Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
формирует Исполнительный совет о проблемах, возникающих в связи с выполнением им своих функций (имеются в виду прежде всего вопросы, связанные с выполнением Конвенции о запрещении химического оружия, которые не могли быть разрешены путем прямых
переговоров с соответствующим государством-участником)
1
.
В рамках отношений органов ОЗХО между собой Секретариат
квалифицируется как «технический» орган, осуществляющий практические меры проверки выполнения обязательств государствами.
Его позиция с точки зрения взаимодействий внутри ОЗХО, безусловно, своеобразна. Если взять формальную сторону, то по тексту
Конвенции о запрещении химического оружия он занимает сугубо
подчиненное положение, выполняя исключительно «техническую
работу». Однако уже здесь возникает противоречие между «техническим» характером Секретариата и «политическим» содержанием
многих разрабатываемых им документов. Технический секретариат
через подготовку текста проекта документа способен оказывать влияние, вплоть до решающего, на его политическое содержание. До известной степени это уравновешивается процедурой рассмотрения до-
1
Практика ОЗХО, точнее, судебная практика административного трибунала МОТ
в отношении споров, возникших в ОЗХО, уже внесла вклад и в теорию админи-
стративного права международных организаций. В апреле 2002 г. по решению
Конференции был прекращен контракт первого Генерального директора Ж. Бу-
стани (он был назначен на этот пост на первой сессии Конференции государств-
участников в мае 1997 г. на срок в четыре года, а в мае 2000 г. назначение было
продлено на второй срок в четыре года, начиная с мая 2001 г.). Таким образом,
в первый раз в истории международных организаций высшее должностное лицо
было смещено со своего поста до истечения срока полномочий. Ж. Бустани об-
ратился в Трибунал МОТ, который отменил решение Конференции, постановил
выплатить ему в возмещение материального ущерба сумму, эквивалентную зар-
плате до окончания срока контракта в мае 2005 г., и моральный ущерб в сумме
50 тыс. евро. В мотивировочной части Трибунал признал, что для целей стату-
та Трибунала Ж. Бустани должен рассматриваться как сотрудник ОЗХО. Кроме
того, трибунал признал за собой право отменить решение пленарного политиче-
ского органа международной организации в отношении главного административ-
ного должностного лица организации, поскольку оно представляет собой «адми-
нистративное решение, даже если оно основано на политических соображениях».
Эти элементы, несомненно, являются новеллами в праве международных органи-
заций. Текст решения административного трибунала МОТ см.: <www.ilo.org/pub-
lic/english/tribunal/fulltext/2232.htm>; анализ решения см.: Klabbers J. The Bustani
Case before the ILOAT: Constitutionalism in Disguise? // International and Compara-
tive law Quarterly. 2004. Vol. 53. No. 2. Р. 455–464.
90
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
кументов в Исполнительном совете и на Конференции, а также возможностью для этих органов отвергнуть или изменить текст или
подходы документа, однако это не исключает полностью «неофициальной» политической роли Технического секретариата. В результате, если не нарушаются рамки, приемлемые для государств, влияние
Секретариата на процесс принятия решений в ОЗХО, соответственно
его влияние «снизу» на другие органы может оказаться гораздо более весомым, чем оно представляется внешне.
2.2.5. Вспомогательные органы
Наличие вспомогательных органов в структуре практически всех существующих международных организаций является обычной практикой. В доктрине в большинстве случаев они определяются как
любые органы, которые создаются по решению главных органов и
оказывают последним содействие в осуществлении их функций. Во
многих случаях учредительные документы международных организаций предоставляют ее органам соответствующее право или прямо
упоминают конкретные вспомогательные органы, которые должны
быть образованы. Однако даже если подобные положения в учредительных документах отсутствуют, наличие права главных органов организации создавать вспомогательные органы под сомнение
не ставится ни в доктрине, ни на практике. Также является очевидным и общепризнанным, что полномочия вспомогательных органов,
определяемые в учредительных документах организации или в решении об их создании, не могут выходить за пределы сферы компетенции организации и превышать объем полномочий, которыми
обладает главный орган, их создавший. Количество вспомогательных органов (которые могут быть как постоянными, так и ad hoc)
в различных организациях варьируется от нескольких единиц до нескольких десятков. Вспомогательные органы следует отличать от
образований полного или ограниченного состава, которые являются
составной частью главного органа и фактически представляют собой
формы его функционирования в период сессий (такие как комитеты
Генеральной Ассамблеи ООН, комитеты по полномочиям и т.д.). Как
указывалось выше, Конференция государств — участников ОЗХО
также учреждает несколько сессионных органов.
Право Конференции государств-участников учреждать вспомогательные органы записано непосредственно в Конвенции о запреще-
91
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
нии химического оружия (п. 21(f) ст. VIII). В качестве таковых прямо названы органы, связанные с урегулированием споров, и, более
конкретно, Комиссия по урегулированию споров в связи с конфиден-
1
циальностью (п. 23 Приложения по конфиденциальности)
. К вспомогательным органам относится и Комитет по связям со страной
пребывания, учрежденный Конференцией государств-участников2.
Однако вспомогательные органы могут создаваться не только Конференцией, но и Исполнительным советом и Секретариатом.
Финансовые положения ОЗХО установили право Исполнительного совета создать состоящий из экспертов орган, который консультирует Совет по административным и финансовым вопросам, в частности в отношении бюджета Организации. Этот орган был учрежден в соответствии с решением Исполнительного совета от 30 июня
1997 г. Он состоит из экспертов, действующих в личном качестве и
назначаемых Исполнительным советом3. Вспомогательными органами, названными в тексте Конвенции о запрещении химического
оружия и создаваемыми Секретариатом (Генеральным директором),
являются Научно-консультативный совет и временные рабочие
группы экспертов по конкретным вопросам. Они учреждаются Генеральным директором Технического секретариата и, соответственно,
могут рассматриваться как вспомогательные органы Технического
секретариата, а в более широком плане ⎯ как вспомогательные органы ОЗХО, представляемой в том числе в рамках своей компетенции Техническим секретариатом.
Научно-консультативный совет учреждается Генеральным директором по поручению Конференции для того, чтобы в случае необходимости оказать содействие Генеральному директору в предоставлении специализированных консультаций Конференции, Исполнительному совету или государствам в областях науки и техники,
связанных с Конвенцией о запрещении химического оружия, т.е. Совет функционирует в качестве своеобразного совещательного органа
при Генеральном директоре
4
. В его состав входят независимые экс-
1
О Комиссии см. подробнее разд. 3.2.3.
2
См.: Док. C-11/DEC.9 от 7 декабря 2006 г.
3
Правила процедуры этого органа см.: OPCW: The Legal Texts. Р. 514.
4
На своей второй сессии в 1997 г. Конференция дала поручение Генеральному
директору учредить Научно-консультативный совет и утвердила круг полномо-
92
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
перты1, выступающие в личном качестве и назначаемые Генеральным директором в консультации с государствами-участниками на
срок три года с правом переназначения еще на один срок. Доклады
Совета доводятся до сведения государств-участников, рассматриваются Исполнительным советом и Конференцией.
Для рассмотрения конкретных вопросов Генеральный директор в «консультации с членами Научно-консультативного совета»
может создавать временные рабочие группы научных экспертов из
числа лиц, включенных для этих целей в списки, предоставляемые
государствами Генеральному директору, а также кандидатов, которые предлагаются самим Советом или его членами. Временные рабочие группы образуются для рассмотрения либо конкретного вопроса, по завершении работы над которым распускаются, или же им
поручается определенная категория тем («например, аналитические
процедуры, инспекционное оборудование, технологии уничтожения
2
химического оружия»
). В последнем случае группы функционируют
на квази-постоянной основе. Доклады, подготовленные группами,
с комментариями Научно-консультативному совету, направляются
Генеральному директору.
чий Совета (C-II/DEC.10 от 5 декабря 1997 г.). Фактически Совет был учрежден
22 июля 1998 г. (S/62/98). Правила процедуры Научно-консультативного совета
и временных рабочих групп научных экспертов (записка Генерального секретаря EC-XIII/DG.2 от 20 октября 1998 г.) были приняты к сведению Исполнительным советом в декабре 1998 г. (п. 12.6 документа EC-XIII/2). Первое заседание
Научно-консультативного совета состоялось 21–25 сентября 1998 г. и с тех пор
проходит регулярно один-два раза в год. В частности, им был рассмотрен вопрос
об изменении ч. VI Приложения по проверке в отношении передач малых количеств сакситоксина для диагностических целей и его «рекомендация содействовала принятию решения государствами-участниками».
Комментарии к кругу полномочий Совета см.: Lawand K. The Scientifi c Advisory
Board of the Organization for the Prohibition of Chemical Weapons: The Role of Science in Treaty Implementation // The CBW Conventions Bulletin. Issue No. 40. June
1998. Р. 2–3.
1
Первоначально 20, но в 2004 г. Конференция добавила еще пять мест (см.: Док.
C-9/DEC.13 от 2 декабря 2004 г.) с целью более широкого охвата различных областей знаний и справедливого географического распределения.
2
Organization for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) // International En-
cyclopaedia of Laws. Intergovernmental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7. October 2000.
Р. 32.
Глава 3
Конвенция о запрещении
химического оружия
3.1. Общая характеристика
3.1.1. Особенности правовой структуры
Логика строения Конвенции о запрещении химического оружия
определяется теми задачами, которые государства стремились разрешить при ее разработке. Поставленные цели определили структуру
и содержание новой конвенции. В этом контексте можно выделить
три основных элемента, которые составляют жесткий скелет Конвенции о запрещении химического оружия: (1) общие обязательства
по неприменению, уничтожению химического оружия и мощностей
по его производству, а также по нераспространению, включая контроль потенциально опасных химикатов; (2) детальные положения
по осуществлению основных обязательств; (3) контрольный механизм по проверке выполнения обязательств. Именно на них базируется структура Конвенции о запрещении химического оружия1, ко-
1
Э. Мяйер, со структурной точки зрения, делит Конвенцию о запрещении хи-
мического оружия на четыре «главных сферы». Во-первых, обязательства
государств-участников, перечисленные в ст. I, III, IV, V и VI, а также в Приложениях по химикатам и проверке. Обязательства он также делит на первичные
(существенные) и вторичные (процедурные ⎯ по предоставлению объявлений,
допуску инспекций и т.п.). Во-вторых, права государств-участников, в частности, вытекающие из ст. VI, X и XI (включая права на защиту интересов и получение выгоды, а также права получать информацию и разъяснение ситуации
94
3.1. Общая характеристика
торая состоит из текста собственно Конвенции и трех приложений
(по химикатам, по проверке и по конфиденциальности). С точки зрения юридической силы их статус не различается. В соответствии со
ст. XVII приложения составляют неотъемлемую часть Конвенции о
запрещении химического оружия, а любая ссылка на Конвенцию о
запрещении химического оружия «включает и приложения». Тем не
менее определенные формально-юридические различия между собственно Конвенцией о запрещении химического оружия и приложениями существуют, в частности в том, что касается оговорок и процедуры внесения изменений и поправок
1
.
Текст собственно Конвенции содержит обязательства государств-участников в отношении химического оружия, объектов по
его производству, производства и передачи химикатов; положения,
относящиеся к контролю выполнения обязательств; а также статьи
о разрешении споров, санкциях, поправках, оговорках, вступлении
в силу.
Приложение по проверке содержит как элементы правового режима, так и подробные технические правила проверки выполнения
государствами обязательств в отношении различных видов объектов, подпадающих под действие Конвенции о запрещении химического оружия, от военных до промышленных. Практически каждой
из основных статей Конвенции о запрещении химического оружия с
материальными обязательствами соответствует часть в Приложении
по проверке, которая их детализирует2. Некоторые статьи Конвен-
в связи с выполнением Конвенции, право на инспекцию по запросу, на контро-
лируемое производство или использование списочных химикатов). В-третьих,
надзор или контроль за соблюдением выполнения принятых обязательств
(включая нормы, относящиеся к установлению контролирующей международ-
ной организации, проведению инспекций по запросу и применению мер воздей-
ствия в случае нарушений). Наконец, в-четвертых, технические договорные и
заключительные положения. В соответствии с этими «сферами» он группирует
(хотя и с оговоркой, что предлагаемая им систематизация не может применять-
ся слишком строго) статьи Конвенции о запрещении химического оружия. (См.:
Myjer E. The Organization for the Prohibition of Chemical Weapons: moving closer
towards an international arms control organization? A quantum leap in the institu-
tional law of arms control. Р. 75–88.)
1
См. разд. 3.1.4 и 3.3.
2
Так, ст. III и IV соответствует ч. IV Приложения по проверке; ст. V ⎯ ч. V; ст. VI ⎯
ч. VI–IX; ст. IX ⎯ ч. X.
95
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
ции о запрещении химического оружия, однако, не имеют эквивалентов в Приложении по проверке. Это объясняется тем, что данные
статьи не требуют индивидуальных процедур имплементации в силу
характера содержащихся в них обязательств. Среди них следует упомянуть ст. I, включающую общие обязательства в отношении запрета и уничтожения химического оружия; ст. II «Определения» (Конвенция о запрещении химического оружия и Приложение по проверке содержат свои наборы определений, которые в силу единства
Конвенции являются взаимодополняющими); ст. VII о национальных мерах по имплементации Конвенции о запрещении химического оружия и взаимоотношениях с ОЗХО, оставляющую государству
свободу выбора средств для выполнения предусмотренных ею обязательств
1
; ст. VIII об ОЗХО, создаваемой для «реализации предмета и цели настоящей Конвенции, для обеспечения осуществления
ее положений»2; ст. XI об экономическом и техническом развитии3;
а также процессуальные и заключительные статьи.
В структурном взаимоотношении Конвенции о запрещении химического оружия и Приложения по проверке ст. X «Помощь и защита
от химического оружия» не совсем вписывается в обрисованную выше
схему. В Приложении по проверке получил дальнейшее развитие только один ее раздел — расследования в случаях предполагаемого применения химического оружия (ч. XI Приложения), являющиеся необходимым элементом запуска механизма предоставления помощи
4
.
В Приложении по проверке, в свою очередь, две части не имеют
соответствий среди статей собственно Конвенции о запрещении химического оружия ⎯ «Общие правила проверки» и «Общие положе-
1
Детализация здесь не нужна постольку, поскольку процедуры выполнения отно-
сятся к внутренней компетенции и единообразие мер не является существенным
условием выполнения Конвенции о запрещении химического оружия.
2
Следует отметить, однако, что в Приложениях содержатся многочисленные по-
ложения, касающиеся процедур выполнения ОЗХО ее функций.
3
Как указывалось выше (см. разд. 2.1.4), эта статья находится на периферии Кон-
венции о запрещении химического оружия; ее включение обусловливалось на-
стойчивыми требованиями развивающихся стран отразить их интересы, и, соот-
ветственно, в этой части государства — участники переговоров ограничились
общими положениями, иначе могла произойти переориентация Конвенции о за-
прещении химического оружия в целом и изменение баланса обязательств.
4
См. подробнее: Раздел 5.5.
96
3.1. Общая характеристика
ния, касающиеся мер проверки согласно ст. IV, V и п. 3 ст. VI». Они
содержат правила, относящиеся ко всем или к определенной группе
инспекций как они изложены в Приложении, и таким образом привязаны не к отдельным статья, а к конвенционному механизму контроля в целом.
Приложение по химикатам предназначено для четкого понимания, на какие химикаты должны распространяться обязательства и
меры проверки по Конвенции о запрещении химического оружия.
На основании данных о химикатах, применявшихся в качестве химического оружия либо использовавшихся в процессе его производства, были разработаны критерии определения уровня их опасности
и составлены три списка токсичных химикатов и их прекурсоров
для целей осуществления режима Конвенции о запрещении химического оружия2. По мере необходимости либо с появлением новых
1
В Конвенции о запрещении химического оружия термин «прекурсор» определен
как «любой химический реагент, участвующий в любой стадии производства ток-
сичного химиката каким бы то ни было способом» (п. 3 ст. II). Как и токсичные
химикаты, для применения мер проверки прекурсоры перечисляются в списках
химикатов, составляющих Приложения по химикатам.
2
Токсичные химикаты и их прекурсоры включались в один из списков в соответ-
ствии со следующими принципами:
«Основные принципы для Списка 1
1. При рассмотрении вопроса о том, должен ли токсичный химикат или прекур-
сор быть включен в Список 1, необходимо учитывать следующие критерии:
а) он разрабатывался, производился, накапливался или применялся в каче-
стве химического оружия, как это определено в статье II;
b) он представляет иным образом высокий риск для предмета и цели насто-
ящей Конвенции в силу того, что он обладает большим потенциалом для
использования в рамках деятельности, запрещаемой по настоящей Конвенции, при соблюдении одного или нескольких из следующих условий:
i) его химическая структура тесно связана со структурой других токсич-
ных химикатов, включенных в Список 1, и он обладает или предположительно может обладать сравнимыми свойствами;
ii) он обладает такой смертоносной или инкапаситирующей токсич-
ностью, а также такими другими свойствами, что он может быть использован в качестве химического оружия;
iii) он может использоваться в качестве прекурсора на конечной еди-
ничной технологической стадии производства токсичного химиката,
включенного в Список 1, независимо от того, имеет ли место эта стадия на объектах, в боеприпасах или где-либо еще;
1
97
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
технических данных списки могут быть изменены и дополнены. Соответствующим образом автоматически изменится и сфера охвата
объектов, подлежащих контролю по Конвенции о запрещении химического оружия.
Нетипичное для международных договоров Приложение по конфиденциальности стало следствием необычно глубокого вторжения
с) он мало используется или не используется в целях, не запрещаемых по
настоящей Конвенции.
Основные принципы для Списка 2
2. При рассмотрении вопроса о том, должен ли токсичный химикат, не вклю-
ченный в Список 1, или прекурсор химиката Списка 1 или химиката, включенно-
го в часть А Списка 2, быть включен в Список 2, необходимо учитывать следую-
щие критерии:
а) он представляет значительный риск для предмета и цели настоящей Кон-
венции, поскольку он обладает такой смертоносной или инкапаситирующей токсичностью, а также такими другими свойствами, что это позволяет использовать его в качестве химического оружия;
b) он может быть использован в качестве прекурсора в одной из химических
реакций на конечной стадии образования химиката, включенного в Список 1 или часть А Списка 2;
с) он представляет значительный риск для предмета и цели настоящей Кон-
венции в силу того, что он имеет важное значение при производстве химиката, включенного в Список 1 или часть А Списка 2;
d) он не производится в больших коммерческих количествах для целей, не
запрещаемых по настоящей Конвенции.
Основные принципы для Списка 3
3. При рассмотрении вопроса о том, должен ли токсичный химикат или прекур-
сор, не включенный в другие списки, быть включен в Список 3, необходимо учи-
тывать следующие критерии:
а) он производился, накапливался или применялся в качестве химического
оружия;
b) он представляет иным образом риск для предмета и цели настоящей Кон-
венции, поскольку он обладает такой смертоносной или инкапаситирующей токсичностью, а также такими другими свойствами, что он мог бы
быть использован в качестве химического оружия;
с) он представляет риск для предмета и цели настоящей Конвенции в силу
того, что он имеет важное значение при производстве одного или нескольких химикатов, включенных в Список 1 или часть В Списка 2;
d) он может производиться в больших коммерческих количествах для це-
лей, не запрещаемых по настоящей Конвенции».
98
3.1. Общая характеристика
международных обязательств в сферу внутренней компетенции государства. В процессе деятельности по проверке выполнения обязательств по Конвенции о запрещении химического оружия ОЗХО
получает доступ к принадлежащим государству или частным лицам
материалам и данным, которые могут относиться к категории конфиденциальной информации ⎯ как государственной, так и коммерческой
1
. Чтобы избежать возможной утечки такой информации из
ОЗХО, и были разработаны соответствующие основные положения,
касающиеся защиты конфиденциальной информации. Они включают как обязательства ОЗХО (в первую очередь Технического секретариата) и ее сотрудников по неразглашению, так и права государств
по предотвращению утечки конфиденциальной информации. Дальнейшее развитие эти основные положения нашли в документе, озаглавленном «Политика ОЗХО относительно конфиденциальности»
и определяющем процедуры обращения, раскрытия и распространения конфиденциальной информации
2
.
***
Система взаимоотношений и взаимосвязей внутри Конвенции
о запрещении химического оружия3 достаточно сложна и включает
прямые и обратные связи между изолированными и взаимозависимыми элементами и группами элементов (под элементом здесь понимаются отдельные нормы или совокупности норм, организованные
в соответствии со структурой Конвенции в пункты, статьи, части).
Пронизывающие всю ткань Конвенции о запрещении химического
оружия микро- и макроотсылки, как прямые, так и обратные, в ее
контексте приобретают особое значение, подчеркивая единство и
взаимозависимость всех обязательств. В связи с этим интересно рассмотреть вопрос о соотношении общего и специального законов, lex
1
Высказывались серьезные опасения, что защита конфиденциальной коммерче-
ской информации, к которой ОЗХО может получить доступ как при получении
объявлений, так и при инспекциях, станет реальной проблемой при имплемен-
тации Конвенции о запрещении химического оружия. На практике, однако, эти
проблемы не стали реальным препятствием в процессе выполнения Конвенции.
2
См. подробнее: разд. 5.7.
3
Если не будет оговорено специально, под термином Конвенция о запрещении хи-
мического оружия будет пониматься весь ее текст, включая приложения.
99
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]