Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
названные положения, несмотря на то, что они вошли не в текст собственно Конвенции о запрещении химического оружия, а в ее Приложения, имеют принципиальный характер и особенно чувствительны
для государств, поскольку относятся к сфере защиты экономических
и военных секретов государства, а также конфиденциальной промышленной и торговой информации частных компаний.
В-третьих, «изменениям» подлежат только те положения Приложений, «которые касаются лишь вопросов административного или
технического характера». Остается установить, каким образом должно пониматься данное выражение. Каких-либо указаний в отношении правил отнесения положений к «административным или техническим» п. 4 ст. XV не дает. Нельзя сделать вывод о том, какие именно части Приложений могут изменяться по упрощенной процедуре
и на основании того, что одни из них явно исключены из процедуры изменений, а другие нет, поскольку последние включают немало
норм, которые совершенно очевидно нельзя назвать административными или техническими в силу их важности для имплементации Конвенции о запрещении химического оружия и целостности ее режима.
В принципе, административные или технические положения
в чистом виде практически невозможно найти в Приложениях. Кроме того, даже идентифицированные в качестве таковых, они влияют
на баланс интересов, достигнутый в тексте в результате сложных переговоров и компромиссов. Скажем, под категорию административных или технических могут подойти положения, касающиеся сроков
или последовательности процедур во время инспекций. Тем не менее
они нередко играют решающую роль, обеспечивая, с одной стороны,
эффективность проверочной деятельности, а с другой ― ее транспарентность. И то и другое исключительно важно как для государств,
так и для ОЗХО. A priori, исходя только из текста какого-либо пункта
приложений, невозможно однозначно заключить, является ли он административным или техническим.
***
Первоначально предложение об изменении направляется государством Генеральному директору, который «безотлагательно» препровождает его всем государствам-участникам, Исполнительному
совету и депозитарию. После этого у Генерального директора будет
еще 60 дней для того, чтобы всесторонне оценить предложение об
160
3.3. Процедура внесения поправок в Конвенцию о запрещении химического оружия
изменении с точки зрения последствий для Конвенции о запрещении
химического оружия и ее осуществления и направить свое заключение государствам-участникам и Исполнительному совету.
В отличие от процедуры поправок, где Исполнительный совет
не задействован вообще, при внесении изменений он играет весьма существенную роль. Исполнительный совет оценивает, отвечает
ли предложение об изменении критериям для него установленным
(т.е. критериям п. 4 ст. XV), и представляет государствам свою рекомендацию о принятии или отклонении предложения.
Государства же имеют право в течение 90 дней после получения
рекомендации возразить против нее. Если возражений не поступает, рекомендация считается одобренной и изменение соответственно
либо принимается, либо отклоняется. Если же против рекомендации
Исполнительного совета возражает хотя бы только одно государство,
рекомендация не считается принятой и судьба изменения (принятие
или отклонение) остается неопределенной. Таким образом, при отсутствии консенсуса в отношении рекомендации Исполнительного
совета, какой бы она ни была, предложение об изменении выносится на Конференцию (в отличие от поправок, на очередную сессию
«обычной» Конференции, а не на Конференцию по рассмотрению
поправок), которая его рассматривает и выносит свое окончательное
решение по существу предложения об изменении, т.е. внести изменение в текст Приложений или нет.
Одобренное изменение вступает в силу через 180 дней после
соответствующего уведомления государств-участников Генеральным директором, если Исполнительный совет не рекомендует или
если Конференция не решит установить другой срок. Использование
в данном контексте различных терминов применительно к Исполнительному совету («рекомендует») и Конференции («решит») не имеет различия по существу: и в том, и в другом случае изменение вступит в силу в указанную дату.
С момента вступления Конвенции о запрещении химического
оружия в силу в 1997 г. в Приложения были внесены два изменения
в соответствии с п. 4 и 5 ст. XV.
Процедура изменений в первый раз была применена в отношении
уведомлений о передачах небольших количеств сакситоксина (токсичный химикат Списка 1) для диагностических и медицинских целей.
9 октября 1998 г. Исполнительный совет, исходя из гуманитарных соображений и принимая во внимание незначительный практи-
161
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
ческий риск для объекта и цели Конвенции о запрещении химического оружия от передач минимальных количеств сакситоксина для
медицинских и диагностических целей, принял решение, в соответствии с которым на период в 270 дней разрешались его передачи без
предварительного 30-дневного уведомления, предусмотренного п. 5
ч. VI Приложения по проверке. Действие этого решения было продлено еще на 270 дней 29 апреля 1999 г.
1
13 ноября 1998 г. Канада официально представила предложение
об изменении порядка передач сакситоксина в минимальных количествах (5 миллиграмм или менее) для медицинских и диагностических целей. Предложение было рассмотрено Исполнительным советом, который рекомендовал государствам-участникам принять его.
Поскольку в течение 90-дневного срока возражений не поступило,
Генеральный директор уведомил государства-участников и депозитария о том, что изменение было одобрено и вступит в силу в соответствии с п. 5(g) ст. XV через 180 дней, т.е. 31 октября 1999 г.2
В свою очередь, Генеральный секретарь ООН как депозитарий Конвенции о запрещении химического оружия выпустил соответствую-
3
щее уведомление о ее изменении
.
В. Крутч и Р. Трапп приводят изменение в отношении передач
сакситоксина в качестве примера «технического» изменения. По
их мнению, «технический характер изменения может быть определен в соответствии с тем фактом, что оно оставляет режим (например, для химикатов Списка 1) без изменений и создает только исключение для количеств, которые являются минимальными и необходимы для целей, которые не были предвидены, когда Конвенция
заключалась»
4
.
1
См.: Решения Исполнительного совета EC-XII/DEC.5 и EC-XV/DEC.5 соот-
ветственно.
2
В ч. VI Приложения по проверке был добавлен новый п. 5bis:
«Для количеств в 5 миллиграммов или менее на химикат Списка 1 сакситоксин не
распространяется период уведомления, указанный в пункте 5, если передача осу-
ществляется в медицинских/диагностических целях. В таких случаях уведомле-
ние представляется к моменту передачи».
3
Уведомления депозитария C.N.916.1999. TREATIES-7 от 8 октября 1999 г., а так-
же C.N.157.2000. TREATIES-1 от 13 марта 2000 г.
4
Krutzsch W., Trapp R. Verifi cation Practice under the Chemical Weapons Convention.
A Commentary. Р. 8, 119.
162
3.3. Процедура внесения поправок в Конвенцию о запрещении химического оружия
Если в случае с передачами сакситоксина изменение очевидно
касалось «вопросов технического характера», как бы его ни трактовать ⎯ как технический характер самого положения (вопрос о
конкретных сроках, несомненно, можно рассматривать как технический) или как технический характер изменения (изменение сроков), — то второе изменение, внесенное в Приложение по проверке,
вряд ли полностью объяснимо даже с точки зрения позиции В. Крутча и Р. Траппа.
В начале 2004 г. к Конвенции о запрещении химического оружия присоединилась Ливия, объявившая наличие как химического оружия, так и объекта по его производству. Ливия намеревалась
конверсировать его для мирных целей, однако, поскольку в соответствии с п. 72 ч. V Приложения по проверке конверсия должна завершиться не позднее чем через шесть лет после вступления Конвенции
о запрещении химического оружия в силу, т.е. не позднее 29 апреля
2003 г., сделать это она уже не могла. В этих условиях, 14 октября
2004 г. Исполнительный совет рекомендовал принятие изменения
(новый п. 72bis), в соответствии с которым государство, присоединившееся к Конвенции о запрещении химического оружия по истечении 6-летнего срока, предусмотренного в упомянутом п. 72, имеет право провести конверсию объекта по производству химического
оружия и завершить ее не позже, чем через шесть лет после вступления Конвенции о запрещении химического оружия в силу для данного государства-участника. Изменение было одобрено и вступило
в силу 31 января 2005 г.
1
В сообщении для печати ОЗХО от 31 января 2005 г. это изменение
охарактеризовано как «техническое», т.е. принята позиция, что термин «вопросы административного или технического характера» относится к природе изменения, а не положения, в которое оно вносится. В Конвенции о запрещении химического оружия есть несколько
норм, связанных со сроками, которые отсчитываются от вступления
в силу Конвенции, а не от вступления в силу Конвенции для данного государства. Не вызывает сомнений, что подобный юридический
механизм, ставящий в менее выгодное положение государства, при-
1
Уведомление депозитария C.N.610.2005.TREATIES-4. См. также сообщение
для печати ОЗХО от 31 января 2005 г. <www.opcw.org/news/news-archives/
archive/2005/january/>.
163
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
соединяющиеся к Конвенции о запрещении химического оружия на
более позднем этапе, был принят для того, чтобы обеспечить через
введение своего рода «санкций» в отношении таких государств как
можно более раннюю универсальность Конвенции и скорейшее достижение ее целей. Таким образом, как представляется, ни изменяемая норма, ни само изменение не относятся ни к «административным», ни к «техническим». Очевидно то, что в случае с конверсией
срочно подкорректировать этот механизм было необходимо для достижения целей Конвенции о запрещении химического оружия и ее
универсальности, но уже на другом временном этапе и в других политических обстоятельствах. Учитывая, однако, что принятие поправок чрезмерно усложнено, был достигнут консенсус государствучастников в отношении принятия изменения по упрощенной процедуре.
Отсюда следует, как показала практика, что решающее значение
для формального определения того, может ли быть внесено изменение в Приложения, имеет не объективный, а субъективный элемент:
политическая целесообразность соответствующего изменения текста
по упрощенной процедуре и готовность государств для этих целей
трактовать либо определенные положения Приложений, либо сами
изменения как «административные» или «технические».
3.4. Юридические средства
обеспечения эффективности
Конвенции о запрещении химического оружия
Обязательства, установленные нормами права, нарушаются. Не являются в этом отношении исключением нормы международного права,
даже при том, что государства добровольно, в большинстве случаев,
выражают свое согласие следовать установленным в них правилам.
В области разоружения и контроля над вооружениями нарушения
достигнутых международных договоренностей, как правило, имеют
технический характер. Низкий уровень (близкий к отсутствию) нарушений основных обязательств и достаточно высокая эффективность
выполнения вспомогательных положений и работы договорных механизмов, тем не менее, не позволяют полностью снять вопрос о потенциальных и реальных их нарушениях. Трудно представить себе
многосторонний разоруженческий режим, все элементы которого на
164
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
практике идеально и без проблем функционировали бы в любых обстоятельствах. Считается установленным тот факт, что определенная
степень несоблюдения по разным причинам неизбежна
1
.
«Несоблюдение обязательств, если оно имеет место, может
быть результатом непреднамеренных ошибок или неверно сориентированных действий, а не сознательного намерения не соблюдать
обязательства»2. В связи с этим в теории международных отношений
вводится термин «приемлемый уровень соблюдения», который может варьироваться исходя из конкретных обстоятельств и характера
договора, отношения его участников к определенным действиям, которые могут рассматриваться как несоблюдение3. Процедуры контроля за соблюдением взятых обязательств нередко могут вести к установлению различных степеней соблюдения, нежели чем четко обозначенных случаев несоблюдения обязательств, поэтому в каждом
отдельном случае расхождения поведения государства и нормативных установлений необходимо определить, действительно ли произошло «нарушение международного обязательства», порождающее
международную ответственность соответствующего государства4.
Исходя из этой особенности, в литературе отмечается, что «в отношении многосторонних соглашений по контролю над вооружениями
может быть полезно отличать действительно угрожающее противоправное поведение от чисто технических нарушений». Последние не
должны рассматриваться как материальное нарушение, если они, ко-
5
нечно же, не являются «продуктом нечестных намерений»
.
Тем не менее «сомнения по поводу несоблюдения второстепенных положений могут также вызвать более глубокое беспокойство
1
См.: Disarmament and Arms Limitation Obligations: Problems of Compliance and En-
forcement / ed. by S. Sur. Aldershot [etc.]: Dartmouth, 1994. Р. 159, 166–168.
2
Контроль во всех его аспектах, включая роль Организации Объединенных На-
ций в области контроля. Доклад Генерального секретаря. Док. ООН А/50/377 от
22 сентября 1995 г.
3
См.: Chayes A., Handler Chayes A. On Compliance // International Institutions: an in-
ternational organizations reader / ed. by L. Martin and B. Simmons. Cambridge [etc.]:
The MIT Press, 2001. Р. 269–276 (fi rst published in International Organization. Vol. 47.
No 2. Spring 1993).
4
См.: Lang W. Compliance with Disarmament Obligations // Zeitschrift für ausländi-
sches öff entliches Recht und Völkerrecht. Vol. 55 (1995). Р. 71.
5
Kellman B. International Consensus and States Non-Parties. Р. 168.
165
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
в отношении несоблюдения более важных положений, затрагивающих проблему безопасности»
1
. В принципе, с точки зрения международного права, для квалификации нарушения как такового не
имеет значения, было ли оно малозначительным (техническим) или
существенным (материальным), преднамеренным или случайным,
нарушением материальных обязательств в отношении вооружений
или нарушением процедур проверки их соблюдения. Однако нельзя не принять во внимание то, что в соответствии с характером конкретных нарушений варьируется и реакция государств-участников
на них.
Конвенция о запрещении химического оружия в целом выполняется, и ее контрольный механизм функционирует сравнительно гладко, и все же нельзя не заметить определенные проблемы в отношении соблюдения обязательств, которые возникли, в особенности на
начальном этапе имплементации. Так, некоторые первоначальные
промышленные объявления поступили в Секретариат со значительными задержками, были неполными или же вообще не были представлены
2
; не во всех случаях строго соблюдались требования Кон-
венции о запрещении химического оружия, касающиеся назначения
1
Study on the Role of the United Nations in the Field of Verifi cation. Report of the Sec-
retary-General. UN Doc. 24 А/45/372. Рar. 24.
2
Ситуация с представлением первоначальных объявлений исправилась только к
концу 2002 г., т.е. более чем через пять лет после вступления Конвенции о за-
прещении химического оружия в силу (Открытый доклад Технического секрета-
риата об осуществлении проверки (апрель 1997 — 31 декабря 2002 г.), Док. RC-
1/S/6 от 25 апреля 2003 г., п. 2.2, 2.5, Приложение п. 2.4–2.5, 2.22–2.23, 2.33). По
состоянию на середину февраля 2009 г. 15 государств еще должны представить
или завершить представление первоначальных объявлений (Док. EC-55/DG.14
от 17 февраля 2009 г., п. 27).
К достаточно острой ситуации привело непредставление первоначальных про-
мышленных объявлений США по причине отсутствия или неадекватности соот-
ветствующего законодательства. Это блокировало проведение инспекций аме-
риканской гражданской химической промышленности, что вызвало серьезную
озабоченность со стороны государств, выполнивших свои обязательства и при-
нимавших соответствующие инспекции, в первую очередь на предприятиях Спи-
ска 2. В отсутствие инспекций в США они выражали недовольство частотой ин-
спекций их промышленных предприятий и высказывали мнения о необходимо-
сти бюджетных ограничений по инспекциям объектов Списка 2. Проблема была
разрешена только к 2000 г. Так вот, подобное поведение США квалифицирова-
лось как «техническое несоблюдение». (См.: Sands A., Pate J. CWC Compliance Is-
166
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
пунктов въезда, присвоения постоянного номера дипломатического
разрешения для нерейсовых самолетов, определения национального
органа, представления информации о принятом национальном законодательстве, о процедурах обращения с конфиденциальной информацией, о национальных программах защиты от химического оружия; были случаи уничтожения химического оружия без одобрения
Советом согласованных планов уничтожения либо вообще без представления какого-либо плана Секретариату
1
, а также уничтожения
объектов по производству без представления плана уничтожения;
некоторые государства не всегда представляли на регулярной основе
ежегодные планы и доклады об уничтожении
2
.
Все эти случаи квалифицировались как техническое несоблюдение или ситуация, вызывающая «озабоченность», и не рассматривались как нарушения Конвенции о запрещении химического оружия,
влекущие юридическую ответственность и требующие принятия мер
воздействия на нарушителя. Действительно, вряд ли можно при единичном несоблюдении сроков или нестрогом выполнении технических процедур говорить о нарушении, особенно если отдельные несоблюдения положений Конвенции о запрещении химического оружия явились результатом объективного стечения обстоятельств или
технических проблем.
В иных случаях, когда это касается ассоциированных обязательств, хотя и весьма важных для имплементации Конвенции о запрещении химического оружия, политически неоправданно вести
речь о «нарушении» Конвенции, особенно в ситуации, когда формальное несоблюдение ассоциированного обязательства само по
себе прямо не ведет к нарушению основных обязательств, а только
создает потенциальную угрозу снижения эффективности договорного режима. Например, не в полной мере выполняется обязательство
государств по ст. VII принять национальное законодательство, необходимое для имплементации Конвенции о запрещении химическо-
sues // The Chemical Weapons Convention: Implementation, Challenges and Solu-
tions. Р. 19.)
1
См.: Открытый доклад Технического секретариата об осуществлении проверки
(апрель 1997 — 31 декабря 2002 г.), Док. RC-1/S/6 от 25 апреля 2003 г., п. 3.19–
3.20.
2
См.: Там же. Приложение, п. 4.21, 4.22, 4.26.
167
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
го оружия, и информировать ОЗХО о принятых мерах. Нет сомнения, что нарушение этого международно-правового обязательства,
обеспечивающего целостность правового режима, в принципе должно вести к наступлению международно-правовой ответственности.
Тем не менее данная проблема, учитывая массовый характер несоблюдения, рассматривается в плоскости политических мер и призывов, а не юридической ответственности. Так, первая Конференция по
рассмотрению действия Конвенции о запрещении химического оружия с обеспокоенностью отметила, что большое число государствучастников не выполнило, полностью или частично, свои основные
обязательства, связанные с национальными мерами по осуществле-
1
нию
. В связи с таким положением в конце 2003 г. очередная Конференция государств-участников приняла специальный план действий
по выполнению обязательств по ст. VII2. Во время его обсуждения,
кстати, государства так и не смогли прийти к общему пониманию,
является ли подобное поведение «нарушением» Конвенции о запрещении химического оружия и могут ли меры воздействия, предусмотренные Конвенцией, применяться в отношении несоблюдения
обязательств, иных, чем основные запреты, установленные в ст. I3.
***
Как правило, международные договоры в области контроля над
вооружениями не предусматривают инструментов воздействия на
государство-нарушителя. В отход от этой традиции Конвенция о запрещении химического оружия включает систему мер, которые могут применяться в том случае, если государство-участник не выполняет свои обязательства или действует в противоречие им. Несмотря
1
См.: Док. RC-1/5 от 9 мая 2003 г., п. 7.13.
2
См.: Док. C-8/DEC.16 от 24 октября 2003 г. Результаты, к сожалению, по-
прежнему не вполне удовлетворительные. По состоянию на февраль 2009 г. толь-
ко 83 государства имели всеобъемлющее имплементационное законодательство;
еще 43 ⎯ законодательство, охватывающее некоторые, но все ключевые области.
(Док. EC-55/DG.14 от 17 февраля 2009 г., п. 46.)
3
См.: Tabassi L. The Convention on the Prohibition of the Development, Produc-
tion, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on their Destruction (Chemical
Weapons Convention) // Making Treaties Work: Human Rights, Environment and
Arms Control / ed. by G. Ulfstein. Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
Р. 296.
168
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
на присущую таким мерам слабость, определяемую природой современной международно-правовой системы, само их наличие в тексте
выделяет Конвенцию о запрещении химического оружия из других
многосторонних международно-правовых документов в сфере без-
1
опасности и разоружения
. Не вызывает сомнений, что, во-первых,
механизм Конвенции о запрещении химического оружия в этом отношении «идет дальше положений об урегулировании ситуаций несоблюдения в большинстве предыдущих договоров по контролю над
вооружениями и разоружению»2 и, во-вторых, в этом смысле представляет собой новое явление в международном праве.
Как представляется, предусмотреть меры воздействия на наруши-
теля в Конвенции о запрещении химического оружия оказалось воз-
1
Вопрос о мерах по обеспечению соблюдения Конвенции о запрещении хими-
ческого оружия был обсужден в течение сессии Конференции по разоружению
1989 г. и документ, содержащий резюме высказанных мнений, был включен
в Доклад Комитета ad hoc по химическому оружию (CD/952) (General Assembly.
Offi cial Records: Forty-Forth Session. Supplement No. 27 (A/44/27). Р. 258–260).
Во время обсуждения представители государств высказывали, в частности, мнения о существовании различия между серьезными и незначительными, или техническими, нарушениями (одновременно указывалось, что технические нарушения могут быть серьезными); в качестве возможных санкций предлагалось
приостановление или ограничение прав и привилегий государств (например,
право на членство в органах организации, право на инспекцию по запросу, право иметь собственных граждан как инспекторов). В 1990 г. были сделаны конкретные предложения по тексту соответствующих положений. Документ, озаглавленный «Меры по исправлению положения и обеспечению соблюдения»,
включал три пункта: (1) добавление в текст статьи об Организации положения
о том, что государство-участника нельзя лишить права членства в Организации; (2) в раздел об Исполнительном совете добавлялось его право в случае несоблюдения требовать от государства принятия мер по исправлению, а также
дальнейших шагов (информирование государств-участников, доведение вопроса до сведения Конференции, представление Конференции рекомендации в отношении мер по исправлению положения и обеспечению соблюдения); и, наконец, (3) положения, непосредственно посвященные соответствующим мерам
(см.: Доклад Комитета ad hoc по химическому оружию (CD/1033) (General Assembly. Offi cial Records: Forty-Fifth Session. Supplement No. 27 (A/45/27). Р. 282–
283)). В 1991 г. статья о «мерах по исправлению положения» была включена непосредственно в проект Конвенции о запрещении химического оружия
(CD/1108) (General Assembly. Offi cial Records: Forty-Sixth Session. Supplement
No. 27 (A/46/27). Р. 93).
2
Rosas A. Reactions to non-compliance with the Chemical Weapons Convention // The
New Chemical Weapons Convention — Implementation and Prospects. Р. 415.
169
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]