Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
ке международных организаций (иммунитет от личного ареста или
задержания, от процессуальных действий в отношении действий при
исполнении служебных обязанностей, неприкосновенность документов, освобождение от иммиграционных ограничений, иммунитеты и льготы в отношении багажа и т.п.).
Привилегии и иммунитеты сотрудников Секретариата
ОЗХО. В отношении привилегий и иммунитетов сотрудников текст
Соглашения о штаб-квартире включает более благоприятные условия, нежели чем это предполагали предварительные договоренности государств (Парижская резолюция) или действовали в других
международных организациях. Система, установленная Соглашением, представляет собой дублирующую комбинацию функционального и дипломатического подхода к привилегиям и иммунитетам персонала Организации. В п. 1 ст. 18 установлены обычные для практики
международных организаций функциональные привилегии и иммунитеты (иммунитет от личного ареста или задержания, от процессуальных действий в отношении действий при исполнении служебных обязанностей, неприкосновенность документов, освобождение
от иммиграционных ограничений, от государственных повинностей,
иммунитеты и льготы в отношении служебного багажа, освобождение от налогов на выплаты в связи с работой в ОЗХО и т.п.). К этому добавлено (п. 2 ст. 18), что Генеральному директору и его заместителям предоставляются такие же привилегии и иммунитеты, как
главам дипломатических представительств, а сотрудникам ОЗХО категории класса С-5 и выше ― как дипломатическим сотрудникам посольств, аккредитованных в Нидерландах, что также соответствует
практике международных организаций системы ООН, расположенных в Европе. Новым элементом в этом отношении является то, что
сотрудники ОЗХО класса С-4 и ниже обладают такими же привилегиями и иммунитетами, как административные и технические сотрудники дипломатических представительств (за исключением личной неприкосновенности и иммунитета от уголовной юрисдикции,
которые действуют только во время исполнения служебных обязанностей). Таким образом, в отличие от многих иных межправительственных организаций, практически все сотрудники ОЗХО обладают
дипломатическими привилегиями и иммунитетами в соответствии с
250
4.4. Привилегии и иммунитеты
Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.1 Сотрудники ОЗХО освобождаются от обязательных взносов в организации
социального обеспечения в Нидерландах и не подпадают под действие положения о социальном обеспечении этого государства; членам
их семей выдаются разрешения на работу в Нидерландах.
Привилегии и иммунитеты экспертов. Эксперты ОЗХО, которые определены в Соглашении как «лица, выполняющие миссии
по полномочиям от ОЗХО, работающие в ее вспомогательных органах или по ее просьбе проводящие с ней консультации в каком бы то
ни было порядке, при условии, что они не являются ни должностными лицами ОЗХО, ни лицами, состоящими при постоянных представительствах», обладают функциональными привилегиями и иммунитетами.
4.4.3. Привилегии и иммунитеты
на территории государств-членов
вне рамок инспекционной деятельности
Пункт 48 ст. VIII Конвенции о запрещении химического оружия предусматривает, что «на территории и в любом другом месте под юрисдикцией или контролем государства-участника Организация обладает такой правоспособностью и пользуется такими привилегиями и
иммунитетами, какие необходимы для осуществления ее функций».
Поскольку не предполагалось заключение единой конвенции о привилегиях и иммунитетах ОЗХО, заменив ее отдельными двусторонними соглашениями, с целью обеспечить максимально возможную
унификацию этих двусторонних режимов, Секретариат Организации
подготовил базовый проект, который был использован для переговоров с государствами-участниками в отношении индивидуальных
соглашений по привилегиям и иммунитетам. Заключенные соглаше-
2
в целом, с небольшими редакционными изменениями, следуют
ния
тексту проекта, подготовленного Секретариатом. Главный принцип,
на котором построены соглашения, заключается в том, что они не могут рассматриваться как lex specialis и ограничивать действие соответ-
1
Подобная же система действует с 2006 г. в Нидерландах в отношении других меж-
дународных организаций, расположенных на ее территории.
2
К настоящему времени насчитывается около 40 таких двусторонних соглашений
о привилегиях и иммунитетах.
251
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
ствующих норм Конвенции о запрещении химического оружия, ко-
1
торая в любом случае будет иметь приоритет
. Двусторонние соглашения о привилегиях и иммунитетах относятся, в основном, к иной,
нежели чем инспекционная, деятельности Организации, поскольку
в ходе проверки выполнения Конвенции привилегии и иммунитеты
персонала Секретариата установлены и регулируются Конвенцией.
Соглашения предусматривают правосубъектность ОЗХО «в полном объеме»; иммунитет Организации от процессуальных действий;
неприкосновенность ее имущества, помещений, архивов; освобождение от различного вида налогов и сборов, а также экспортных и импортных запрещений и ограничений; права и льготы в отношении
средств связи и публикаций; функциональные иммунитеты и привилегии представителей государств-участников в связи с участием в заседаниях, созываемых ОЗХО на территории соответствующего государства;
функциональные иммунитеты должностных лиц ОЗХО, а также экспертов, в рамках служебной деятельности, не относящейся к проверке;
дипломатические привилегии и иммунитеты Генерального директора
или старшего должностного лица, действующего от его имени; гарантируется признание государством-участником в качестве законных документов пропусков ООН, выданных должностным лицам ОЗХО.
4.5. Ответственность
Организации по запрещению химического оружия
Вопрос об ответственности международных организаций за противоправные деяния относится к одним из наиболее сложных в международном праве. В принципе, международная организация как субъект
международного права должна нести ответственность за свои действия. Здесь, однако, и начинаются сложности, определяемые природой
1
Текст соответствующего положения выглядит следующим образом: «Положения
настоящего Соглашения никоим образом не ограничивают и не наносят ущер-
ба привилегиям и иммунитетам, предоставляемым членам инспекционной груп-
пы в соответствии с разделом В части II Приложения по проверке к Конвенции,
или привилегиям и иммунитетам, предоставляемым Генеральному директору и
сотрудникам Секретариата ОЗХО в соответствии с пунктом 51 ст. VIII Конвенции.
Положения настоящего Соглашения сами по себе не применяются таким обра-
зом, чтобы отменять или ограничивать действие каких-либо положений Конвен-
ции или каких-либо прав или обязанностей, которые могут иным образом иметь-
ся у ОЗХО, приобретаться или приниматься ею».
252
4.5. Ответственность Организации по запрещению химического оружия
международной организации как комплексного образования, состоящего из государств-членов и существующего за счет выделяемых ими
ресурсов. Если организация как таковая несет ответственность, то несут ли одновременно ответственность и государства-члены? В литературе ответ в целом дается отрицательный, если только учредительные
документы не предусматривают такую одновременную ответственность. Многие учредительные документы международных организаций прямо исключают ответственность их членов. Однако может возникнуть ситуация, в которой организация должна нести материальную ответственность, но у нее не хватает на это средств. Должны ли
такие средства быть предоставлены государствами-членами? Однозначного решения всех этих вопросов пока не существует
1
.
Применительно к деятельности ОЗХО, помимо общетеоретических проблем, практически важными считаются вопросы ответственности вследствие инспекционной деятельности и разглашения конфиденциальной информации. Последняя проблема оказалась настолько значимой для государств, что в Приложение по
конфиден циальности было включено специальное положение о том,
что «Ор ганизация не несет ответственности за любое нарушение
конфиден циальности, совершенное сотрудниками Технического секретариата»
2
. Из данной особенности делают некоторые общие выводы. М. Асада пишет, что, хотя «несанкционированное разглашение
конфиденциальной информации сотрудником организации в области
контроля над вооружениями могло бы рассматриваться как приписываемое организации», ничто не мешает государствам-участникам
договора установить режим, исключающий ответственность организации в данных ситуациях, как и было сделано в случае ОЗХО3.
Вряд ли подход, выбранный в отношении ответственности ОЗХО
в Конвенции о запрещении химического оружия, обозначает начало
тенденции установления ограничения ответственности международной организации в ее учредительных документах, однако, несомнен-
1
См.: Schermers H., Blokker N. International Institutional Law. 3rd ed. The Hague [etc.]:
Martinus Nij hoff Publishers, 1995. § 1582–1590. Р. 990–995.
2
О режиме защиты конфиденциальной информации ОЗХО см.: разд. 5.7.
3
См.: Asada M. Treaty Compliance Disputes in Multilateral Arms Control Involving Vital
Commercial and Security Interests // Peaceful Resolution of Major International Dis-
putes / ed. by J. Dahlitz. New York and Geneva: United Nations, 1999. Р. 230–231.
253
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
но, государства-члены отдают себе отчет, что ответственность международной организации, в первую очередь материальная, неизбежно повлечет за собой негативные финансовые последствия для них
самих. Поскольку именно государства предоставляют ресурсы организации для всех целей, постольку должны они будут это сделать и
для покрытия выплат в рамках материальной ответственности организации.
Других положений, касающихся ответственности, Конвенция не
содержит. Доктрина в отношении ответственности ОЗХО в основном
1
констатирует неопределенность ситуации
, иногда ссылаясь на ответственность, которую ОЗХО как субъект международного права несет
по обычному международному праву за неправомерные действия ее
представителей (инспекторов). При этом отмечается, что «в отличие
от положений Приложения по конфиденциальности, Приложение по
проверке не содержит правил, освобождающих Организацию от такой ответственности по обычному праву»2.
Тема ответственности при проведении инспекций (как в контексте
ответственности ОЗХО перед государством-участником, так и наоборот) поднималась во время обсуждений типовых соглашений по объекту. Однако не удалось выйти на согласованные подходы «ни в отношении стандартов установления ответственности, ни в части того,
каким образом будут производиться выплаты в рамках материальной
ответственности, если таковая будет возложена на ОЗХО»3. Таким образом, тексты типовых соглашений по объекту содержат общую и не
обладающую большой смысловой нагрузкой констатацию, что любой
вред или убытки, являющиеся следствием инспекции на объекте, разрешаются в соответствии с международным правом.
Проблема соотношения ответственности ОЗХО и государствачлена в случае нанесения ущерба частным лицам при проведении
инспекций получила отражение в двух национальных законодатель-
1
См.: Kellman B., Tanzman E. Manual for National Implementation of the Chemical
Weapons Convention. Р. 170.
2
Bothe M. National implementation of the CWC: some legal considerations // The New
Chemical Weapons Convention — Implementation and Prospects. Р. 566–567.
3
Organization for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) // International Ency-
clopaedia of Laws. Intergovernmental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7 (October 2000).
Р. 66.
254
4.6. Правовая природа Организации по запрещению химического оружия
ствах, причем с прямо противоположных позиций. Если в Австралии
государство не несет ответственности за любые действия или упущения со стороны Организации или ее инспекторов при имплементации Конвенции о запрещении химического оружия в Австралии, то
в Германии же, наоборот, государство несет ответственность перед
своими юридическими и физическими лицами за ущерб, причиненный членом инспекционной группы. Ситуация в целом, опять же,
остается неопределенной.
Что касается частноправовых контрактов, то исходя из общепризнанного иммунитета международных организаций, получающего
выражение в соглашениях об их привилегиях и иммунитетах, общие
условия покупки товаров и общие условия покупки услуг, принятые
ОЗХО, исключают ее ответственность за ущерб, нанесенный другой
стороне контракта во время его исполнения. Партнер ОЗХО может
в таких случаях защитить свои интересы через страхование суще-
1
ствующих рисков
.
Как мы видим, в том, что касается ответственности международных организаций, учредительные документы и практика ОЗХО
существенно ничего нового не добавляют к общим принципам,
действующим в этой области. Единственным сравнительно новаторским элементом является исключение ответственности Организации за нарушение конфиденциальности сотрудником ее Секретариата (в принципе за деяние самой Организации, если согласиться
с утверждением, что действия ее органов и отдельных должностных
лиц составляют действия Организации).
4.6. Правовая природа
Организации по запрещению химического оружия
Традиционно международные организации делятся на два типа: построенные на принципе суверенного равенства государств и наднациональные (либо, как их еще называют, «международные организации сотрудничества» и «международные организации подчиненности (субординации)». Для первых наиболее характерно принятие
1
OPCW General Terms and Conditions for the Purchase of Goods (par. 7(а)) and OPCW
General Terms and Conditions for the Purchase of Services (par. 7(а)) (OPCW: The
Legal Texts. Р. 475, 482).
255
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
решений обязательных для государств исключительно с их согласия либо в отсутствие обязательных актов вообще, а также принцип
«одно государство ⎯ один голос» (большинство современных международных межправительственных организаций); для вторых ⎯
обязательные решения для государств могут приниматься большинством голосов и, мало того, могут обязывать непосредственно
субъектов национального права (в этом контексте, как правило, упоминают Европейские сообщества, Евросоюз).
Подобное деление, в принципе, верно, однако оно, как представляется, не учитывает тот факт, что могут существовать занимающие,
в какой-то степени, промежуточное положение организации, которые строго не вписываются ни в одну, ни в другую модель. Например, ООН успешно совмещает черты обеих моделей ⎯ межгосударственной и надгосударственной. В качестве надгосударственной части
ООН можно рассматривать Совет Безопасности, который в пределах
своей компетенции по гл. VII Устава ООН принимает большинством
голосов решения, обязательные для выполнения всеми государствами мира. Хотя, как правило, до субъектов национального права
такие решения доходят через посредство государств, например при
экономических санкциях, тем не менее, они не могут ими не выполняться. Таким образом, нельзя отрицать, что ООН «с теоретической
точки зрения представляет собой смешанную систему: сотрудничества на уровне пленарного органа, подчинения в плане деятельности
1
Совета Безопасности в рамках предусмотренных Уставом»
. Также
отмечается, что некоторые технические организации, хотя формально и юридически они не являются наднациональными, «обладают
такими значительными полномочиями в своей сфере деятельности,
что их решения имеют почти наднациональную силу. Практически
ни одно государство не может отклоняться от технических правил
Международной организации гражданской авиации, Всемирной метеорологической организации, Международного союза телекомму-
2
никации или Всеобщего почтового союза»
.
1
Dupuy R.-J. Etat et organisation internationale // Manuel sur les organisations inter-
nationales / sous la direction de R.-J. Dupuy. 2e éd. Dordrecht [etc.]: Martinus Nij hoff
Publishers, 1998. Р. 19.
2
Schermers H. Op. cit. Р. 71.
256
4.6. Правовая природа Организации по запрещению химического оружия
Безусловно, понятие наднациональности весьма специфично
и его не следует толковать расширительно. По Г. Схермерсу, «подлинная» наднациональная организация должна обладать следующими основными шестью характеристиками: (1) обязательность решений для государств-членов; (2) принимающие решения органы не
должны полностью основываться на взаимодействии государств, что
можно обеспечить принятием решений большинством голосов и образуя органы из субъектов, действующих в личном качестве; (3) решения должны непосредственно связывать субъектов национального права; (4) должна иметься возможность принудительного осуществления решений; (5) организация должна иметь финансовую
автономию от государств-членов; (6) невозможен односторонний
выход из организации. Однако он подчеркивает, что подобной организации в настоящее время не существует. В полной мере указанным критериям не отвечает даже Европейский союз. Таким образом,
термин «наднациональный», по мнению Г. Схермерса, следует употреблять не в абсолютном, а в относительном, условном смысле. Все
международные организации обладают в той или иной мере чертами наднациональности. Таким образом, граница между межправительственными и наднациональными организациями становится достаточно подвижной и размытой, определяясь степенью наличия от-
1
дельных элементов наднациональности
. С. Войтович считает, что
«наднациональность следует отличать от некоторых элементов субординации, существующей в международных организациях, включая большинство [международных экономических организаций], которые принимают по вопросам существа обязательные решения для
государств-членов. Термин „наднациональность“ обычно применяется только к тем организациям, которые могут принимать решения,
обязательные для граждан государств-участников без обращения к
2
национальной процедуре правоприменения»
. Е.А. Шибаева писала,
что, несмотря на то, что объективно необходим «качественно но-
вый уровень их развития, который связывается нами с наделением
межправительственных организаций элементами наднациональ-
ности», в настоящее время не существует универсальной междуна-
1
См.: Schermers H. and Blokker N. International Institutional Law. Third revised edition.
The Hague [etc.]: Martinus Nij hoff Publishers, 1995. § 61–62. Р. 41–42.
2
Voitovich S. Op. cit. Р. 23.
257
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
родной организации, которая обладала бы таким качеством («обладание Советом Безопасности ООН правом принимать обязательные
для государств — членов ООН решения по вопросам существа носит
специфический характер и не свидетельствует о наднациональности ООН»). В отношении же некоторых международных организаций, деятельность которых носит эксплуатационно-хозяйственный
и промышленный характер, по ее мнению, правильнее было бы говорить о том, что в их учредительных актах «заложены тенденции
приобретения ими элементов наднациональности»
1
.
Недооценка наднационального, точнее, может быть, действительно, называть его субординационным, элемента в деятельности международных организаций приводит к созданию искусственных конструкций, призванных объяснить реально существующие
феномены все в тех же терминах суверенного равенства государств.
Так, при наличии у актов некоторых межправительственных организаций обязательной силы всемогущим инструментом объявляются реализация суверенитета и выражение первоначальной воли государства, согласившегося на вступление в организацию или ее создание на определенных принципах в международном договоре, на
основании которого организация была учреждена. Это первоначальное волеизъявление проецируется на все последующие акты организации. В результате любые намеки на субординацию, т.е. фактически обязывание государства выполнять решения, на которые оно
не давало согласия или против которых возражало, исчезают совсем.
Государство якобы заранее выражает свое согласие на подчинение
всем будущим решениям организации
2
, даже тем, которые могут
рассматриваться как для него неприемлемые. Подобная конструк-
1
Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных органи-
заций универсального характера // Московский журнал международного права.
1992. № 4. С. 82–83.
2
Например, в отношении изменений учредительного документа, принимаемых
большинством в две трети и становящихся обязательными для всех членов ор-
ганизации, даже не выражавших своего согласия, отмечается следующее: «можно
сказать, что, становясь членом международной организации, государство прини-
мает все последствия осуществления учредительного акта этой организации, оно,
следовательно, должно быть связано изменениями, принятыми в соответствии с
этим актом» (Yasseen M.K. Création et personalité juridique des organisations interna-
tionales // Manuel sur les organisations internationales / sous la direction de R.-J. Du-
puy. Dordrecht [etc.]: Martinus Nij hoff Publishers, 1988. Р. 43).
258
4.6. Правовая природа Организации по запрещению химического оружия
ция, механистически переносящая согласительные элементы создания договорных и обычных международно-правовых обязательств
в контекст международной организации, лишь уводит в сторону от
понимания их природы. По мнению К. Томушата, «чем дальше акт
ратификации как политическое решение удаляется в прошлое, тем
менее убедительными становятся поиски обязательной силы резолюций, принятых против воли государств в этом удаленном акте ратификации»: вряд ли, например, можно предположить, что санкции,
принятые ООН в отношении каких-либо государств, «отражают их
собственную волю, поскольку они согласились предоставить Совету Безопасности полномочия по статье VII Устава ООН». К. Томушат
предполагает, что в таких случаях государство отказывается от суверенных прав и подчиняется воле международного образования. В качестве компенсации государство получает «право участвовать в процессе принятия решений организацией, а также уверенность в том,
что задачи, порученные организации, которые оно не могло решить
в изоляции, будут решаться наиболее компетентным и эффективным
образом. Это иногда весьма далеко от реального согласия. Это означает подчинение власти высшего органа на условиях равенства»
1
.
По-видимому, более правильным будет считать, что первоначальное волеизъявление государства касается только согласия с «правилами игры» организации и на подчинение ее субординационному правопорядку при наличии такового. В дальнейшем же отношение государства к каждому отдельному решению организации определяется
применительно к конкретной ситуации и, в зависимости от нее, может быть «навязано» государству против его воли, что, в общем-то,
является одним из признаков наднациональности. Первоначальное
волеизъявление государства, связанное со вступлением в организацию, уже не может охватывать каждый последующий акт организации, принятие которого, вполне возможно, совершенно не предусматривалось на этапе ее первоначального образования. У государства,
конечно же, остается возможность выхода из организации, но, как
показывает практика, более выгодно оказывается подчиниться решению организации, нежели чем оказаться за рамками ее режима.
Еще раз подчеркнем, что определенные черты субординации
в той или иной степени можно найти у многих организаций. Они
1
Tomuschat Ch. Op. cit. Р. 327–328.
259
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]