Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
к каким-либо санкциям за нарушение Конвенции о запрещении химического оружия
1
.
Более вероятны коллективные меры, вытекающие из режима Конвенции о запрещении химического оружия и входящие в сферу ее регулирования. Принципиальная возможность таких мер проистекает
из положений, касающихся экономического и технического сотрудничества в области химической деятельности. Поскольку государстваучастники обладают определенными правами и преимуществами в области обмена химикатами, технологиями, информацией, именно эти
преимущества и могут быть ограничены в качестве экономических
санкций за поведение, нарушающее обязательства по Конвенции о
запрещении химического оружия. Соответственно, следует согласиться с точкой зрения, по которой Конференция вправе адресовать
государствам-участникам в качестве меры давления на государствонарушителя рекомендацию не передавать ему определенные виды химикатов или технологий, научно-техническую информацию.
***
Неудивительно, что при современном состоянии международной
системы взаимоотношений государств меры воздействия на нарушителя, находящиеся в распоряжении специализированных универсальных международных организаций, весьма ограничены и достаточно малоэффективны. Как следует из вышеизложенного, не является исключением и ОЗХО по запрещению химического оружия.
Ввиду недостаточности собственных средств для воздействия на
государства-нарушителя, в «особо серьезных случаях» на основании
п. 4 ст. XII она не действует самостоятельно, а доводит соответствующую информацию и выводы до сведения Генеральной Ассамблеи
и Совета Безопасности ООН, подключая внешний механизм, обладающий реальными возможностями по применению санкций. Таким
образом, в данной ситуации речь не идет о санкциях применяемых
ОЗХО или ее государствами-членами.
1
«За исключением положений, предусматриваемых в п. b, произведения, стра-
ной происхождения которых по Бернской конвенции является страна, вышедшая
после 1 января 1951 г. из Бернского союза, не будут в странах Бернского союза
охраняться в соответствии с положениями Всемирной конвенции об авторском
праве».
180
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
Вполне понятно, что схема получается достаточно громоздкой,
однако она не уникальна
1
и, по-видимому, на сегодняшний день является единственно возможной. Не исключено, что, в принципе, эта
схема представляет собой единственно верное средство, ведущее к
повышению эффективности международного права через упрочение
центра силы. В обозримом будущем она может быть рекомендована к применению в других международных договорах. Процесс в целом получается взаимовыгодным: у ОЗХО появляется способ реально (пусть и опосредованно) воздействовать на нарушителя, ООН же
укрепляет свои функции по поддержанию мира, включая контроль
2
за соблюдением договоров в сфере разоружения
. Не все, правда, согласны с такой оценкой. Так, С. Сюр весьма скептично оценивает подобный механизм, поскольку «возможность привлечь Совет Безопасности означает только передачу проблемы», а не ее решение. По
его же мнению, «в любом случае механизм передачи не имеет, конечно же, практического значения постольку, поскольку Совет Безопасности всегда может быть созван через другие каналы. Более того, он
может вмешаться только в случае угрозы миру, а не в ответ на на-
1
Как отмечается в литературе (см.: Rosas A. Reactions in the Event of Breach. Р. 570),
п. 4 ст. XII имеет своих предшественников:
– п. С ст. XII Устава МАГАТЭ («Совет… сообщает о случаях несоблюдения правил
всем членам Агентства, а также Совету Безопасности Объединенных Наций»);
– п. 2 ст. 20 Договора Тлателолко («В случае если, по ее мнению, невыполнение
обязательств представляет собой такое нарушение Договора, которое может поставить под угрозу мир и безопасность, Генеральная конференция информирует
об этом одновременно Совет Безопасности и Генеральную Ассамблею Организации Объединенных Наций через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций, а также Совет Организации американских государств.
Генеральная конференция также информирует Международное агентство по
атомной энергии в целях принятия последним необходимых мер в соответствии
с его Уставом».
Упоминаемые в этой же связи п. 4 ст. III Договора о морском дне, п. 1 ст. VI Кон-
венции о запрещении бактериологического оружия и п. 3 ст. V Конвенции о запрещении враждебного воздействия на окружающую среду предусматривают
право отдельных государств информировать Совет Безопасности. Поскольку соответствующие договоры не создают международной организации, постольку
они не могут рассматриваться как полноценные прецеденты, хотя применимый
принцип остается тем же.
2
В Соглашении о взаимоотношениях между ОЗХО и ООН этот механизм получил
свое отражение, см.: разд. 4.3.3.
181
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
рушения договорных обязательств»1. Признавая весомость этих аргументов, нельзя не отметить, что любой механизм принуждения,
действующий в международной системе, следует оценивать исходя
из реальных закономерностей ее функционирования, а не из идеальной ее модели. Очевидно, что если существует угроза применения химического оружия или угроза его распространения
2
, то Совет Безопасности может быть созван непосредственно на основании
Устава ООН. Это, однако, не умаляет важности и эффективности информационного канала, предоставляемого ОЗХО, которая может обладать сведениями, недоступными индивидуальным государствам,
особенно в том, что касается вопросов нераспространения химического оружия.
***
Хотя меры воздействия на государство-нарушителя на основании ст. XII принимаются исключительно Конференцией государствучастников, Исполнительный Совет полностью из этого механизма
не выпадает. В дополнение к ст. XII роль Совета в этой области определяется п. 35 и 36 ст. VIII3. Во-первых, на Исполнительный Совет
возложена обязанность первоначального рассмотрения любых во-
1
Sur S. General Conclusions // The Convention on the Prohibition and Elimination of
Chemical Weapons: a Breakthrough in Multilateral Disarmament. The Hague Academy
of International Law. Workshop, The Hague 24–26 November 1994 / ed. by D. Bar-
donnet. Dordrecht [etc.]: Martinus Nij hoff Publishers, 1995. Р. 633.
2
Общепризнанно, что распространение всех видов оружия массового уничтоже-
ния представляет собой угрозу международному миру и безопасности (см., на-
пример, сделанное 31 января 1992 г. Заявление Председателя Совета Безопасно-
сти от имени членов Совета, собравшегося впервые на уровне глав государств и
правительств (Док. ООН S/23500 от 31 января 1992 г.)).
3
«35. Исполнительный совет рассматривает любую проблему или вопрос в рам-
ках своей компетенции, касающиеся настоящей Конвенции и ее осуществления,
включая озабоченности относительно соблюдения и случаи несоблюдения, и
соответственно информирует государства-участники и доводит эту проблему или
вопрос до сведения Конференции.
36. При рассмотрении сомнений или озабоченностей относительно соблюде-
ния и случаев несоблюдения, включая, среди прочего, злоупотребление правами,
предусмотренными по настоящей Конвенции, Исполнительный совет консульти-
руется с заинтересованными государствами-участниками и соответственно предла-
гает государству-участнику в установленный срок принять меры по исправлению
182
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
просов, связанных с несоблюдением обязательств по Конвенции о
запрещении химического оружия. Во-вторых, доводя информацию
о нарушениях до сведения государств-участников и Конференции,
он создает необходимые предпосылки для принятия мер по ст. XII.
В-третьих, в зависимости от серьезности нарушения первым шагом
к прекращению нарушения может стать «предложение» Исполнительного Совета «в установленный срок принять меры по исправле-
1
нию положения»
. В-четвертых, по п. 2 ст. XII меры могут быть приняты Конференцией, только если «предложение» Исполнительного
Совета не выполнено и Совет представляет свою рекомендацию, какие должны быть приняты меры «по исправлению положения и обеспечению соблюдения». Наконец, в-пятых, как и Конференция, на
основании ст. XII «в особо серьезных и экстренных случаях» Исполнительный Совет направляет «информацию и выводы» Генеральной
Ассамблее и Совету Безопасности ООН, обеспечивая существование
еще одного информационного канала оперативного реагирования на
особо серьезные нарушения.
Более специфично возможности Исполнительного совета по воз-
действию на нарушителя предусмотрены применительно к результа-
положения. Если Исполнительный совет считает необходимыми дальнейшие действия, он предпринимает, среди прочего, одну или несколько из следующих мер:
а) информирует все государства-участники об этой проблеме или вопросе;
b) доводит данную проблему или вопрос до сведения Конференции;
с) представляет Конференции рекомендации в отношении мер по исправле-
нию положения и обеспечению соблюдения.
В особо серьезных и экстренных случаях Исполнительный совет доводит данный
вопрос или проблему, включая соответствующую информацию и выводы, непосредственно до сведения Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций и Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Одновременно
он информирует об этом шаге все государства-участники».
1
Так, когда Албания в установленный срок, к 29 апреля 2007 г., не уничтожила
полностью химическое оружие, вопрос не выносился на Конференцию, а был
разрешен именно Исполнительным советом на основании п. 36 ст. VIII. Отметив, что процесс уничтожения в Албании весьма близок к завершению, Совет на
сессии в июне 2007 г., выразив озабоченность существующей задержкой и принимая во внимание, что она вызвана обстоятельствами технического свойства за
пределами контроля правительства, потребовал от Албании «исправить положение». 11 июля 2007 г. ОЗХО подтвердила полное уничтожение запасов химического оружия Албанией.
183
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
там инспекций по запросу. Пункт 23 ст. IX1 является lex specialis по
отношению к упомянутым выше п. 35 и 36 ст. VIII и предусматривает, что если по результатам рассмотрения доклада об инспекции по
запросу Исполнительный совет приходит к выводу о необходимости
предпринять какие-либо действия, т.е. если он констатирует наличие нарушения Конвенции о запрещении химического оружия или
факт злоупотребления правом запроса на инспекцию, то Совет «принимает соответствующие меры по исправлению положения и обеспечению соблюдения настоящей Конвенции, включая конкретные рекомендации для Конференции».
В случае наличия нарушения Исполнительный совет на основании п. 36 ст. VIII в качестве первого шага «предлагает» государству
устранить нарушение (дальнейшие действия Совета будут следовать
процедуре, предусмотренной в этом же пункте) или уже на основании п. 23 ст. IX прямо обращает свои рекомендации Конференции
государств-участников для принятия мер. Несмотря на то, что п. 2
ст. XII предусматривает в качестве условия принятия мер Конференцией предварительное взаимодействие Исполнительного совета и государства-нарушителя, как представляется, п. 23 ст. IX в качестве lex specialis позволяет Исполнительному совету сделать реко-
мендацию Конференции без того, чтобы это условие соблюсти, т.е.
без промежуточных демаршей, «предлагающих» государству исправить положение.
В случае установления факта злоупотребления правом запроса
в отношении инспекции по запросу Исполнительный совет рассматривает, должно ли запрашивающее государство нести какие-либо
финансовые последствия, которые могут заключаться в возмещении затрат ОЗХО и инспектируемого государства-участника в связи
с ее проведением. В случае утвердительного ответа на этот вопрос
практические меры по возмещению понесенных расходов должны
1
«23. Если Исполнительный совет в соответствии со своими полномочиями и
функциями приходит к выводу о том, что могут оказаться необходимыми даль-
нейшие действия в связи с пунктом 22, то он принимает соответствующие меры
по исправлению положения и обеспечению соблюдения настоящей Конвенции,
включая конкретные рекомендации для Конференции. В случае злоупотребления
Исполнительный совет рассматривает вопрос о том, должно ли запрашивающее
государство-участник нести какие-либо финансовые последствия в связи с ин-
спекцией по запросу».
184
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
быть приняты (1) либо Конференцией на основании рекомендации
Совета, (2) либо непосредственно Исполнительным советом. Первый вариант исходит из того, что в соответствии с п. 25 ст. IX, «если
Исполнительный совет представил Конференции конк ретные рекомендации [по результатам инспекции по запросу], то Конференция рассматривает вопрос о принятии мер в соответствии со статьей XII».
Полномочия Исполнительного совета по второму варианту основаны на том, что, во-первых, в п. 23 ст. IX вопрос о финансовых последствиях злоупотребления правом совершенно очевидно отделен
от случая необходимости принятия мер «по исправлению положения
и обеспечению соблюдения Конвенции», которые являются прерогативой Конференции по ст. XII и в отношении которых Исполнительный совет может только представить «конкретные рекомендации».
Во-вторых, сама концепция злоупотребления правом в международном праве достаточно расплывчата: не совсем ясно, следует ли во
всех обстоятельствах злоупотребление рассматривать как противо-
1
правное деяние
. Поэтому тот факт, что в п. 36 ст. VIII злоупотребление правом упомянуто как один из частных случаев «сомнений
или озабоченностей относительно соблюдения и случаев несоблюдения» (т.е. в контексте противоправных деяний), не может однозначно свидетельствовать о том, что в рамках Конвенции о запрещении химического оружия злоупотребление правом во всех случаях
будет нарушением установленных ею обязательств. В-третьих, при
злоупотреблении правом запроса в отношении проведения инспекции по запросу возмещение расходов не сможет стать мерой исправления ситуации несоблюдения обязательств, поскольку материальных обязательств по Конвенции о запрещении химического оружия
не нарушено. Если же сослаться на существование обязательства не
злоупотреблять правом, то мерой воздействия по ст. XII на злоупотребившее государство будет, например, приостановление права на
1
В курсе Оппенгейма, например, с одной стороны, со ссылкой на множество ав-
торитетных источников отмечается наличие «запрещения злоупотребления государством правом, которым оно обладает на основании международного права»,
в то же время, с другой стороны, отмечается, что «область применения все еще
спорной доктрины запрещения злоупотребления правом весьма неопределенна».
(См.: Oppenheim’s International Law. 9th ed., Vol. I / ed. by Sir Robert Jennings and Sir
Arthur Watts. London [etc.]: Longman, 1992. Р. 407–408.)
185
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
запрос инспекции, чтобы лишить это государство возможности злоупотреблять правом.
Таким образом, финансовые последствия злоупотребления
правом на запрос инспекции оказываются вне рамок ст. XII, и, на
наш взгляд, нет никаких препятствий для обращения непосредственно Исполнительным советом требования к государству, злоупотребившему своим правом, возместить соответствующие расходы
как ОЗХО, так и государства, на территории которого проводилась
инспекция по запросу. Меры по ст. XII представляют собой средство давления на государство-нарушителя с целью принудить его
к выполнению обязательств. Характеристика же возмещения расходов, понесенных в результате злоупотребления правом, зависит
от того, считать ли и фактически является ли злоупотребление правом международно-противоправным деянием, или нет. Если злоупотребление правом представляет собой нарушение международного обязательства, то возмещение расходов выступает как юридические последствия, вытекающие из ответственности государства
за противоправное деяние (по аналогии с возмещением материального ущерба, предусмотренным в ст. 31 и 35–36 Комиссии международного права об ответственности государств за международнопротивоправные деяния). Но и в ситуации, когда злоупотребление
правом не квалифицируется как правонарушение, оно в любом случае не может рассматриваться как допустимое в международном
общении. Как правило, в подобном контексте говорится о действиях, которые по международному праву не запрещаются, поскольку
отсутствие запрета в международном праве создает презумпцию
правомерности. Есть, однако, здесь и исключения, составляющие
серую зону. Так, Международный Суд, рассматривая вопрос о правомерности применения ядерного оружия, не смог установить существование его прямого запрета, однако не смог он и заключить,
что такое применение будет правомерным. В итоге он констатировал (голоса судей, правда, разделились, и принято это было решающим голосом председателя Суда), что «ввиду современного
состояния международного права и фактических элементов в его
рас поряжении, Суд не может окончательно заключить, будет ли
угроза ядерным оружием или его применение правомерным или
непра вомерным в чрезвычайных обстоятельствах самообороны,
в которых само существование государства было бы поставлено на
186
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
карту»1. Равным образом, в серую зону попадает и злоупотребление правом: с уверенностью нельзя сказать, существует ли нормативный запрет злоупотребления правом, однако вполне можно утверждать, что международное право не разрешает государству злоупотреблять осуществлением своих прав, нанося тем самым ущерб
другому государству.
Несмотря на то, что статус злоупотребления правом с точки зрения международного права в данном случае остается неопределенным, обязательство возмещения расходов все же будет существовать. Государства, как известно, обязаны возмещать ущерб, нанесенный в результате определенных видов правомерной деятельности, и
было бы странным освобождать их от этой обязанности при злоупотреблении правами, даже если предположить, что такое злоупотребление не нарушает их международные обязательства. Таким образом, с практической точки зрения правовая квалификация возможного злоупотребления правом на запрос не имеет большого значения.
При любых обстоятельствах установление самого факта злоупотребления, приведшего к финансовым затратам со стороны ОЗХО и проверяемого государства, будет достаточным основанием для того, чтобы Исполнительный совет мог потребовать от государства, злоупотребившего своим правом на запрос инспекции, их возмещения.
***
Еще один заслуживающий внимания аспект воздействия на государство, не соблюдающее свои обязательства по Конвенции о запрещении химического оружия, касается применения мер, в Конвенции
прямо не предусмотренных. В литературе поставлен вопрос, могут
ли государства в ситуации, когда они считают, что другой участник
Конвенции о запрещении химического оружия нарушил свои обязательства, принять против него индивидуальные принудительные
меры. Многие авторы приходят к выводу, что, в принципе, Конвенция о запрещении химического оружия и создаваемый ею режим не
затрагивают права государства-участника принять односторонние
1
Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, I.C.J. Reports,
1996. Р. 266.
187
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
меры в случае нарушения своих обязательств другим государством1.
Одновременно, однако, отмечается, что, по некоторым оценкам, односторонние санкции, не основанные непосредственно на тексте договора, применяются не так часто и в принципе малоэффективны
2
поскольку существует «приоритет мер, основанных на договоре о
контроле над вооружениями, над мерами, которыми государства могут воспользоваться по общему международному праву», и, соответственно, «право государства-участника прибегнуть к индивидуальным или коллективным контрмерам за пределами рамок договора ограничено в той мере, в какой они должны сначала исчерпать
средства в этих рамках или установить их неэффективность»
3
. Тот
же А. Росас, который не исключает использования индивидуальных
мер, все же признает, что режим Конвенции о запрещении химического оружия предполагает прежде всего меры в рамках организации, нежели чем односторонние контрмеры, которые фактически
могут нарушать ее режим
4
.
Нельзя не согласиться с тем, что, если это прямо не указано в тексте многостороннего договора (как это сделано, например, в Уставе
ООН в отношении мер с применением вооруженных сил), он не ограничивает право участника по общему международному праву принять индивидуальные меры против государства-нарушителя. В случае с Конвенцией о запрещении химического оружия при нарушении
каких-либо ее обязательств все остальные государства-участники
или любое из них в отдельности, могут рассматривать себя как пострадавшие государства и принять индивидуальные принудительные
меры. Однако, как показывает практика различного рода многосторонних режимов, государства-участники, действительно, стремятся
сначала исчерпать все возможности в рамках институциональных
механизмов, прежде чем переходить к индивидуальным действи-
,
1
См.: Rosas A. Reactions in the Event of Breach. Р. 562; Clerckx J. Op. cit. Р. 186;
Ronzitti N. Relations between the Chemical Weapons Convention and Other Relevant
International Norms // The Convention on the Prohibition of Chemical Weapons:
A Breakthrough in Multilateral Disarmament. Р. 180.
2
См.: Chayes A., Handler Chayes A. The New Sovereignty: Compliance with Internation-
al Regulatory Agreement. Cambridge, Massachusetts [etc.]: Harvard University Press,
1995. Р. 30–89.
3
Den Dekker G. Op. cit. Р. 350, 369, 379.
4
См.: Rosas A. Reactions in the Event of Breach. Р. 588.
188
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
ям. Применительно к Конвенции о запрещении химического оружия
следует особо отметить, что установление факта нарушения (если
это не применение химического оружия, что по определению будет
особым случаем, выходящим за рамки только режима Конвенции),
вероятнее всего, первоначально будет сделано ОЗХО на основании
информации, полученной в результате проверочной деятельности.
Соответственно, вопрос о мерах воздействия на нарушителя также
будет первоначально рассмотрен в органах ОЗХО.
Наконец, последствия нарушения договора предусмотрены
в праве международных договоров. В качестве реакции на нарушение участники многостороннего договора имеют право, в частности,
приостановить или прекратить действие договора в целом или в части в отношениях между собой и нарушителем или в отношениях
между всеми участниками (ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Однако реализация подобного общего
права в отношении Конвенции о запрещении химического оружия
приведет к серьезным отрицательным последствиям. Приостановление договора может служить мерой воздействия на нарушителя,
только если оно лишит государство преимуществ по договору, какими бы эти преимущества ни были (экономическая выгода, политическая стабильность, баланс вооружений и т.д.). Основное же содержание Конвенции о запрещении химического оружия составляют обязательства государств, соблюдение которых необходимо для полного
химического разоружения. Исключение государства-нарушителя из
режима Конвенции о запрещении химического оружия не означает,
что остальные государства смогут приобретать химическое оружие
в качестве ответной меры. Наоборот, руки нарушителя юридически
будут развязаны для продолжения совершения действий, запрещенных Конвенцией, а другие государства-участники потеряют возможность оказывать на него институциональное давление. Ввиду этого,
как представляется, ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров не применима к Конвенции о запрещении химического оружия в силу особого характера последней.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]