Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
можным потому, что они встроены в институциональный механизм
в виде ОЗХО. Если посмотреть на договоры, учреждающие международные организации, то нельзя не заметить, что положения о мерах
воздействия на нарушителя, хотя и весьма слабые, в них встречаются довольно часто. Подобные меры, правда, даже когда они предусмотрены, неохотно применяются международными организациями,
которые, стремясь сохранить дух сотрудничества, применяют скорее
средства неформального политического и морального влияния
1
. Тем
не менее, как только создается какой-либо международный организм, способный даже в минимальной степени влиять на поведение
государств, оказывается возможным воплотить в жизнь и принцип
обеспечения выполнения обязательств через юридические меры воздействия. Так, если Договор о нераспространении ядерного оружия
1968 г. не предполагает каких-либо действий при его нарушении, то
Устав МАГАТЭ устанавливает меры воздействия в случаях несоблюдения соглашения о гарантиях, заключаемых в соответствии с Договором (информирование Совета Безопасности, сокращение или
приостановление программы помощи, предоставляемой Агентством,
требование о возврате материалов и оборудования, приостановление
2
прав и привилегий членства в Агентстве)
.
Различного рода меры воздействия, применяемые международ-
ными организациями к нарушителям, как правило, именуются санк-
3
циями
. Их следует рассматривать как коллективные действия, выполняющие функцию, аналогичную контрмерам в контексте ответственности государств за международно-противоправные деяния (как это
кодифицировано в ст. Х об ответственности государств, подготовленных Комиссией международного права
4
), т.е. побуждают государство
1
См.: Valticos N. Op. cit. Р. 334; Malinverni G. Op. cit. Р. 555; Scher mers H., Blokker N.
International Institutional Law. 3rd revised edition. The Hague [etc.]: Martinus Nij hoff
Publishers, 1995 § 1447, 1450. Р. 902–904.
2
Пункт С ст. XII «Гарантии Агентства» Устава МАГАТЭ.
3
Т. Нешатаева определяет санкции международных организаций как «все меры
охраны международного правопорядка, закрепленные в нормах международного права, носящие принудительный характер и применяемые в случае правонарушений к государству-делинквенту» (Нешатаева Т.Н. Санкции системы ООН.
Иркутск, 1992. C. 30).
4
Приняты к сведению Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции A/RES/56/83
от 12 декабря 2001 г.
170
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
выполнить свои обязательства. Контрмеры заключаются в невыполнении потерпевшим государством своих обязательств в отношении «государства, ответственного за международно-противоправное
деяние», и играют роль инструмента, обеспечивающего выполнение обязательств прекратить нарушение и возместить причиненный
вред. В отличие от контрмер, применяемых государствами, санкции,
налагаемые международными организациями, могут быть связаны
как с невыполнением членами организации обязательств в отношении нарушителя (по аналогии с контрмерами), так и с ограничением
его прав. Санкции служат средством восстановления правопорядка и
режима, предусмотренного правовой системой организации, поэтому, в первую очередь, они направлены на принуждение нарушителя
к соблюдению его международно-правовых обязательств и в меньшей мере на возмещение вреда. Санкции международных организаций достаточно разнообразны, однако, как правило, они связаны
либо с членством, либо с предметной сферой деятельности органи-
1
. В качестве видов санкций приводятся обычно приостанов-
зации
ление права голоса, представительства, получения услуг и помощи
от организации, прав и привилегий членства, исключение из отдельных органов, исключение из организации, экономические ограничения в отношении нарушителя, применяемые государствами-членами
по требованию организации, специфические экономические меры,
определяемые характером деятельности организации (например, сокращение квот)2.
***
Статья XII Конвенции о запрещении химического оружия
(«Меры по исправлению положения и обеспечению соблюдения,
включая санкции») устанавливает, что меры к нарушителю применяются в случае наличия «любого положения», противореча-
1
Только Устав ООН и Устав Организации американских государств предусмат-
ривают введение широких военных или экономических санкций в случаях угроз
международному миру и безопасности.
2
См.: Schermers H., Blokker N. Op. cit. § 1455–1486. Р. 907–928; § 1513. Р. 942–
943; Нешатаева Т.Н. Указ. соч. C. 28–60; Voitovich S. International Economic
Organizations in the International Legal Process. Dordrecht [etc.]: Nijhoff, 1995.
Р. 144–155.
171
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
щего положениям Конвенции о запрещении химического оружия,
т.е. речь идет о нарушении государством-участником его обязательств по Конвенции. Принятие таких мер является исключительной прерогативой Конференции государств-участников, которая, как правило, действует на основании информации и рекомендаций Исполнительного совета. Меры воздействия на нарушителя
выстроены в виде иерархической лестницы, по мере возрастания серьезности нарушения: (1) ограничение или приостановление прав и привилегий государства-участника по Конвенции о запрещении химического оружия (п. 2 ст. XII); (2) рекомендация
государствам-участникам принять коллективные меры в соответствии с международным правом (п. 3); (3) доведение проблемы,
«включая соответствующую информацию и выводы», до сведения
Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН (п. 4). Среди этих мер в качестве собственно «санкций» ОЗХО могут определяться меры по п. 2 ст. XII, поскольку только они представляют
собой непосредственную меру воздействия Организации на государство, не соблюдающее свои обязательства. Иные меры, хотя и
применяемые в случаях более серьезных нарушений, санкциями
ОЗХО не являются, предполагая либо индивидуальные действия
государств-участников, либо применение санкций ООН в соответствии с ее прерогативами.
Первая категория мер по ст. XII Конвенции о запрещении химического оружия может применяться в ответ на бездействие государства в отношении «предложения» Исполнительного совета предпринять шаги по исправлению положения, когда имеются «проблемы», касающиеся соблюдения государством его обязательств.
В первую очередь это касается невыполнения позитивных действий,
предписываемых Конвенцией о запрещении химического оружия.
Неисполнение «предложений» Исполнительного совета в установленный срок может послужить основанием для применения такой
достаточно «мягкой» меры принуждения, как ограничение или приостановление прав и привилегий государства по Конвенции о запрещении химического оружия. Ее целью является корректировка поведения государства, и она прекращается, когда соблюдение нарушенной нормы восстановлено. В тексте Конвенции о запрещении
химического оружия предусматривается, что Конференция может
принимать меры по п. 2 ст. XII только на основании рекомендации
Исполнительного совета. Это вполне логично, поскольку подобные
172
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
меры принимаются в ответ на неисполнение предложений Исполнительного совета, и последний, соответственно, будет обладать наиболее полной информацией в отношении факта несоблюдения, мер
уже принятых и необходимых дальнейших шагов по воздействию
на нарушителя.
Конвенция о запрещении химического оружия состоит в основном из запретов и предписаний и «права и привилегии», тем более
которые можно ограничить, в общем-то, немногочисленны. Часть
прав, исходя из их содержания, вряд ли подлежит какому-либо
ограничению (к ним относятся, например, процессуальные права,
касающиеся проведения инспекций; право на уведомление об инспекции; право на досмотр оборудования; право на получение проекта доклада; право защиты конфиденциальной информации). Указанные инструментальные права не предоставляют какие-либо
преимущества государству-участнику, а являются необходимым
инструментом баланса взаимоотношений государства и Организации. Их ограничение предоставило бы не предусмотренные Конвенцией о запрещении химического оружия односторонние преимущества ОЗХО применительно к определенному государству, имело бы
характер наказания и поэтому вряд ли приемлемо в качестве средства восстановления правопорядка. С прагматической точки зрения,
ограничение таких прав снижало бы уровень доверия между государством и ОЗХО, вело бы к эскалации противостояния и в результате вместо побуждения государства внести коррективы в свое поведение, по всей вероятности, вело бы к противоположному результату. Не стоит забывать также, что ограничение прав и привилегий
государства-участника может осуществляться в отношении «проблем соблюдения» обязательств, т.е. действий, в отношении которых
еще не определено, являются ли они нарушением обязательства, не
говоря уже о степени их серьезности.
Ограничению в качестве санкции должны подлежать скорее материальные права, пользование которыми является преимуществом,
вытекающим из участия в Конвенции о запрещении химического
оружия. К правам указанного типа можно отнести следующие: права, связанные с членством (право голоса на Конференции и право
участия в органах ограниченного состава), права по ст. XI (участие
в свободном обмене химикатами и технологиями), право требовать
проведения инспекции по запросу. Э. Мяйер также считает, что может быть ограничено право на помощь и защиту от химического ору-
173
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
жия по ст. X1. С этим, однако, вряд ли можно согласиться. Подобная
мера была бы явно несоразмерным по характеру ответом на бездействие государства, если Исполнительный совет предлагает «исправить положение» при наличии «проблем в отношении соблюдения
[государством] своих обязательств» в отсутствие серьезного ущерба объекту и цели Конвенции о запрещении химического оружия.
Кроме того, приостановление права на помощь по ст. X в качестве
санкции выглядит в обычных условиях исключительно неэффективным, если только угроза применения химического оружия не является реальной.
***
В отличие от п. 2, в котором речь идет о несовершении предписываемых позитивных действий, под действие п. 3 подпадает нарушение основных запретов по Конвенции о запрещении химического оружия, в первую очередь установленных в ст. I. Основанием для
применения мер по данному пункту является одновременное наличие
двух элементов, характеризующих поведение государства: (а) осуществление деятельности, запрещаемой по Конвенции о запрещении
химического оружия, и (б) потенциальная возможность в ее результате причинения серьезного ущерба объекту и цели Конвенции о запрещении химического оружия.
Ввиду природы запрещаемой Конвенцией о запрещении химического оружия деятельности ущерб ее объекту и цели будет наноситься практически каждый раз, когда нарушаются конвенционные
запреты. Остается вопрос, является ли этот ущерб «серьезным» или
нет? Если ставятся под угрозу основные цели Конвенции о запрещении химического оружия, как они изложены в преамбуле и ст. I, то,
безусловно, ущерб будет серьезным и реакция на него потребует применения мер по п. 3. Очевидно, что любая деятельность в нарушение
основных запретов (не разрабатывать, не производить, не накапливать, не сохранять химическое оружие или не передавать его кому бы
то ни было, не применять химическое оружие, не проводить любых
военных приготовлений к применению химического оружия, не ис-
1
См.: Myjer E. The Organization for the Prohibition of Chemical Weapons: Moving clos-
er towards an international arms control organization? A quantum leap in the institu-
tional law of arms control. Р. 123.
174
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
пользовать химические средства борьбы с беспорядками в качестве
1
средства ведения войны)
будет автоматически наносить «серьезный» ущерб предмету и цели Конвенции о запрещении химического
оружия. Таким же образом в большинстве случаев можно квалифицировать, например, нарушение запрета сооружения новых объектов
по производству химического оружия и модификации уже существующих; запрещений, касающихся химикатов Списка 1; запрета на передачу химикатов Списка 2 неучастникам Конвенции о запрещении
химического оружия
2
. Что касается других запретов, то их нарушение
хотя и будет противоправным деянием, однако оно может оправдать
применение мер по п. 3 только при наличии дополнительного квалифицирующего элемента (цель нарушения, намерение, масштабность
и т.д.), и последствия такой деятельности должны быть оценены через призму ущерба объекту и цели. Также не совсем ясно, возможно
ли применение мер по п. 3 ст. XII при нарушении основных обязательства совершить определенные позитивные действия ⎯ уничтожить химическое оружие и объекты по его производству. Кроме того,
иногда утверждается, что, «например, очевидное нарушение режима
проверки КХО [Конвенции о запрещении химического оружия], или
явное непринятие национальных имплементационных мер (таких,
как экспортный контроль), требуемых статьей VII, может также вести
к „серьезному ущербу объекту и цели“ Конвенции»
1
Действия в нарушение этих норм могут квалифицироваться как угроза миру, что
влечет за собой принятие соответствующих мер Советом Безопасности в соответствии с Уставом ООН.
2
В любом случае надо принимать во внимание всю совокупность конкретных об-
стоятельств. Возьмем, например, случай предполагаемого нарушения запретов
в отношении химикатов Списка 1. Государство-участник А передает государствунеучастнику Б химикаты Списка 1. Если это, скажем, одноразовая передача в незначительном объеме и государство Б использовало эти химикаты в мирных целях, то налицо, конечно же, нарушение государством А Конвенции о запрещении
химического оружия и ущерб объекту и целям в результате нарушения, однако
вряд ли можно здесь говорить о серьезном ущербе, поскольку основные цели
Конвенции остались незатронутыми нарушением. В другой ситуации такие передачи носят систематический характер и осуществляются в сравнительно больших
объемах, не оправдываемых мирными целями. В этом случае велик риск того, что
химикаты Списка 1 накапливаются для целей химического оружия. Значит, можно говорить о риске распространения и серьезном ущербе.
3
Rosas A. Reactions to non-compliance with the Chemical Weapons Convention. Р. 439.
3
. Формально по-
175
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
добные деяния (действия или бездействия) будут оставаться вне сферы п. 3, поскольку в нем речь идет о нарушении запретов, а не требований совершить предписываемые действия. Практически же, исходя
из цели ст. XII, ссылку на «запрещаемую деятельность» в п. 3 следует
понимать расширительно, как «обязательства, которые должны быть
выполнены государством». В любом случае, текст п. 3 не содержит
ничего, что не позволило бы Конференции рекомендовать коллективные меры в ответ на нарушение государством-участником обязательства уничтожить химическое оружие, если обстоятельства свидетельствуют о наличии серьезного ущерба объекту и цели Конвенции
о запрещении химического оружия в результате, например, стремления такого государства сохранить свой химический потен циал. В отношении «непринятия национальных имплементационных мер» следует добавить, что государства-участники Конвенции о запрещении
химического оружия, как упоминалось выше, не рассматривают его
как «нарушение Конвенции», по крайней мере такое, которое требует
принятия принудительных мер.
Применение мер по п. 3 ст. XII не оговаривается непосредственно
в тексте какими-либо процедурными условиями. В доктрине, правда, мнения разошлись. В. Крутч и Р. Трапп считают, что п. 3 подразумевает выполнение тех же процедурных предварительных условий, как и п. 2, а именно: предварительное рассмотрение проблемы
Исполнительным советом, предложение государству-участнику исправить положение в течение установленного времени, невыполнение государством-участником этого требования в рамках предложенного срока, за которым следует рекомендация Исполнительного
совета Конференции в отношении принятия коллективных мер
1
. По
мнению же А. Росаса, а также Ж. Клеркса, процедурные шаги, изложенные в п. 2, не являются предварительным условием для того,
чтобы обратиться к п. 32. В целом вопрос о процедурных условиях не имеет большого практического значения. С одной стороны,
1
См.: Krutzsch W., Trapp R. A Commentary on the Chemical Weapons Convention.
Р. 225.
2
См.: Rosas A. Reactions in the Event of Breach // The Convention on the Prohibition of
Chemical Weapons: A Breakthrough in Multilateral Disarmament. The Hague Academy
of International Law, Workshop, The Hague, 24–26 November 1994 / ed. by D. Bardonnet. Dordrecht [etc.]: Martinus Hij hoff Publishers, 1995. Р. 569; Clerckx J. Op. cit.
Р. 181.
176
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
в ст. XII отсутствуют какие-либо ограничения на принятие рекомендаций Конференцией по п. 3 в любой момент времени, как того требуют обстоятельства. С другой стороны, не содержит ст. XII и запрета на предварительное рассмотрение Исполнительным советом на
основании п. 36 ст. VIII
1
вопроса о несоблюдении государством Конвенции о запрещении химического оружия и осуществлении им запрещаемой деятельности. По его результатам Исполнительный совет вполне может представить свои соображения Конференции в отношении необходимости рекомендовать государствам-участникам
принять соответствующие коллективные меры против государстванарушителя.
В литературе отмечается, что рекомендация государствамучастникам на основании п. 3 ст. XII «принять коллективные меры
в соответствии с международным правом» будет подкреплена авторитетом Конференции, иметь политически обязывающий характер
и либо «давать разрешение» на применение санкций государствами,
либо создавать «презумпцию правомерности» их применения
2
. Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что рекомендация принять «коллективные меры» как таковая не может считаться международноправовой санкцией, поскольку, во-первых, она не обязательна для
выполнения, и государства, соответственно, вольны следовать или
не следовать такой рекомендации, которая, скорее, имеет характер
меры политического и психологического давления, и, во-вторых,
собственно меры принуждения принимаются не самой ОЗХО, а
государствами-членами.
Оставляя в стороне форму, существо самой предполагаемой
меры воздействия составляют два элемента: материальное содержание и правовая характеристика. Первая элемент ― это определенные рекомендованные Конференцией действия, которые предпринимают государства — члены ОЗХО индивидуально, но на скоординированной основе, второй ― обязательность соответствия этих
действий применимым нормам международного права. В принципе,
1
В соответствии с этим пунктом Исполнительный совет обладает определенными
полномочиями для рассмотрения вопросов несоблюдения Конвенции о запреще-
нии химического оружия и имеет право давать Конференции рекомендации в от-
ношении мер, необходимых для исправления положения (см. сноску 1 на с. 168).
2
См.: Dorn W., Scott D. Op. cit. Р. 16; Rosas A. Reactions to non-compliance with the
Chemical Weapons Convention. Р. 439–440; Clerckx J. Op. cit. Р. 181–182.
177
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
«коллективные меры» возможны, во-первых, с применением вооруженных сил, во-вторых, без такового. Конференция не обладает
правом рекомендовать любые коллективные меры, ее свобода выбора ограничена тем набором средств давления, которые допускаются международным правом. Квалифицирующий элемент соответствия международному праву следует трактовать, в первую очередь,
как подчеркивающий необходимость соблюдения прерогатив Совета Безопасности ООН в рамках его полномочий по поддержанию
мира. Отсюда следует, что Конференция государств-участников не
имеет права рекомендовать коллективные меры с применением вооруженных сил, так как это означало бы вторжение в компетенцию
Совета Безопасности.
В современной практике коллективные меры, применяемые
международными организациями «в соответствии с международным
правом» и не связанные с применением вооруженных сил, представляют собой, как общее правило, экономические меры воздействия
(экономические санкции). В результате коллективные меры по п. 3
ст. XII Конвенции о запрещении химического оружия наиболее вероятно представляют собой именно экономические меры, как вытекающие из режима Конвенции о запрещении химического оружия,
так и выходящие за его рамки. Среди таких мер, по мнению некоторых авторов, могут рассматриваться частичный перерыв экономических отношений в целом, секвестр банковских счетов, ограничение или прекращение экспорта нарушителю химикатов, технического оборудования и научно-технических ноу-хау
1
.
Несмотря на то, что иные коллективные меры общего характера также, в принципе, будут правомерны, их применимость и реальность, в особенности в рамках режима Конвенции о запрещении химического оружия, вызывает серьезные сомнения. В литературе «исключение государства из международного сотрудничества с членами
организации вне рамок последней»2 рассматривается как один из
1
См.: Krutzsch W., Trapp R. A Commentary on the Chemical Weapons Convention.
Р. 225–226; Dorn W., Scott D. Op. cit. Р. 16; Kellman B. The Advent of International
Chemical Regulation: The Chemical Weapons Convention Implementation Act. Р. 119;
Clerckx J. Op. cit. Р. 182; Myjer E. The Organization for the Prohibition of Chemical
Weapons: Moving closer towards an international arms control organization? A quan-
tum leap in the institutional law of arms control. Р. 124.
2
См.: Нешатаева Т.Н. Указ. соч. C. 62.
178
3.4. Юридические средства обеспечения эффективности Конвенции
видов санкций международных организаций. При этом отмечается,
что «особенность этой санкции состоит в том, что исполнение решения организации об исключении из сотрудничества возлагается на
государства-члены: они должны прекратить всякое сотрудничество с
провинившимся государством». В качестве примеров санкции, предусматривающей принудительное исключение из международного
сотрудничества по специальным вопросам, приводятся положения
уставов трех специализированных учреждений: Всемирного почтового союза (ст. 2 Всемирной почтовой конвенции), Всемирной организации интеллектуальной собственности (ст. XVII, п. (а) Дополнительной Декларации к Всемирной конвенции об авторском праве
1952 г.), ИКАО (ст. 87 Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.). При этом добавляется, что в ИКАО имеется даже соответствующая практика применения санкций по ст. 87
Чикагской конвенции
1
.
Как уже видно из скромного перечня приведенных примеров,
санкции вышеуказанного типа представляют собой исключение. Более того, вряд ли все примеры имеют отношение к исключению государства из сотрудничества. Статья 2 Всемирной почтовой конвен-
2
ции предусматривает индивидуальное право государств-членов
, а не
право организации наложить или рекомендовать санкцию в виде
прекращения почтового сообщения с нарушителем; ст. 87 Чикагской конвенции предполагает санкцию в отношении авиакомпании3,
а не государства; а п. (а) Дополнительной декларации к ст. XVII Всемирной конвенции об авторском праве вообще не имеет отношения
1
См.: Там же. C. 63.
2
«Статья 2
<…>
5. Если какая-либо страна-член не соблюдает положения, касающиеся свободы
транзита, остальные страны-члены имеют право прекратить почтовую связь с
этой страной».
3
«Статья 87
Санкции за невыполнение решений авиакомпанией.
Каждое Договаривающееся Государство предусматривает отказ в разрешении на
деятельность авиакомпании Договаривающегося Государства в воздушном пространстве над своей территорией, если Совет вынес решение о том, что данная
авиакомпания не выполняет окончательного решения, вынесенного в соответствии с предыдущей статьей».
179
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]