Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
Существо и содержание принимаемых Конференцией и Советом
и адресованных государствам индивидуальных решений предполагает, что они являются обязательными для государств-членов, которые должны выполнить соответствующее предписание. Не может
идти речь о свободе выбора линии поведения государством, если на
основании положений Конвенции о запрещении химического оружия Конференция разрешает или не разрешает какие-либо действия,
предоставляет или не предоставляет отсрочку по выполнению обязательств, приостанавливает права и привилегии государства-члена
по Конвенции (особенно в случае, если последнее касается свободы
торговли химикатами, которая является наиболее важной из таких
привилегий). Равным образом, полномочия Исполнительного Совета, зафиксированные в отдельных положениях Конвенции о запрещении химического оружия, демонстрируют обязательный характер
его актов. Сами формулировки подчеркивают обязательность выполнения принятых Советом решений: порядок уничтожения и процедуры проверки «определяются» Исполнительным советом; условия продления срока уничтожения химического оружия и действия,
которые должно при этом предпринять государство, также «определяются» Советом; Совет имеет право «требовать» осуществления не-
1
которых мер государством и др.
Решения Совета представляют собой объективно необходимый элемент функционирования механизма проверки по Конвенции о запрещении химического оружия, и без
их неуклонного исполнения государствами-членами ОЗХО имплементация Конвенции окажется блокированной.
Обязательной силой обладают и внешние нормативные акты, при-
нимаемые Конференцией и Исполнительным советом. В ином случае
который, по крайней мере для органов ОЗХО, будет обязательным), причем без
указания, что соответствующие положения являются только «рекомендациями».
1
Подтверждение обязательности некоторых актов Исполнительного совета А. Ро-
сас видит также в том, что если государство не выполняет требования Исполнительного совета по исправлению положения в случае озабоченностей в отношении соблюдения Конвенции о запрещении химического оружия, Конференция
может по его рекомендации ограничить права и привилегии такого государства.
«Похоже, что этот механизм подтверждает, что просьбы Исполнительного совета „в установленный срок принять меры по исправлению положения“, упомянутые в п. 36 ст. VIII, имеют обязательную природу» (Rosas A. Reactions to noncompliance with the Chemical Weapons Convention. Р. 438).
210
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
реализация ряда весьма важных положений Конвенции о запрещении
химического оружия также будет поставлена под угрозу. Различного
рода процедуры проведения инспекций, понимания терминов
1
, принятые Конференцией и Советом, составляют неотъемлемый элемент
механизма проверки, поэтому обеспечить его функционирование
в том виде, как он предусмотрен Конвенцией о запрещении химического оружия, можно только в том случае, когда принятые Конференцией нормативные акты, завершающие создание механизма проверки
выполнения Конвенции, будут юридически обязательны для адресата ⎯ в том числе для государств-членов в соответствующих случаях.
Таковыми, например, являются все три вышеупомянутые «Политики», в той мере, в какой содержащиеся в них правила предполагают
их соблюдение как ОЗХО, так и государствами-членами
2
. При рекомендательном характере подобных актов у государства всегда будет
возможность уклониться от полного соблюдения процедур, ссылаясь
на отсутствие их юридической обязательности. В лучшем случае
это создаст почву для взаимного недоверия и вызовет споры между
государствами-членами или между государствами-членами и ОЗХО,
в худшем ⎯ механизм проверки будет полностью парализован. Очевидно, что намерения создателей Конвенции о запрещении химического оружия были иные, и в нее не могли закладываться принципы,
разрушающие основы договорного правового режима.
Технический секретариат в основном занят имплементацией ме-
ханизма проверки, предусмотренного положениями Конвенции о за-
1
Конференцией государств-участников был принят целый ряд «пониманий», ре-
шений, основных принципов, уточняющих или определяющих значение тех или
иных терминов и положений Конвенции о запрещении химического оружия
(как для государств, так и для ОЗХО). Только в качестве иллюстрации можно
сослаться на понимание значения термина «производство» (1) для целей ст. VI
(C-II/DEC.6, (2) в контексте производственных объектов Списка 1 (C-I/DEC.43),
(3) для целей объявлений химикатов Списков 2 и 3 (C-8/DEC.7). Список таких
пониманий достаточно внушителен.
2
Так, в отношении Политики ОЗХО по вопросам охраны здоровья и безопасно-
сти и Положений ОЗХО относительно охраны здоровья и безопасности отмечается, что «вместе с Конвенцией эти документы устанавливают принципы и обя-
зательства как для Секретариата, так и для государств-участников....» (выделе-
но мной. — С.П.) (Organization for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) //
International Encyclopaedia of Laws. Intergovernmental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7
(October 2000). Р. 55).
211
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
прещении химического оружия, и в своих действиях руководствуется
решениями Конференции и Совета, которые определяют параметры
его взаимоотношений с государствами-членами. Соответственно,
полномочия Технического секретариата не предполагают принятия
обязательных для государств-членов решений. Акты Технического
секретариата, как нормативные, так и индивидуальные, направлены
в первую очередь на регулирование действий его персонала, инспекционных групп во время проведения инспекций. Однако было бы неверно чрезмерно упрощать ситуацию: как отмечалось выше, некоторые его решения непосредственно затрагивают государства-члены и
прямо влияют на объем их обязательств по Конвенции. Кроме того,
хотя государство не связано внутренними правилами проведения инспекций Секретариата, оно должно их уважать и не имеет права своими действиями, прямо или косвенно, создавать условия или предпосылки для их нарушения. В этом отношении еще раз подтверждается
все более возрастающая роль административных органов международных организаций ⎯ секретариатов ⎯ во взаимоотношениях организаций с государствами-членами.
***
Роль, которую предусмотрели создатели Конвенции о запрещении химического оружия для ОЗХО, ⎯ разветвленная имплементационная и оперативная деятельность по контролю разоружения
и нераспространения химического оружия, осуществляемая на
основании многостороннего договора, — объективно потребовала наделения ОЗХО полномочиями по принятию обязательных для
государств-участников решений. Даже если предположить, что в намерения авторов Конвенции прямо не входило установление обязательности актов будущей Организации, сами функции ОЗХО в соответствии с конвенционным режимом с необходимостью приводят к
этому результату в отношении, по меньшей мере, некоторых из ее
актов. Обеспечение работы механизма реального международного
контроля, который был бы действенным, а не фиктивным, оказывается невозможным без наделения международного органа контроля
необходимыми полномочиями
1
.
1
Контроль МАГАТЭ не имеет такого всеобъемлющего и проникающего характера,
так как, во-первых, в период создания Агентства не было соответствующих поли-
212
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
Сложность механизма глобальной проверки как уничтожения
химического оружия и объектов по его производству, так и множества предприятий химической промышленности в государствахучастниках требует такой детализации соответствующих процедур,
которой достаточно трудно добиться непосредственно в рамках международного договора (и это при том, что Конвенция о запрещении
химического оружия представляет собой один из наиболее детализированных многосторонних договоров
1
). Соответственно, необходима доработка и доводка этого механизма в рамках ОЗХО с помощью
принимаемых ею актов. Это предполагалось уже на стадии разработки текста Конвенции о запрещении химического оружия, в результате чего целый ряд ее существенных норм являются бланкетными2 и
оставляют на усмотрение самой ОЗХО установление правил и норм
контроля3. Естественно, для того, чтобы режим Конвенции о запрещении химического оружия не нарушился, юридическая сила норм,
содержащих процедуры проверки, принятые ОЗХО в соответствии
тических предпосылок, во-вторых, масштабы мировой атомной промышленности гораздо меньше масштабов промышленности химической, в-третьих, Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. не содержит положений в отношении разоружения и МАГАТЭ не контролирует его процесс.
1
Это вообще характерно для договоров о реальном разоружении, которые, как
правило, в дополнение к основному тексту включают многочисленные приложения, дополнительные протоколы или договоренности.
2
Дополнительное объяснение этому состоит в том, что во время переговоров, про-
водившихся в Женеве в рамках Конференции по разоружению в течение более
10 лет, участники так и не смогли прийти к согласованным текстам по некоторым
из вопросов. В то же время сложилось понимание, что работу над Конвенцией
о запрещении химического оружия надо завершать, иначе «переговорная усталость» могла привести к полному провалу переговоров и непринятию текста договора вообще. Таким образом, единственным выходом стало перенесение проблем на подготовительную стадию к вступлению Конвенции в силу и подписание
текста в том виде, в каком он согласован, и с рядом бланкетных норм.
3
Например, в качестве инструментов, регулирующих взаимоотношения между
ОЗХО (Техническим секретариатом, инспекционной группой) и инспектируемым государством, Конвенция о запрещении химического оружия в дополнение
к ее собственным положениям, включая Приложения, делает ссылку на «процедуры, изложенные в Руководстве по проведению инспекции» (п. 45 ч. II), в соответствии с которыми осуществляется право на беспрепятственный доступ к месту
инспекции; «согласованные основные принципы» (п. 23 ч. VII, п. 18 ч. VIII, п. 15
ч. IX), применяемые при проведении инспекций на объектах химикатов Списков 2 и 3 и «других объектах» соответственно.
213
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
с бланкетными положениями Конвенции, должна быть аналогична
юридической силе норм самой Конвенции. Следовательно, решения
Организации, их устанавливающие, должны иметь юридически обязательный характер.
Кроме того, решения органов ОЗХО по результатам обычных инспекций и инспекций по запросу должны в максимально возможной
степени быть выполнены государствами-членами, что является непременным условием достижения целей правового механизма разоружения и нераспространения в области химического оружия. Отсюда также вытекает объективная необходимость придания актам
ОЗХО обязательного характера, чтобы обеспечить эффективное вы-
1
полнение норм Конвенции о запрещении химического оружия
1
Интересное подтверждение значимости актов, принимаемых ОЗХО, и их регу-
лирующего воздействия на поведение как Организации, так и государств мож-
но увидеть в отмечаемом некоторыми специалистами противоречии между по-
ложениями Конвенции о запрещении химического оружия и некоторых актов,
принятых в рамках ОЗХО. В. Крутч и Р. Трапп, в частности, ссылаются на до-
кумент, именуемый «Меры в отношении утвержденного оборудования по за-
вершении инспекционной деятельности», принятый на первой сессии Конфе-
ренции государств-участников (С-I/DEC.51). По их мнению, предусмотренные
в нем процедуры ограничивают права и иммунитеты, предоставленные инспек-
ционной группе по Конвенции в пользу инспектируемого государства. Например,
п. 3.2.1 (инспекционная группа должна предоставить представителю инспекти-
руемого государства идентичную копию информации, содержащейся на записы-
вающих средствах) и п. 3.2.4 (право инспектируемого государства-участника на
устранение информации с записывающих устройств, «когда оно имеет основания
полагать, что информация, не имеющая отношения к цели инспекции, была за-
писана»), а также п. 3.1.1, 3.1.4, 3.2.5, 3.3 (право инспектируемого государства-
участника задерживать на месте при определенных условиях утвержденное обо-
рудование или его отделяемые части) представляют собой «вопиющее несоответ-
ствие Конвенции».
Они же считают, что были нарушены требования п. 11(с) ч. II Приложения по
проверке в отношении неприкосновенности бумаг, корреспонденций и записей,
когда «по просьбе Исполнительного совета Технический секретариат пересмо-
трел стандартные процедуры по проведению инспекций, указав, что по заверше-
нии итогового совещания на месте блокноты, содержащие личные замечания ин-
спекторов, должны быть собраны и, если инспектируемое государство попросит,
с них должны быть сняты копии в присутствии представителей инспектируемого
государства. ...Фактически Технический секретариат не имеет правоспособности
распоряжаться любыми правами и привилегиями инспекторов, предусмотрен-
ными в Конвенции» (Krutzsch W., Trapp R. Verifi cation Practice under the Chemical
Weapons Convention. Р. 20–22, 166).
.
214
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
Наличие у актов, принимаемых Организацией, обязательной
силы, таким образом, объясняется характером выполняемых ею
функций. Особый характер Конвенции о запрещении химического
оружия, учредившей беспрецедентно жесткий механизм международного контроля выполнения ее положений, и изначальная предназначенность ОЗХО, как инструмента этого контроля, не позволяют обойтись традиционным инструментарием рекомендательных
актов Международных межправительственных организаций. В данном случае речь идет не о внутриорганизационных и процедурных
вопросах, а также нормах, определяющих действия международных
инспекторов и обязательных только для Технического секретариата
ОЗХО (обязательные решения Международных межправительственных организаций в подобных областях вписываются в традиционную формулу международной организации), а о взаимоотношениях
ОЗХО с государствами-членами, установлении правил и принятии
решений обязательных для них. Последнее выходит за рамки современных Международных межправительственных организаций, не
обладающих признаками наднациональности (опять же оговоримся,
может быть за единственным исключением действий Совета Безопасности ООН по гл. VII Устава ООН).
***
Для оценки степени обязательности актов ОЗХО представляет интерес анализ, с позиций грамматического толкования, документов, содержащих обязательства государств-членов и принимаемых Организацией в развитие и (или) на основании положений
Конвенции о запрещении химического оружия: дополнительные
принципы, критерии и процедуры регулирования деятельности по
проверке. Дело в том, что в тексте на английском языке для выражения правила поведения в них используются помимо обычного для юридически обязательных текстов глагола shall и другие
глаголы: выражающий будущее время глагол will, рекомендатель-
Если согласиться с тем, что, действительно, положения документа C-I/DEC.51
изменяют определенные элементы режима Конвенции о запрещении химическо-
го оружия (в отсутствие возражений государств-членов это становится непрелож-
ным фактом), то утверждение об обязательности актов ОЗХО (по меньшей мере
Конференции) становится безупречным.
215
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
ность should и др. Различие между степенями выражения обязательности не всегда передается в русских текстах, однако в спорных ситуациях при практическом осуществлении требований указанных документов (при аутентичности текстов на различных
языках) может возникнуть вопрос о не одинаковой степени обязательности в зависимости от употреб ленного в английском тексте глагола
1
. Это может иметь значение постольку, поскольку широко известен принцип отнесения текстов к «мягкому праву» на
основании использования в них различного вида глаголов долженствования.
До того, как сделать какие-либо выводы, следует оценить две
группы факторов, связанных с данной проблемой: во-первых, почему используются различные глаголы долженствования и, во-вторых,
каковы практические последствия применения документов, в которых они использованы.
Возьмем в качестве примера для сравнения три вида процедур
;
примерно одного плана, относящихся к оборудованию, применяемому по время проведения инспекций: «Процедуры досмотра инспектируемым государством-участником, в пункте въезда
(пункте выезда), утвержденного оборудования, перевозимого инспекционной группой» (используется глагол shall); «Использование утвержденного оборудования во время инспекций на месте»
(используются глаголы shall и will); «Меры в отношении утвержденного оборудования по завершении инспекционной деятельности» (will).
Единственное различие между ними в отношении статуса заключается в том, что на первые из вышеуказанных процедур
имеется непосредственная ссылка в Конвенции о запрещении химического оружия (п. 29 ч. II Приложения по проверке).
Этот фактор весьма важен, однако он в полной мере не объясняет причины различия в формальном выражении степени обязательности (в других документах, также не упомянутых в Конвенции о запрещении химического оружия, используется глагол
shall, например, в Политике ОЗХО в отношении средств массовой информации и общественных связей и в разделах Политики
ОЗХО относительно конфиденциальности, прямо Конвенцией
не предусматриваемых). По существу же все три вида процедур
относятся к единому процессу использования оборудования и
1
Как правило, тексты согласовываются на английском языке и затем переводятся
на другие официальные языки ОЗХО.
216
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
по логике должны иметь одинаковый статус и степень обязательности.
Различие находит прагматическое объяснение, корни которого кроются в совокупности различных факторов, включая сложность процесса согласования текстов и разную степень важности
предмета регулирования для государств.
(1) Поскольку на первый документ имелось указание в Конвенции о запрещении химического оружия, первоначальный текст
для переговоров содержал глагол shall, оспорить который в силу
этой ссылки было невозможно.
(2) Неоднородность выражения степени долженствования во
втором определяется, с одной стороны, наличием права или
обязанности в Конвенции о запрещении химического оружия, а с
другой — уровнем «чувствительности» для государств, поэтому,
например, для права использования оборудования (в Конвенции нет ссылки на такое право; но вопрос весьма важен для государств) применяется глагол будущего времени will, а для обязанности Технического секретариата применять оборудование на
основании установленных им самим правил (в Конвенции также
нет ссылки, однако вопрос менее «чувствителен») — shall.
(3) Согласование третьего документа вызвало наибольшие
противоречия, поскольку вопрос касался защиты конфиденциальной информации государства по завершении инспекции.
При этом первоначальный текст для обсуждения был составлен как описание предпринимаемых действий с применением глагола will, указывающего скорее на описание некоторого
состояния в будущем, чем на юридическое долженствование.
В дальнейшем работа над текстом шла по существу содержавшихся в нем процедур, и, когда был достигнут весьма хрупкий баланс, вопрос о форме выражения обязательности просто не поднимался, чтобы не разрушить документ в целом.
Однако общее понимание заключалось в том, что «Меры по
завершению инспекции» будут соблюдаться как ОЗХО, так и
государствами-членами.
Иногда в процессе переговоров в Подготовительной комиссии
ОЗХО степень выражения обязательности становилась предметом
внимания со стороны делегаций, и в этом случае использовались более жесткие формы. Так, изначально использовавшийся в Политике относительно конфиденциальности глагол should был заменен на
shall. Даже после ее одобрения, по инициативе Германии в Политику была внесена поправка, поскольку в одном месте по техническим
причинам такая замена не была сделана. (В предложении Германии
217
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
отмечалось, что «группа экспертов по конфиденциальности согласилась рассмотреть все случаи использования слова should в проекте с
целью замены на shall в тех случаях, когда в Политике ясно указывается обязательство соответствующей стороны»
1
.) Иногда же на это
внимания не обращалось и документы получали полный набор глаголов, выражающих долженствование, будущее время, рекомендательность (например, документ «Отбор проб и анализ в ходе расследования предполагаемого применения химического оружия»). Еще
одной чертой, которую следует отметить, является то, что во многих документах сами формулировки положений предполагают иллюстративный характер, или же в них перечисляются возможные
примеры различных ситуаций. Таким образом, во всех без исключения случаях нельзя с полной уверенностью заключить, что различия
в использовании глаголов долженствования четко определялись намерением авторов создать документы различной степени обязательности. Как уже отмечено выше, здесь действовали несколько факторов, и намерение не всегда было самым главным.
В этом отношении необходимо подчеркнуть, что после утверждения Конференцией документы начинают регулировать поведение
как ОЗХО, так и государств-членов. Для практических целей первоочередное значение будет иметь то, каким образом изложено правило поведения: четкое предписание, общее правило, иллюстративный пример и прочее, — а форма долженствования будет вторична.
Дополнительные к Конвенции процедуры, безусловно, необходимы
для полной имплементации ее механизма, и если государства согласились на принятие правила поведения, то существует ожидание, что
этому правилу будут следовать. Вне зависимости от использованных
терминов правила будут равно обязательны. Отклонения от них могут вызвать соответствующие юридические последствия по Конвенции о запрещении химического оружия.
Таким образом, факторы, определяющие характеристики того
или иного акта ОЗХО, можно было бы обобщить следующим образом:
(1) намерение придать акту юридически обязательный характер,
которое проявляется через определенные объективные показатели:
1
Doc. PC-XII/B/WP.2 от 6 октября 1995 г.
218
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
(i) наличие ожиданий безусловного следования правилу
пове дения;
(ii) конкретность и недвусмысленность его формулировки;
(iii) существенность для действующего правового режима;
(2) возможность наступления юридических последствий на осно-
вании международного права при нарушении;
(3) принятие форумом, имеющим полномочия принимать доку-
менты в качестве юридически обязательных.
При имеющейся совокупности указанных факторов грамматическая форма выражения обязательности будет иметь второстепенное
значение.
Естественно, данный вывод безусловно верен только в рамках
режима Конвенции о запрещении химического оружия и постольку,
поскольку дополнительные процедуры развивают и дополняют ее.
Однако, как представляется, имеет он и более широкое значение, демонстрируя причины различного уровня обязательности международных документов и основания отнесения содержащихся в них правил поведения к юридическим или неюридическим.
***
Вывод об обязательности некоторых актов ОЗХО подводит к вопросу об их роли в международном правотворчестве. Решения международных межправительственных организаций не упомянуты в п. 1
ст. 38 Статута Международного Суда, считающейся изложением источников международного права, и традиционно утверждалось, что
международные организации непосредственно своими решениями
не создают норм международного права, будучи одним из элемен-
1
тов в процессе правотворчества
. Однако определенная часть доктрины (в последнее время приобретающая все больший вес) уже достаточно давно рассматривает решения международных организаций
как самостоятельный вид источников права. В эту категорию, правда, включают не все решения международных организаций, а только те из них, которые обладают определенными характеристиками
(они выражают волю организации в рамках ее компетенции, направ-
1
См.: Szasz P. General Law-Making Process // The United Nations and International
Law / ed. by C.C. Joyner. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. Р. 58–63.
219
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]