Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 1. История запрещения химического оружия
все же удалось создать основу для начала достаточно эффективного функционирования ОЗХО сразу же после вступления Конвенции
о запрещении химического оружия в силу — практическое создание
новой международной организации, дееспособной с первого дня ее
существования, набор и подготовка персонала, создание условий для
получения и обработки объявлений и начала проведения инспекционной деятельности по проверке выполнения обязательств по Конвенции о запрещении химического оружия
1
.
В заключение следует добавить, что в соответствии с п. 16 Парижской резолюции, который предусматривал, что правопреемником Подготовительной комиссии выступает ОЗХО, по завершении
работы Комиссии ее активы, пассивы, отчетность и функции были
переданы ОЗХО на основании специального протокола, проект
которого был также разработан и принят Комиссией. Протокол,
2
текст которого одобрила первая сессия Конференции
, был подписан Генеральным директором ОЗХО и Исполнительным секретарем Подготовительной комиссии 21 мая 1997 г. и вступил в силу с
момента подписания. В соответствии с Протоколом передаче подлежали все права и обязательства в отношении движимого и недвижимого имущества, а также интеллектуальной собственности,
возможные финансовые активы по завершении аудита, за исключением сумм, которые должны быть возвращены государствамчленам Комиссии, права и обязательства по контрактам, а также оставшиеся функции Комиссии. По окончании первой сессии
Конференции был назначен специальный ликвидатор Комиссии
для осуществления практических мер, связанных с завершением
ее деятельности.
1
Менее оптимистичную позицию в данном вопросе занимают В. Крутч и Р. Трапп,
которые, не давая прямых оценок, критически подходят к результатам работы
Подготовительной комиссии, ссылаясь на то, что «невыполнение Подготовительной комиссией в полном объеме ее мандата по Парижской резолюции создало целую серию сложных, однако иногда искусственных, проблем в области
проверки исполнения с самого начала работы Организации». Кроме того, по их
мнению, были допущены и прямые ошибки, вследствие которых, на основании
рекомендаций и проектов, подготовленных Комиссией, на первой сессии Конференция приняла некоторые решения, содержавшие положения, не соответствующие Конвенции (Krutzsch W., Trapp R. Verifi cation Practice under the Chemical Wea-
pons Convention. A Commentary. Р. 5–6).
2
См.: Doc. C-I/DEC.4.
50
1.5. Подготовительная комиссия Организации по запрещению химического оружия
***
В связи с тем что Подготовительная комиссия была создана
в силу резолюции, принятой государствами, подписавшими Конвенцию о запрещении химического оружия, а не на основании международного договора, как это традиционно принято в отношении международных организаций, в научных дискуссиях ставился вопрос о
юридической природе как самой Комиссии, так и ее учредительных
документов. В частности, последние определялись, например, как
правовые, но не всегда обладающие обязательной силой, или как политический текст, имеющий юридические последствия
1
.
И первая, и вторая гипотезы теоретически не бесспорны, однако, какова бы ни была природа учредительных документов Подготовительной комиссии (в условиях разнообразных пограничных ситуаций, которые не позволяют однозначно классифицировать те или
иные акты с точки зрения их юридического содержания, с достоверностью можно утверждать только то, что эти документы носили
межгосударственный характер), они имели явно выраженные институциональные последствия в виде создания международной межгосударственной организации.
Как показала практика, не подлежит сомнению, что Подготовительная комиссия ОЗХО была самостоятельной международной
межгосударственной организаций (т.е. не была идентична будущей
ОЗХО), обладала международной правосубъектностью, в том числе правом заключать договоры, и всеми остальными традиционными признаками международной организации. Отличие по структуре
от других организаций (Комиссия состояла из пленарного органа и
секретариата), конечно же, никоим образом не может повлиять на
эту характеристику. Если и оставались какие-либо сомнения в отношении Подготовительной комиссии ОЗХО, то ситуация окончательно прояснилась с созданием еще одной международной организации
подобного рода — Подготовительной комиссии Организации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Последняя
была учреждена в соответствии с моделью Подготовительной комис-
1
См.: The Convention on the Prohibition of Chemical Weapons: A Breakthrough in
Multilateral Disarmament. The Hague Academy of International Law, Workshop,
The Hague, 24–26 November 1994 / ed. by D. Bardonnet. Dordrecht [etc.]: Martinus
Nij hoff Publishers, 1995. Р. 229–230.
51
Глава 1. История запрещения химического оружия
сии ОЗХО — на основании резолюции, принятой на конференции государств, подписавших Договор. При этом в тексте учредительных
документов Комиссии прямо указано, что она является международ-
1
ной организацией
(такой констатации не было в тексте об учрежде-
нии Подготовительной комиссии ОЗХО).
В свете вышеизложенного, а также принимая во внимание, что
некоторые международные организации были созданы на основе
резолюций ООН (ЮНКТАД, ЮНИДО, ЮНЕП) или решения конференции государств (ОБСЕ), нуждается в большей нюансировке
устоявшееся положение о том, что международная межправительственная организация может быть создана только в соответствии с
международным договором и только в исключительных случаях ⎯
на иных основаниях. На то, что международные организации создаются не только на основании международных договоров, обратила
внимание, в частности, Комиссия международного права при разработке статей об ответственности международных организаций. Для
целей статей международная организация определяется как «организация, учрежденная на основании международного договора или
иного документа, регулируемого международным правом, и
обладающая своей собственной международной правосубъектностью» (выделено мной. — С.П.)2. Таким образом, форма и природа документов, учреждающих международную межгосударственную
организацию, становятся вторичным признаком, тогда как на первый план выходит намерение государств создать международную организацию и наделить ее правосубъектностью, вне зависимости от
того, каким образом это намерение выражено.
1
См.: Doc. CTBT/MSS/RES/1 от 17 октября 1996 г.:
«7. Комиссия является международной организации, обладает полномочиями ве-
сти переговоры и заключать соглашения и такой другой правосубъектностью, ко-
торая необходима для выполнения ее функций и осуществления ее цели.
<…>
22. Комиссии как международной организации, ее персоналу, а также делегатам
государств, подписавших Договор, страной пребывания предоставляются такой
правовой статус, привилегии и иммунитеты, которые необходимы для независи-
мого осуществления их функций в связи с Комиссией и реализацией ее объекта и
цели».
2
Доклад Комиссии международного права. 55 сессия. 2003 г. (Док. ООН А/58/10).
С. 35, 37.
Глава 2
Правовой механизм
и организационная структура
процесса разоружения
2.1. Концептуальные основы правового механизма
2.1.1. Принципы
Правовой механизм Конвенции о запрещении химического оружия
основывается на определенных общих и специальных принципах,
которые кристаллизировались в результате эволюции процессов
в области контроля над вооружениями и разоружения. Традиционно
отношения между государствами, прежде всего в сфере национальной безопасности, основывались на подозрении и недоверии. Абсолютный суверенитет, доминировавший в международных отношениях на протяжении столетий, делал невозможным достижение
ощутимых результатов в сфере разоружения. Начнем с того, что государства не желали ограничивать свою военную мощь по причине
недостаточной уверенности в добрых намерениях других государств.
В силу этого любые предложения по разоружению практически всегда рассматривались как попытки изменить военный баланс, обеспечить свое военное превосходство или не дать его достичь другим.
Кроме того, государства не верили, что предписания юридического текста, который невозможно проверить, гарантируют реальность
разоружения, а не послужат лишь средством камуфляжа продолжа-
53
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
ющегося наращивания существующих вооружений и разработки их
новых образцов.
В настоящее время в этой части международная ситуация не претерпела кардинальных изменений. Государства готовы разоружаться, только если они уверены, что имеется совокупность определенных условий. Эти условия и представляют собой наиболее общие
принципы разоружения, их можно назвать принципами уровня
философии разоружения. Во-первых, сокращаемые вооружения
не должны играть существенной роли в военной доктрине государства. Это означает, что для всех практических целей государству они
не нужны и вследствие этого могут быть уничтожены. Еще ни одно
государство не соглашалось запретить вооружения, которые рассматривались как абсолютно необходимые для обеспечения его безопасности
1
. Во-вторых, должен сохраняться военный баланс. С точки
зрения государств, сокращение определенных видов вооружения не
должно вести к ситуации, в которой какое-либо государство может
приобрести военное преимущество. В-третьих, желательно, чтобы
сокращаемые вооружения были бы морально неприемлемыми для
международного сообщества. Данное утверждение может показаться
достаточно странным для такой сферы, как отношения между государствами, в которой мораль всегда рассматривалась в качестве второстепенного элемента. Тем не менее, практика показывает, что фактор морали может оказывать на процесс разоружения весьма значительное влияние.
Все успешные примеры разоружения вписываются в обрисованную схему. Тем не менее, «философские» принципы определяют
только потенциальную готовность определенного вида вооружений
быть сокращенными. Практические же результаты зависят от того,
насколько государства способны реализовать этот потенциал. К концу 1970-х гг. оказалось, что необходимые условия могут сработать
в отношении химического оружия. Как отмечалось, тогда как государство вполне может обеспечивать свою обороноспособность исключительно при помощи обычного оружия, ни одно государство
еще не пыталось сделать это, опираясь только на химическое оружие, которое всегда представляло собой один из возможных видов
1
Очевиден и не подвергается сомнению тот факт, что существует неразрывная
связь между разоружением и безопасностью.
54
2.1. Концептуальные основы правового механизма
вооружений1. Наличие ядерного оружия как основного инструмента
сдерживания и технологическое совершенство обычного оружия,
эффективность которого нередко превосходит химическое, постепенно свели до минимума роль химического оружия в военных доктринах СССР (России) и США, основных обладателей химического
оружия на тот момент, даже в случае атаки с применением химического оружия. Моральная же неприемлемость химического оружия
2
под вопрос вообще никогда не ставилась
.
Нельзя отрицать, что исторические условия начала 90-х гг. прошлого века способствовали достижению намеченного результата.
Существует даже мнение, в соответствии с которым «окно возможности», открывшееся с окончанием холодной войны, для устранения
химического оружия как такового имело ограниченные временные
рамки: «На короткий срок подходы к обеспечению безопасности изменились: национальная безопасность уже более не воспринималась как зависящая от ответных мер с применением химического
оружия в ответ на атаку с применением отравляющих газов». Однако это была ситуация только определенного исторического момента. «Почти с уверенностью можно утверждать, что договор вновь бы
3
зачах, если бы не удалось завершить переговоры в 1992 г.»
. Вряд
ли, однако, с подобной экстремальной позицией можно согласиться. Достаточно трудно оценивать теоретическую вероятность неблагоприятного развития ситуации в прошлом, но нельзя не отметить
еще раз, что принятие Конвенции о запрещении химического оружия в ее современном виде стало результатом не одного или двух
лет переговоров (хотя прорыв и был достигнут на последнем этапе), а целого исторического процесса, кульминацией которого и стала Конвенция.
1
См.: Report of the Secretary-General on chemical and bacteriological (biological)
weapons and the eff ects of their possible use. Doc. A/7575. 1 July 1969. P. 111.
2
М. Рисман, правда, отмечал, что в настоящее время, по сравнению с ковровым
бомбометанием, использованием зажигательных бомб, ядерным оружием, химическое оружие может показаться уже не таким варварским и исключительно
бесчеловечным (см.: Reisman M. Chemical Weapons: Designing Operable Systems
for Enforcing Restraints // Proceedings of the American Society of International Law.
Vol. 83. 1989. Р. 468).
3
Bustani J. The Chemical Weapons Convention: A model for the future // OPCW Syn-
thesis. May 2000. Р. 4.
55
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
Наличие предпосылок, необходимых для решения задачи химического разоружения, было несомненным. Тем не менее, без общего согласия в отношении инструментальных принципов, которые
выступили бы как фундамент нормативной системы, обеспечивающей химическое разоружение и устанавливающей определенный
режим отношений между государствами в ее рамках, оказалось бы
проблематичным превращение потенциальной возможности в явление реальной жизни. Эволюция процессов контроля над вооружениями привела к согласованным подходам и в этой области. Практика
предыдущего периода показала, что разоруженческие договоры могут быть эффективными только при условии высокого уровня дета-
1
лизации обязательств и наличия контрольных механизмов
. Именно
на этом был основан концептуальный подход к разработке механизмов Конвенции о запрещении химического оружия.
Государства пришли к пониманию, что выполнение обязательств
в области химического разоружения может быть поставлено под
угрозу, если только оно не будет осуществляется под международным контролем2, который сможет придать уверенность каждому
1
Еще в комментарии к преамбуле ч. V Версальского договора, касавшейся разору-
жения Германии и устанавливавшей достаточно четкие параметры этого процес-
са, отмечалось следующее:
«Авторы этого положения [об общем намерении союзных держав также при-
нять участие в процессе разоружения], конечно же, знали о том факте, что дого-
воры, имеющие дело с такими жизненно важными предметами как безопасность
и вооружения, должны содержать точные и определенные обязательства, так как
военные власти рассматривают в качестве своего долга сохранение настолько, на-
сколько они могут, свободу действий для своей страны» (Shotwell J., Salvin M. Les-
sons on Security and Disarmament from the History of the League of Nations. New
York: King’s Crown Press, 1949. Р. 14).
Кроме того, исходя из опыта разоружения Германии в период после Первой ми-
ровой войны, был сделан вывод, что «только при помощи инспекций на месте со-
юзные державы смогли обеспечить осуществление реальных мер разоружения.
Оценки размера вооружений Германии, которые были сделаны маршалом Фер-
динандом Фошем на момент перемирия [11 ноября 1918], составляли одну пятую
количества, в действительности уничтоженного Контрольной комиссией, при
этом в последующие годы недостаточность самих инспекций даже подвергалась
критике». (Ibid.)
2
Для обозначения этого процесса в литературе употребляются различные терми-
ны, которым нередко придается различное значение: контроль за соблюдением
(compliance-control); проверка (verifi cation), мониторинг (monitoring), надзор (su-
56
2.1. Концептуальные основы правового механизма
участнику режима, что его партнеры также ведут себя в соответствии
с установленными правилами. Такой контроль должен проводиться
специальным международным органом с целью гарантировать его
объективность и независимость проверки исполнения, поскольку
«в международных отношениях господство права может быть обеспечено, только если поведение государства оценивается равными ему
1
субъектами или каким-либо международным институтом»
. Наиболее действенной формой такого контроля являются инспекции на
местах, во время которых физически проверяется выполнение обязательств. Такие инспекции были камнем преткновения на международных переговорах по контролю над вооружениями и разоружению до середины 1980-х гг., но уже в 1990-е гг. они стали обычной
практикой.
Помимо этого, уничтожение мощностей по производству соответствующих вооружений и контроль за невозобновлением их производства придают уверенность государствам в том, что никакое из
них вновь не станет тайно наращивать свой военный потенциал с помощью оружия, поставленного под запрет. Если соглашения 1960–
1980-х гг. практически не затрагивали промышленность, то, начиная с Советско-американского договора о ликвидации ракет средней
дальности и меньшей дальности 1987 г., промышленное производство постепенно стало попадать в сферу контроля над вооружения-
2
. Б. Келлман в этой связи пишет: «Действительно важная идея,
ми
которая лежит в основе КХО [Конвенции о запрещении химического
оружия], заключается в том, что современные усилия по контролю
pervision or surveillance) (см., например: Lang W. Compliance with Disarmament Ob-
ligations // Zeitschrift für ausländisches öff entliches Recht und Völkerrecht. Vol. 55
(1995). Р. 69–70). В частности, различие между проверкой (технический процесс
установления фактов, за которым следует их юридическая оценка) и контролем
за соблюдением заключается в том, что последний «включает последствия чет-
ко определенных нарушений» (санкции) (Ibid. Р. 84, 87). Общий обзор принци-
пиальных подходов и существующих двусторонних и многосторонних механиз-
мов в области контроля за соблюдением международных обязательств в области
безопасности, разоружения и контроля над вооружениями см.: Coming to Terms
with Security: A Handbook on Verifi cation and Compliance. Geneva: United Nations,
2003.
1
Lang W. Op. cit. Р. 70.
2
По договору 1987 г. вводились определенные виды мониторинга на заводах по
производству соответствующих видов ракет в Магне, США, и Воткинске, СССР.
57
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
над вооружениями и предотвращению их распространения требуют
контроля промышленных возможностей. Это необходимо для проверки того, что эти возможности не направлены на цели вооружения.
…В силу изменений в вооружениях и системах доставки договоры о
контроле должны фокусироваться на их производстве в той же мере,
как и на их размещении»
1
.
Можно только догадываться, были ли вышеизложенные принципы определены разработчиками Конвенции о запрещении химического оружия как формальные директивы для согласования ее текста. Скорее всего, нет. Тем не менее поставленная цель полного химического разоружения и общее понимание в отношении средств ее
достижения стали теми факторами, которые сформировали нормативную систему Конвенции о запрещении химического оружия и ее
механизм в соответствии с этими принципами.
В тексте Конвенции само разоружение и контроль за ним достаточно четко разделены по существу обязательств и по форме их закрепления в тексте. Фактически можно говорить о двух механизмах:
механизме разоружения и механизме контроля, — в совокупности
образующих механизм Конвенции о запрещении химического оружия, обеспечивающий избавление мирового сообщества от химического оружия. Вряд ли может вызвать удивление тот факт, что нормативный центр тяжести Конвенции явно смещен в сторону механизма
проверки исполнения обязательств. Контроль за процессом химического разоружения осуществляется сообществом государств — участников Конвенции посредством специального международного органа. Отношения последнего с государствами-участниками необходимо надлежащим образом оформить юридически, так как данная
сфера до принятия Конвенции о запрещении химического оружия
представляла собой правовой вакуум, а технически и политически
процедура международного контроля весьма сложна и требует значительной свободы действий международного органа на территории
государства, т.е. в пределах национальной юрисдикции, традиционно защищенной принципом невмешательства. Многообразие отно-
1
Kellman B. The Advent of International Chemical Regulation: The Chemical Weap-
ons Convention Implementation Act // Journal of Legislation. Vol. 25. 1999. No. 2.
Р. 120.
58
2.1. Концептуальные основы правового механизма
шений, возникающих в связи с этим, автоматически влечет за собой
сложность правовой конструкции, их регулирующей.
2.1.2. Механизм разоружения
Использование конкретного правового механизма определяется
предметом договора по разоружению, поэтому фундамент механизма разоружения по Конвенции о запрещении химического оружия
составляют основные обязательства государств, через выполнение
которых достигается генеральная цель построения мира, свободного от химического оружия. Эти обязательства охватывают три группы: в отношении химического оружия, в отношении объектов по
его производству и в отношении химической промышленности, работающей с химикатами группы риска. Запреты на применение, накопление, производство, передачу, разработку, военные приготовления к применению выводят химическое оружие из сферы военного
применения. Обязательство по уничтожению химического оружия
обеспечивает его физическую ликвидацию. Для придания же процессу разоружения необратимого характера два предыдущих элемента механизма подкрепляются обязательствами уничтожить мощности по производству химического оружия и подчинить гражданскую промышленность, вовлеченную в деятельность с химикатами,
представляющими риск для объекта и цели Конвенции о запрещении химического оружия, соответствующим ограничениям и (или)
мерам проверки. Наконец, запрет на военное использование химических средств борьбы с беспорядками закрывает возможные пробелы, ставшие камнем преткновения при толковании и практическом применении Женевского протокола 1925 г. Кроме того, механизм разоружения не смог бы никогда заработать, если бы также не
было четко определено, что такое химическое оружие и объекты по
его производству
1
, и в какие сроки они должны быть уничтожены.
Не требует дополнительного разъяснения, что без таких положений
обязательства по химическому разоружению могли остаться мертвой буквой.
То, каким образом государство будет избавляться от химическо-
го оружия, за исключением трех прямо запрещенных способов из-за
1
Об определении химического оружия и объектов по его производству см., соот-
ветственно, разд. 5.2.1 и 5.2.2.
59
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]