Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
Несмотря на все благие намерения, с которыми сделано это предложение, его реализация на практике по крайней мере весьма затруднена. Контроль всегда предполагает конкретность, что прекрасно понимали авторы Конвенции о запрещении химического оружия, когда
они устанавливали списки химикатов «для применения мер проверки». Практика государств также в основном идет по пути составления
перечня предметов, подлежащих экспортному контролю.
Конвенция о запрещении химического оружия также предполагает существование механизма правового сотрудничества и предоставления правовой помощи, который необходим для обеспечения
выполнения обязательства запретить юридическим и физическим
1
лицам проводить деятельность, противоречащую Конвенции
. Механизм этот, однако, в тексте не разработан, поэтому определение параметров правового сотрудничества выведено за пределы Конвенции
о запрещении химического оружия и оставлено на усмотрение государств, которые для этих целей могут использовать уже существующие двусторонние или многосторонние механизмы правовой помощи или разработать дополнительные.
Наконец, речь может идти и о механизме экономического и
технического развития и сотрудничества. В литературе отмечается, что «положения, касающиеся технологического развития и свободной торговли, не являются необычными для договоров в сфере
безопасности»
2
. В качестве примеров приводятся, в частности, п. 2
ст. IV Договора о нераспространении ядерного оружия3, ст. X Кон-
(Feakes D. Challenges in the Implementation of Export Controls under the Chemical
Weapons Convention // Treaty Enforcement and International Cooperation in Crimi-
nal Matters: with special reference to the Chemical Weapons Convention. Р. 331–343).
1
См. п. 2 ст. VII.
2
Ronzitti N. Economic and technological development and trade in chemicals // The
New Chemical Weapons Convention — Implementation and Prospects. Р. 533–534.
3
«Все Участники Договора обязуются способствовать возможно самому полному
обмену оборудованием, материалами, научной и технической информацией об
использовании ядерной энергии в мирных целях и имеют право участвовать в та-
ком обмене. Участники Договора, которые в состоянии делать это, также сотруд-
ничают в деле содействия, по отдельности или совместно с другими государст-
вами или международными организациями, дальнейшему развитию применения
ядерной энергии в мирных целях, особенно на территориях государств — участ-
ников Договора, не обладающих ядерным оружием, с должным учетом нужд раз-
вивающихся районов мира».
70
2.1. Концептуальные основы правового механизма
венции о запрещении бактериологического оружия1, ст. III Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г.
2
В Конвенции о запрещении химического оружия вопросам экономического
сотрудничества посвящена ст. XI3, ставшая результатом очевидного
1
«1. Государства — участники настоящей Конвенции обязуются способствовать
возможно самому полному обмену оборудованием, материалами, научной и технической информацией об использовании бактериологических (биологических)
средств и токсинов в мирных целях и имеют право участвовать в таком обмене.
Государства — участники Конвенции, которые в состоянии делать это, будут также сотрудничать в оказании содействия, в индивидуальном порядке или совместно с другими государствами или международными организациями, дальнейшей
разработке и применению научных открытий в области бактериологии (биологии) для предотвращения болезней или для других мирных целей.
2. Настоящая Конвенция осуществляется таким образом, чтобы избегать созда-
ния препятствий для экономического или технического развития государств —
участников Конвенции или международного сотрудничества в области мирной
бактериологической (биологической) деятельности, включая международный
обмен бактериологическими (биологическими) агентами и токсинами и оборудованием для обработки, использования или производства бактериологических
(биологических) агентов и токсинов в мирных целях в соответствии с положениями Конвенции».
2
«Государства — участники настоящей Конвенции обязуются способствовать
возможно самому полному обмену научной и технической информацией об использовании средств воздействия на природную среду в мирных целях и имеют право участвовать в таком обмене. Государства-участники, которые в состоянии делать это, по отдельности или совместно с другими государствами или
международными организациями будут вносить вклад в международное экономическое и научное сотрудничество в области сохранения, улучшения и мирного использования окружающей среды с должным учетом нужд развивающихся
районов мира.»
3
«1. Положения настоящей Конвенции осуществляются таким образом, что-
бы избежать создания помех для экономического или технического развития
государств-участников и для международного сотрудничества в области химической деятельности в целях, не запрещаемых по настоящей Конвенции, включая
международный обмен научно-технической информацией, химикатами и оборудованием для производства, переработки и использования химикатов в целях, не
запрещаемых по настоящей Конвенции.
2. С учетом положений настоящей Конвенции и без ущерба для принципов и при-
менимых норм международного права государства-участники:
а) имеют право, на индивидуальной или коллективной основе, проводить иссле-
дования, разрабатывать, производить, приобретать, сохранять, передавать и использовать химикаты;
71
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
компромисса1. Во время переговоров на Конференции по разоружению в Женеве «западные страны рассматривали Конвенцию главным образом как договор, имеющий дело с вопросами безопасности,
включая противодействие распространению химического оружия, и
были мало, если вообще, настроены сочетать эту цель с разработкой
программ поддержки экономического и технологического развития
2
в области химии»
. Для стран же третьего мира одним из основных
мотивов для присоединения к Конвенции о запрещении химического
оружия была возможность через участие в режиме нераспространения химического оружия получить доступ на мировой рынок химикатов и химических технологий, на котором доминируют западные
страны, без каких бы то ни было ограничений, а также перспектива
использования ОЗХО не только для контроля разоружения, но и для
b) обязуются содействовать как можно более полному обмену химикатами, обо-
рудованием и научно-технической информацией в связи с развитием и применением химии в целях, не запрещаемых по настоящей Конвенции, и имеют право
участвовать в таком обмене;
с) не сохраняют в отношениях между собой никаких ограничений, включая
ограничения в рамках любых международных соглашений, несовместимых
со взятыми обязательствами по настоящей Конвенции, которые ограничивали бы или затрудняли торговлю, а также развитие и распространение научнотехнических знаний в области химии в промышленных, сельскохозяйственных, исследовательских, медицинских, фармацевтических или иных мирных
целях;
d) не используют настоящую Конвенцию в качестве основания для применения
любых мер, за исключением мер, предусмотренных или разрешенных по настоящей Конвенции, и не используют никакое иное международное соглашение для
достижения какой-либо цели, несовместимой с настоящей Конвенцией;
е) обязуются пересмотреть свои существующие национальные правила в области
торговли химикатами, с тем чтобы привести их в соответствие с предметом и целью настоящей Конвенции.»
1
Любопытным свидетельством этого компромисса является тот факт, что п. 1
ст. XI текстуально повторяется в п. 11 ст. VI. Как пишет Н. Ронцитти, «ясно, что
пункт 11 статьи VI является излишним, поскольку пункт 1 статьи XI отсылает ко
всей Конвенции, включая последний пункт статьи VI. Фактически это положение, которое уже имелось в предыдущих проектах Конвенции о запрещении химического оружия, было сохранено, чтобы его исключение не подвергло риску
компромисс, с трудом достигнутый по статье XI» (Ronzitti N. Economic and technological development and trade in chemicals // The New Chemical Weapons Convention — Implementation and Prospects. Р. 534).
2
Krutzsch W., Trapp R. A Commentary on the Chemical Weapons Convention. Р. 214.
72
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
целей экономического развития1. Развивающиеся страны ставили
перед собой задачу добиться отмены действия режима экспортного
контроля за торговлей химикатами западных стран (Австралийская
группа)
2
в обмен на свое участие в системе нераспространения хими-
ческого оружия по Конвенции о запрещении химического оружия.
В итоге ст. XI, хотя и содержит формально общие обязательства
в отношении экономического сотрудничества и отмену ограничений
на передачу химикатов и технологий между государствами — участниками Конвенции о запрещении химического оружия, но в реальности
эффект подобного рода обязательства не выходит за пределы деклараций о намерениях. В дополнение к тому, что невыполнение обязательств по ст. XI практически невозможно доказать, само их существо
интерпретируется по-разному различными государствами и группами
государств. Во всяком случае, существование ст. XI не оказало заметного и прямого воздействия на существующие национальные и международные механизмы экспортного контроля в химической области.
Несмотря на вышесказанное, ст. XI является одним из краеугольных
камней Конвенции о запрещении химического оружия, поскольку
именно ее наличие в тексте стало причиной привлекательности Конвенции о запрещении химического оружия для многих государств и
одним из факторов, обеспечивающих ее подлинную универсальность.
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
и Организация по запрещению химического оружия
2.2.1. Природа взаимодействия
Особенностью Конвенции о запрещении химического оружия является то, что ее участники автоматически становятся членами
1
Комментаторы подчеркивают, что «в целом, последние „уступки“ со стороны ин-
дустриальных стран, получившие воплощение в статье XI, посвященной эконо-
мическому и технологическому развитию, были, возможно, ключом к получению
Конвенцией широкой поддержки, поскольку для многих развивающихся стран
свободная торговля химикатами была единственным важным вопросом» (Organi-
zation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) // International Encyclopae-
dia of Laws. Intergovernmental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7 (October 2000). Р. 13).
2
Неформальное объединение государств (участвует 41 государство), координирую-
щих национальные меры экспортного контроля в области торговли химикатами.
73
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
ОЗХО1, а уставные положения ОЗХО представляют собой составную
часть Конвенции. Как правило, международные организации создаются на основании отдельного учредительного договора. В то же
время существует практика, когда уставные положения организации
являются частью общего договора. Можно сослаться, например, на
Орган по морскому дну, образованный в соответствии с Конвенцией
ООН по морскому праву. Следует также добавить, что в договорах
по контролю над вооружениями, как двусторонних, так и многосторонних, практика создания и использования специальных органов,
играющих довольно существенную роль в их имплементации, не является исключением.
Связь между участием в Конвенции о запрещении химического оружия и членством в ОЗХО установлена прямая и жесткая: невозможно быть членом ОЗХО, не являясь участником Конвенции,
и наоборот. Выйти из Организации можно только выйдя из Конвенции. Из неразрывной связи Конвенции о запрещении химического оружия и ОЗХО вытекает и другой принцип, гласящий, что
государство — участник Конвенции «не может быть лишено своего членства в Организации», даже в качестве санкции за ее нарушение, поскольку фактически это выводило бы участника Конвенции о запрещении химического оружия из режима проверки и могло бы подтолкнуть на другие нарушения, а также лишало бы ОЗХО
каких-либо мер корректирующего воздействия
2
. Таким образом,
термины государство — участник Конвенции о запрещении хими-
1
«Членами Организации являются все государства — участники настоящей Кон-
венции» (п. 2 ст. VIII).
2
В принципе исключение из международной организации может являться санк-
цией, применяемой к государству-члену (это предусмотрено, например, в учре-
дительных документах ИНМАРСАТ), однако целесообразность применения та-
кой санкции весьма сомнительна и даже контрпродуктивна. «Оно [исключение]
может нанести ущерб организации настолько же, насколько оно наносит ущерб
исключенному члену. Государство — член может пострадать от лишения права
членства, но оно также будет свободно от обязательств в отношении организа-
ции» (Schermers H., Blokker N. Op. cit. § 140. Р. 96–97). В случае же ОЗХО исклю-
чение государства возможно только через прекращение участия в Конвенции о
запрещении химического оружия, что будет означать его освобождение от обя-
зательств в отношении запрета химического оружия. Подобная ситуация недопу-
стима и неприемлема для мирового сообщества.
74
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
ческого оружия и государство — член ОЗХО нередко употребляются как синонимы
1
.
В качестве институционного образования любая международная организация представляет собой единство статической и динамической составляющей. К первой относится система ее органов и
их структурных полномочий, т.е. те элементы, из которых состоит
механизм функционирования; ко второй ⎯ закономерности, порядок и практическое действие этого механизма, как внутреннее, включающее взаимодействие между его составными частями, так и внешнее ⎯ между ОЗХО и иными субъектами международного права.
Основные характеристики и конечный результат функционирования механизма предопределены целями организации. В случае ОЗХО ее цели определены в п. 1 ст. VIII: (1) реализация объекта и цели Конвенции; (2) обеспечение осуществления ее положений, включая положение о международной проверке ее соблюдения;
(3) предоставление форума для консультаций и сотрудничества
между государствами-участниками. Нормативно зафиксированные
цели ОЗХО охватывают весьма широкий спектр деятельности. В реальности же практическая цель ОЗХО значительно ýже: Организация не занимается уничтожением химического оружия, обозначенного в качестве объекта и цели Конвенции ⎯ это прерогатива самих
государств. То, что ОЗХО представляет собой форум для консультаций и сотрудничества, не вызывает особых сомнений, но это скорее
следствие самого функционирования Организации, нежели чем самостоятельная цель — поскольку организация существует, постольку государства могут обсуждать в ее рамках вопросы, относящиеся
к Конвенции о запрещении химического оружия. Но весьма сомнительно, чтобы ОЗХО создавалась только по причине необходимости
такого форума и существовала только ради его наличия. Учреждение
ОЗХО было предопределено пониманием необходимости инструментария, который мог бы гарантировать решение задач, поставленных в Конвенции о запрещении химического оружия перед государствами. Это понимание нашло свое выражение в основополагаю-
1
Тем не менее в Конвенции о запрещении химического оружия в подавляющем
большинстве случаев употребляется термин «государства-участники». Единст-
венным исключением являются разд. А и В ст. VIII, в которых используется тер-
мин «член Организации».
75
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
щей цели ОЗХО ⎯ обеспечить выполнение обязательств государств
по Конвенции через международный контроль и применение в случае нарушений мер воздействия, доступных Организации по международному праву. Как внутреннее, так и внешнее функционирование
(динамическая составляющая) механизма ОЗХО направлены на достижение этой цели.
Поскольку в Конвенции о запрещении химического оружия уничтожение и предотвращение возобновления производства и распространения химического оружия предполагают подтверждение выполнения обязательств внешним субъектом, постольку устав ОЗХО
как органа международного контроля не может быть изолирован
от материальных обязательств государств по Конвенции. Аналогичный подход был применен при разработке Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, подписанного 24 сентября 1996 г. и предусматривающего создание международной
организации для контроля за выполнением обязательств о непроведении ядерных испытаний. В этом же русле развивались переговоры по созданию контрольного механизма для Конвенции о запрещении бактериологического оружия (их неудача не была связана с
его организационно-правовой моделью). На эти два примера, а также на заключение группы экспертов, созданной МАГАТЭ для изучения вопроса о повышении эффективности механизма гарантий Договора о нераспространении ядерного оружия, констатировавших, что
Конвенция о запрещении химического оружия содержит подходы к
вопросам проверки, которые могут быть использованы и для целей
Договора о нераспространении ядерного оружия, ссылается, например, Э. Мийер. В результате он приходит к выводу, что ОЗХО может
представлять собой модель для международных организаций, выполняющих надзирающие функции и обеспечивающих контроль за
соблюдением выполнения обязательств в области контроля над вооружениями
1
. В этом он, кстати, не одинок. Некоторые авторы идут
даже дальше, предполагая, что воплощенные в Конвенции о запрещении химического оружия принципы проверки соблюдения государствами своих обязательств могут быть применимы и в других об-
1
См.: Myjer E. The Organization for the Prohibition of Chemical Weapons: Moving clos-
er towards an international arms control organization? A quantum leap in the institutional law of arms control. Р. 64, 131–132.
76
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
ластях (например, в области охраны окружающей среды, в экономических отношениях, в сфере защиты прав человека)
1
.
В Конвенции о запрещении химического оружия ст. VIII посвящена исключительно ОЗХО и представляет собой ее организационноправовую основу. Функциональные же положения, касающиеся
ОЗХО, включены практически в каждую статью текста собственно
Конвенции, во все без исключения части Приложения по проверке,
а также в Приложение по конфиденциальности. Таким образом, всю
Конвенцию о запрещении химического оружия, включая ее приложения, а не только ст. VIII, можно отнести к категории уставных документов ОЗХО. Если ст. VIII определяет структуру ОЗХО, принципы
взаимодействия органов и их основные полномочия, то другие статьи Конвенции и приложения конкретизируют и детализируют права и обязанности Организации (и ее отдельных органов) составляя
наполнение функций Организации. В совокупности все эти положения устанавливают основные параметры механизма ОЗХО.
Контроль за выполнением нормативных документов, лежащих
в их основе или принятых в их рамках, — это одно из направлений деятельности многих международных организаций. В этом плане особенностью ОЗХО является то, что ее основной целью и rai-
son d’être является контроль за разоружением и нераспространением
химического оружия. Организация оценивает полноту выполнения
государствами обязательств по Конвенции и в необходимых случаях предписывает порядок действий по их выполнению. Ее функции не существуют в отрыве от Конвенции, которая представляет
собой подробный регулятор взаимодействия между государствамиучастниками и ОЗХО. В современной практике международных организаций нечасто можно встретить прецедент, когда деятельность
организации настолько подробно регламентирована. Подобный метод регулирования не случаен и оправдывается характером Конвенции о запрещении химического оружия. С одной стороны, разрешив
глубокое проникновение международного права в область сугубо
внутренних дел и поставив национальную химическую промышленность под контроль международной организации, государства, с другой стороны, постарались обеспечить предсказуемость этого про-
1
Cм.: The New Chemical Weapons Convention — Implementation and Prospects.
Р. 602–603.
77
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
никновения через детализацию направлений и порядка осуществления деятельности ОЗХО.
Менее заметна или практически не видна роль ОЗХО в тех статьях, имплементация которых либо не нуждается в жестком механизме контроля, либо в принципе не может быть проверена. Так,
ст. VII «Национальные меры по осуществлению» по определению содержат обязательства, для выполнения которых государство должно
реализовать ряд внутренних действий, прежде всего в законодательной сфере. При этом ОЗХО только информируется «о законодательных и административных мерах, принятых для осуществления настоящей Конвенции» (п. 5 ст. VII), и какими-либо иными полномочиями здесь не обладает. В том числе в ее функции не входит оценка
достаточности или качества таких мер. Это, разумеется, не исключает оказания соответствующей экспертной помощи и общей оценки
состояния выполнения обязательств по ст. VII, чем собственно ОЗХО
успешно и занимается.
Статья XI «Экономическое и техническое развитие» содержит исключительно права и обязанности государств-участников без какойлибо привязки к функциям ОЗХО. И, если толковать Конвенцию о
запрещении химического оружия в строгом соответствии с ее буквой, ОЗХО нет места в имплементации данной статьи. Тем не менее
государства, по-видимому, согласились с более широкой интерпретацией функций ОЗХО. Постоянно обсуждаются варианты широкого
участия ОЗХО в вопросах международного сотрудничества в сфере
химической промышленности (хотя каких-либо серьезных достижений в этой области пока нет). В качестве правовой основы для подобного расширения функций используется п. 1 ст. VIII, указывающий,
что Организация создается «для реализации предмета и цели настоящей Конвенции, для обеспечения осуществления ее положений».
Поскольку в качестве целей в преамбуле указаны свободная торговля химикатами и международное сотрудничество в области химической деятельности, а в п. 1 ст. VIII соответствующие «положения»
не специфицированы, постольку делается вывод, что в поле зрения
ОЗХО должны быть абсолютно все нормы Конвенции о запрещении
химического оружия. Подобная интерпретация явно носит политический, а не юридический, характер, но тем не менее это — реальность, отражающая волю государств. Соответственно, после того, как
был наработан опыт по имплементации основных положений Конвенции о запрещении химического оружия, ОЗХО обратила более
78
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
пристальное внимание и на эту сферу отношений между государствами. В 2005 г. Конференция приняла специальное решение «о полной имплементации ст. XI», в котором потребовала от Технического
секретариата ОЗХО разработать и осуществить целый ряд программ
в этой области и призвала государства-участников развивать соот-
1
ветствующие формы сотрудничества
. Осуществляемые в настоящее
время программы Секретариата в этой области включают содействие
стажировкам, исследовательским проектам, укрепление технических возможностей лабораторий, обмену оборудованием и научно-
2
технической информацией
.
В качестве первоначального источника для разработки положений, регулирующих структуру и взаимоотношения внутри организации, контролирующей выполнение государствами — участниками
Конвенции о запрещении химического оружия взятых ими на себя
обязательств, авторы Конвенции взяли МАГАТЭ как организацию,
3
наиболее близкую по характеру выполняемых функций
. В результате в своем строении ОЗХО следует традиционной схеме, отвечающей реалиям современного мира и универсальных международных
межгосударственных организаций: пленарный орган полного состава (межгосударственный), исполнительный орган ограниченного состава (межгосударственный) и административный орган ⎯ секретариат (орган международной гражданской службы).
Следует особо подчеркнуть, что представители государств на переговорах в рамках Конференции по разоружению, в процессе выработки режима для новой организации, стремились уйти от «негатив-
1
См.: Док. C-10/DEC.14 от 11 ноября 2005 г. Это решение было подтверждено
в 2007 г. (Док. C-12/DEC.10 от 9 ноября 2007 г.).
2
См.: Док. RC-2/S/1 от 31 марта 2008 г., п. 3.260.
3
В соответствии с Уставом МАГАТЭ включает Генеральную конференцию ⎯
пленарный орган, состоящий из представителей всех членов Агентства, Совет
управляющих ⎯ исполнительный орган ограниченного состава с заранее уста-
новленным региональным представительством и персонал (секретариат), воз-
главляемый генеральным директором. В литературе отмечается, что «симметрия
МАГАТЭ и ОЗХО не случайна. При разработке учредительных документов ОЗХО
участники переговоров по КХО [Конвенции о запрещении химического оружия]
в значительной степени опирались на основные документы МАГАТЭ...» (Rock-
wood L. Responsibility of the International Organization and of its Civil Servants // The
Convention on the Prohibition and Elimination of Chemical Weapons: a Breakthrough
in Multilateral Disarmament. Р. 374).
79
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]