Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
лены на создание регулирующих правил поведения субъектов международного права, прямо адресованы членам организации и обязывают последних действовать в соответствии с ними)
1
. Как отмечается,
если международная организация принимает обязательные решения
по вопросам существа, то, в принципе, нет серьезных причин, которые не давали бы рассматривать такие решения, формулирующие
права и обязанности для государств-членов, как полноценные источники международного права, подпадающие под действие принципа
pacta sunt servanda. «Даже если обязательные нормы поведения для
государств-членов, содержащиеся в решении международной организации, могут отличаться от классических норм договоров и обычая,
в конце концов они имеют такой же регулирующий эффект на межгосударственные отношения»2. Следует добавить, что отсутствие решений международных организаций в перечне источников международного права, упомянутых в ст. 38 Статута Международного Суда, не
может быть решающим доводом против, оно только лишь означает,
что этот перечень не имеет исчерпывающего характера.
Нормативные рекомендации ОЗХО, адресованные государствамчленам, по своей природе ничем не отличаются от аналогичных актов других международных организаций. Внутренние же нормативные акты ОЗХО относятся к тому юридическому феномену, который
традиционно именуется внутренним правом международных организаций, и все, что по этому праву написано и сказано, применимо
и к ним. Если же рассмотреть с точки зрения основных признаков
международно-правовой нормы обязательные внешние нормативные акты Организации, другими словами, принятые ею юридически
обязательные для государств-членов правила поведения, то их по-
1
См.: Tammes A.J.P. Decisions of International Organs as a Source of International
Law // Académie de droit international. Recueil des cours. 1958-II, tome 94. Leyden:
Sij thoff , 1959. Р. 269; Bos M. The Recognized Manifestations of International Law //
German Yearbook of International Law. Vol. 20. 1977. Berlin: Duncker & Humblot,
1978. P. 25; Тункин Г.И. Юридически обязательные резолюции международных
организаций // Курс международного права. Т 1. М., 1989. С. 205–208; Barbe-
ris J.A. Les résolutions des organisations internationales en tant que source du droit des
gens // Recht zwischen Umbruch und Bewahrung. Festschrift für Rudolf Bernhardt.
Berlin etc.: Springer-Verlag, 1995. Р. 30–39.
2
Об этом пишет, в частности, применительно к международным экономическим
организациям и международным экономическим отношениям С. Войтович (см.:
Voitovich S. Op. cit. Р. 85, 88, 99).
220
4.2. Внешнее взаимодействие Организации по запрещению химического оружия
ложения полностью вписываются в общепризнанные характеристики нормы международного права: (1) рассчитанное на неоднократное применение правило поведения, (2) действующее в международных отношениях межгосударственного уровня и (3) обеспечиваемое,
1
в случае необходимости, мерами принуждения
. Отсюда следует, что
статус норм внешних обязательных актов ОЗХО аналогичен статусу норм многостороннего международного договора, и сами акты
являются источниками международного права. Акты универсальных международных межправительственных организаций в качестве источника международного права ⎯ явление не очень широко
распространенное в существующей практике. Можно предположить,
что повышение роли этого источника будет напрямую связано с развертыванием новых международных организаций, непосредственно
осуществляющих активную самостоятельную оперативную деятельность, а не только занимающихся координацией сотрудничества государств. Трудно пока говорить о том, что подобная тенденция зарождается, однако пример ОЗХО вновь наглядно демонстрирует наличие потенциала и перспектив подобного направления развития
международного правотворчества.
4.2. Внешнее взаимодействие
Организации по запрещению химического оружия
с государствами-членами
4.2.1. Система и принципы взаимоотношений
Как и в иных международных организациях, функционирование двух
из трех органов ОЗХО ⎯ Конференции и Исполнительного совета ⎯
осуществляется через взаимодействие государств-членов между собой в рамках соответствующего органа. Взаимодействие это непосредственно и касается вопросов, относящихся к объекту и цели Конвенции о запрещении химического оружия и входящих в компетенцию ОЗХО. Его результатом является выработка позиции, решения,
проекта и т.д., выступающих внешне уже как волеизъявление органа
1
Статья XII Конвенции о запрещении химического оружия «Меры по исправле-
нию положения и обеспечению соблюдения, включая санкции» применима и к
ситуациям несоблюдения актов ОЗХО.
221
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
в целом, а не отдельных составляющих его государств. Тем не менее
это не меняет внутреннюю природу соответствующего документа как
многостороннего документа, согласованного между государствами и
внешне оформленного как документ органа или организации. Это
имеет определенные последствия в свете двойственной позиции государства по отношению к организации. Роль государства как члена
международной организации своеобразна. Государство ⎯ как двуликий Янус ─ здесь едино в двух качествах. С одной стороны, государство является внешним элементом по отношению к международной
организации, обладающей собственной правосубъектностью, и может, например, в случае необходимости вести с ней переговоры или
заключать международные договоры. С другой стороны, государство
выступает как один из составляющих внутренних элементов организации, участвующих в определении ее позиции в международных отношениях. О внешнем функционировании международной организации можно говорить тогда, когда она вступает в качестве институционного образования в контакты с окружающей ее средой, т.е.,
в первую очередь, с государствами-членами за пределами рамок ее
органов и, в отдельных случаях, с другими международными организациями и государствами, в Конвенции о запрещении химического оружия не участвующими.
Наряду с обычными каналами и формами взаимодействия международных организаций с их членами внешние взаимоотношения
ОЗХО с государством-членом осуществляются через так называемый Национальный орган, назначаемый или учреждаемый в каждом
государстве-участнике
1
. Функции национального органа по выбору
государства могут быть поручены уже существующему государственному органу (например, министерству иностранных дел, министерству обороны, министерствам в области экономики и промышленности), либо он может создаваться как новый орган. Для целей самой
Конвенции о запрещении химического оружия функции национального органа, строго говоря, достаточно понимать узко, только применительно к технической стороне отношений государства и ОЗХО, поскольку такой орган «выступает в качестве национального координационного центра для эффективной связи с Организацией и другими
1
На февраль 2009 г. 178 государств-участников назначили или учредили свой На-
циональный орган (Док. EС-55/DG.14 от 17 февраля 2009 г., п. 46).
222
4.2. Внешнее взаимодействие Организации по запрещению химического оружия
государствами-участниками»1. Таким образом, национальный орган
может выступать исключительно в качестве своеобразного «почтового отделения», передающего и получающего сообщения. Однако
ничто не мешает придать национальному органу и функции, относящиеся к существу выполнения обязательств по Конвенции, что вытекает, например, из п. 64 ч. II, предполагающего, что взаимодействие
между инспекционной группой и государством осуществляется через
представителей национального органа
2
. В любом случае вся техническая информация и деятельность, связанная с осуществлением контрольных процедур Конвенции о запрещении химического оружия
(объявления, инспекции), проходят через национальный орган. При
этом национальный орган может обладать и политическими функциями, если государство сочтет это необходимым. В то же время технические и политические стороны отношений государства-члена и
ОЗХО могут быть разделены, например, между национальным органом и Министерством иностранных дел (в ситуации, когда министерство одновременно не является национальным органом).
Система внешних отношений ОЗХО с государствами-членами
подчиняется определенным руководящим принципам, которые устанавливаются характеристиками ее основной функции ⎯ контроля
за исполнением обязательств, взятых на себя государствами по Конвенции о запрещении химического оружия. Эти принципы могут выступать в качестве родовых для организаций, выполняющих аналогичную функцию, прежде всего в сфере разоружения, но, как представляется, применимы и в иных предметных областях.
а) Обеспечение достижения цели и реализация объекта Кон-
венции о запрещении химического оружия. Помимо того, что этот
принцип является основой существования ОЗХО вообще, он в наиболее общем виде определяет характер внешних взаимоотношений Организации с ее государствами-членами. Поскольку целью Конвенции
выступает полное химическое разоружение, осуществляемое самими
1
Пункт 4 ст. VII.
2
Подробнее о функциях национального органа см.: Organization for the Prohibition
of Chemical Weapons (OPCW) // International Encyclopaedia of Laws. Intergovern-
mental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7 (October 2000). Р. 33–35. См. также: Bothe M.
National implementation of the CWC: some legal considerations // The New Chemical
Weapons Convention — Implementation and Prospects. Р. 556–557; Kellman B., Tan-
zman E. Op. cit. Р. 10–18.
223
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
государствами, постольку ОЗХО представляет собой его международный гарант, стоящий вне государств и контролирующий выполнение
взятых ими на себя обязательств. Как в любой системе взаимоотношений контролирующего и контролируемого субъектов, в этих взаимоотношениях Организация выступает активной стороной, права которой в данной части доминируют над правами государств.
б) Учет и защита интересов государств-членов. Контроль со
стороны Организации за выполнением государствами обязательств
по Конвенции о запрещении химического оружия имеет свои границы. Баланс во взаимоотношениях ОЗХО и ее членов устанавливается на основе принципов учета и защиты соответствующих военных и
промышленных интересов при проведении контрольной деятельности. Он вытекает как из суверенитета государств, которые на настоящем этапе не готовы полностью подчиниться международной политической организации, так и из достаточно узко специализированной компетенции ОЗХО.
в) Специализированный характер взаимоотношений. От-
ношения «Организация ⎯ государство» не могут выходить за четко обозначенные Конвенцией о запрещении химического оружия
рамки, т.е. за рамки сферы, непосредственно относящейся к полному химическому разоружению: контроль уничтожения химического
оружия, объектов по его производству, предприятий, работающих
с химикатами, прямо предусмотренными в Конвенции. Ни в каком
случае Организация не может переступать эти границы.
г) Ограничение интрузивности и защита конфиденциаль-
ности. Следующий принцип является инструментальным, направленным на реализацию предыдущих двух. Для того, чтобы гарантировать защиту интересов государств и специализированный характер
отношений, ОЗХО обязана (1) проводить деятельность по провер-
1
ке «как можно менее интрузивным образом»
, а также (2) принимать меры по защите конфиденциальной информации. Реализация
объекта и достижение целей Конвенции о запрещении химического
оружия осуществляется через строгое соблюдение процедур и порядка проведения инспекций, предусмотренных Конвенцией и соглашениями по объекту, которые, таким образом, в нормативном плане
закладывают необходимый и достаточный уровень интрузивности.
1
Пункт 14 Приложения по конфиденциальности и п. 5 ст. VIII.
224
4.2. Внешнее взаимодействие Организации по запрещению химического оружия
Если защита конфиденциальной информации ⎯ это право государства, которым оно может воспользоваться или нет
1
, то Организация
обязана во всех случаях защищать информацию, определяемую как
конфиденциальная государством.
д) Гарантии независимости инспекций. В нормативном плане
отношений с государствами гарантии независимости должностных
лиц ОЗХО (инспекторов) при проведении инспекций на территории
государств-членов необходимы для того, чтобы инспектируемые государства не могли оказывать давления на членов инспекционных
групп и влиять на результаты инспекций путем применения силы
или ее угрозы (например, задержание, арест, уголовное или административное преследование или его угроза, изъятие инспекционного
оборудования или документации, не предусмотренные установленными процедурами). В связи с этим членам инспекционных групп
при проведении проверочной деятельности предоставляют привилегии и иммунитеты
2
.
е) Возможность принуждения к осуществлению обяза-
тельств и наказаний за нарушения. ОЗХО во взаимоотношениях с государством-членом выступает и как внешняя сила, способная
«наказать» за недолжное поведение3. Меры «наказания» и воздействия на государство весьма ограничены, что является скорее правилом, чем исключением в практике международных организаций.
И тем не менее факт самого их существования, причем в сравнительно развернутой форме, в Конвенции о запрещении химического оружия весьма примечателен. В таких случаях Организация выступает
как орган не только контролирующий, но и принуждающий к исполнению Конвенции, т.е. правоприменительный орган на уровне международных отношений.
4.2.2. Внешнее проявление воли
Организации по запрещению химического оружия
Во внешних отношениях ОЗХО никогда не выступает в качестве единого целого. Она всегда представлена одним из ее органов. При этом,
1
Пункт 13 Приложения по конфиденциальности.
2
См.: разд. 4.4.1.
3
См.: разд. 3.4.
225
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
например, проблемы, возникающие во взаимоотношениях Секретариата с государством, могут разрешаться другим органом ⎯ Исполнительным советом. Подобное «раздвоение» или даже «растроение»
(по количеству органов) личности Организации заставляет вновь
взглянуть на проблему воли и волеизъявления Организации. Этот
вопрос имеет не только теоретическое, но и самое прямое практическое значение, в частности для понимания природы решений и ответственности международной организации.
Изначально воля ⎯ понятие психологическое, связанное с сознанием, относящееся к поведению индивида и определяемое как
его способность руководить своими действиями, самостоятельно
ставить цели и достигать их. Воля формируется в сознании индивида или же проявляется применительно к индивиду. Формирование
воли и ее проявление неразрывно связаны. Когда же рассматривается воля коллектива, органа, организации, то плоскость анализа резко меняется, поскольку воля коллектива понимается скорее
в со циологическом смысле, так как трудно представить наличие
единого сознания у коллективного образования. Хотя воля коллектива понимается также как способность принимать решения, по
своей природе это уже иная категория, прежде всего с точки зрения
ее формирования. В зависимости от характера коллектива она может выступать как воля его членов, т.е. как существующее в рамках
предмета решения совпадение всех индивидуальных «психологических воль» в процессе формирования их большинства, либо как
воля руководящего органа, либо как воля единоличного руководителя. В последнем случае происходит слияние двух категорий, и
воля руководящего индивида выступает как воля коллектива. Воля
коллектива, как правило, но не всегда, оформляется в виде решения
и должна быть сформирована в рамках полномочий органа или руководителя, иначе она не может рассматриваться как воля коллективного образо вания.
То, что было сказано применительно к воле коллективного образования, в принципе, применимо к государству с тем уточнением,
что воля государства вовне проявляется практически всегда как воля
органа или единоличного руководителя. Общепринято, что в международных отношениях государство выступает как единое целое, не
разделенное на составные части. Из этого исходит и теория ответственности государства как такового за действия его органов, точнее,
«присваиваемости» государству действий его органов: законодатель-
226
4.2. Внешнее взаимодействие Организации по запрещению химического оружия
ных, исполнительных, судебных1. Однако во внутреннем процессе формирования воли государства, его позиции нередко возникают
межведомственные противоречия, при которых каждое из ведомств
стремится навязать свою позицию, сделав ее волей государства по
соответствующему вопросу. Воля государства сформирована только тогда, когда пройдены все этапы ее внутреннего конституционного оформления, что, однако, не снимает вопроса множественности
воль. Таким образом, уже на уровне государства, образования сравнительно гомогенного, можно говорить о феномене множества воль
одного уровня и разных уровней.
Вопрос о воле международной организации осложняется тем,
что она состоит из органов принципиально различной природы,
т.е. один из органов, обязательно присутствующий в ее составе, не
имеет межгосударственной природы и состоит из индивидов, которые не должны представлять какое-либо государство. И. ЗейдльХохенфелдерн справедливо подчеркивает, что формирование воли
организации в пленарном органе наталкивается на реальное противоречие: с одной стороны, так как государства участвуют в организации постольку, поскольку они стремятся достичь общей цели, их
воли также совпадают; с другой стороны, каждое государство может выражать в пленарном органе свою собственную волю в той
мере, в какой эта общая цель совпадает с его интересами. Таким образом, выраженная пленарным органом воля организации «может
быть только компромиссом между этими двумя тенденциями». Кроме того, тезис об исключительной компетенции главного пленарного органа определять и выражать волю организации должен пониматься с учетом фактора секретариата, поскольку последний, выполняя указания, полученные от пленарного органа или действуя
в силу собственной компетенции и инициативы, «в свою очередь
1
См. п. 1 ст. 4 «Поведение органов государства» об ответственности государств за
международно-противоправные деяния (приняты к сведению Генеральной Ас-
самблеей ООН в резолюции A/RES/56/83 от 12 декабря 2001 г.):
«Поведение органов государства рассматривается как деяние данного государства
по международному праву независимо от того, осуществляет ли этот орган за-
конодательные, исполнительные, судебные или какие-либо иные функции, не-
зависимо от положения, которое он занимает в системе государства, и независи-
мо от того, является ли он органом центральной власти или административно-
территориальной единицы государства».
227
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
выражает волю организации», причем более точно, чем пленарные
органы. В целом И. Зейдль-Хохенфелдерн считает, что существует «некая диалектическая напряженность между этой волей [пленарного органа] и волей, выраженной административным органом.
В случае конфликта первая должна превалировать, по крайней мере,
1
теоретически»
. В других работах отмечается наличие внутри международных организаций «напряженности» не только между волей
пленарного и волей административного органа, но и в общем плане
«между государствами-членами и институтами, которые они создали
2
[имеется в виду, прежде всего секретариат]»
.
Нельзя не заметить, что все более отчетливо вырисовывается дихотомия воли секретариата и представительных органов, или, еще точнее,
секретариата и государств в рамках единой международной организации3. Каждый из органов обладает правом на определенные действия
в пределах своей компетенции, как она определена учредительными
документами и последующей практикой. Являются ли действия, скажем, внешние, каждого из органов действиями организации. Проект
статей об ответственности международных организаций за противоправные деяния Комиссии международного права дает утвердительный ответ. Предполагается, что поведение органа или агента международной организации при выполнении ими своих функций должно рас-
4
сматриваться как акт международной организации
. Правда, не ясно,
как объяснить в этом случае исключение ответственности сотрудника
Технического секретариата за нарушение конфиденциальности5.
1
Seidl-Hohenveldern I. Organes pléniers. Les organes administratifs // Manuel sur les or-
ganisations internationales / sous la direction de R.-J. Dupuy. 2e éd. Dordrecht [etc.]:
Martinus Nij hoff Publishers, 1998. Р. 97, 105.
2
Reinalda B., Verbeek B. Patterns of decision making within international organiza-
tions // Decision Making Within International Organizations / ed by B. Reinalda and
B. Verbeek. London [etc.]: Routledge, 2004. Р. 231.
3
Весьма любопытно, что в докладе о работе Второй конференции по рассмотре-
нию действия Конвенции о запрещении химического оружия отмечается, что
«достижение универсальности — первоочередная задача Секретариата, а также
государств-участников» (Док. RC-2/4 от 18 апреля 2008 г., п. 9.12). Таким образом, в документе ОЗХО достаточно ярко подчеркивается указанная дихотомия.
4
См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, пятьдесят девятая сессия, До-
полнение № 10 (A/59/10). С. 104–110.
5
См. разд. 4.5.
228
4.3. Международные договоры, заключаемые Организацией
Возникает и второй вопрос: является ли каждое такое действие
органа проявлением единой воли организации? Здесь ответ, по всей
вероятности, отрицательный. Как минимум, можно говорить о согласованной межгосударственной воле и о воле секретариата как
немежгосударственного образования. Государства в рамках представительного органа не отождествляют себя с организацией и рассматривают секретариат как внешний элемент по отношению к ним.
Постольку, поскольку функции секретариата расширяются (оперативная инспекторская и иная деятельность), его самостоятельность
возрастает и проявления самостоятельной воли все более очевидны.
Все это касается не только внутренней, но и внешней сферы активности организации, в которой межгосударственная составляющая воли
не должна смешиваться с административно-международной. Действия вовне как межгосударственных органов, так и секретариата представляют собой действия международной организации как таковой,
но проведение различия в этой связи между волей международного
секретариата и волей межгосударственных представительных органов позволяет более точно понять закономерности не только взаимодействия органов, но и функционирования организации в целом.
4.3. Международные договоры, заключаемые
Организацией по запрещению
химического оружия
Заключение международными организациями договоров с другими
субъектами международного права является обыденной практикой
их функционирования. Соответственно, ОЗХО заключает международные договоры с государствами и международными организациями. Некоторые их виды упомянуты непосредственно в Конвенции
о запрещении химического оружия, что, однако, не ограничивает
ее полномочия в этой области. В частности, Организация заключает с государствами-участниками соглашения о привилегиях и иммунитетах, включая Соглашение с Нидерландами о штаб-квартире
(п. 50 ст. VIII)
1
Исходя из предмета таких соглашений, более целесообразно их рассмотреть
в разделе о привилегиях и иммунитетах, см.: разд. 4.4.2 и 4.4.3.
1
; государство-участник в качестве формы выполне-
229
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]