию какой-либо субъективной юриди-
Раздел VI. Административно-правовые процедуры и административный процесс
470
ческой обязанности; о привлечении физического или юридического
лица административной ответственности.
Метод административно-правового воздействия. Он используется для разрешения определенного специфического вопроса, составляющего предмет административного дела. В частности, решение
такого вопроса, как предоставление физическому или юридическому лицу определенного субъективного юридического права, может
осуществляться путем использования административными органами
различных административных методов. Например, вопрос о предоставлении лицу права на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности решается компетентным административным органом посредством выдачи этому лицу специального разрешения (лицензии), вопрос о предоставлении лицу права на
управление транспортным средством решается компетентным административным органом посредством приема у этого лица специального квалификационного экзамена и т.п.
Специально установленная административно-процессуальными
нормами юридическая (административно-правовая) процедура. Îíà
позволяет разрешать с помощью специфических административных
методов определенные вопросы, составляющие предмет индивидуального административного дела. В частности, специальные юридические процедуры предусмотрены для разрешения индивидуальных
административных дел посредством лицензирования, государственной регистрации, проведения экзаменов и т.п.
Указанные критерии позволяют выделить в структуре административного процесса совершенно определенное количество административных производств. В последующих параграфах настоящей
главы нами будут рассмотрены эти виды административных производств применительно к видам административного процесса.
В зависимости от содержательных и целевых характеристик
внешней административно-публичной деятельности по разрешению
индивидуальных административных дел представляется возможным
условно выделить два вида административного процесса:
1) административно-регулятивный процесс, представляющий собой урегулированную административно-процессуальными нормами
внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с обеспечением реализации физическими лицами и организациями субъективных юридических прав и обязанностей, основанных на нормах административного и других отраслей материального права.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]