Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
полнительного совета, принятие которых предусматривается Конвенцией о запрещении химического оружия, составляют решения по
конкретным вопросам имплементации Конвенции государствами-
1
участниками и Организацией
. Особую категорию решений Исполнительного Совета представляют предлагаемые или предписываемые им «меры по исправлению положения» в связи с возникновением проблем в отношении соблюдения государством-участником
2
обязательств по Конвенции
.
Технический секретариат. Как было отмечено выше, Техни-
ческий секретариат, возглавляемый Генеральным директором, яв-
ленных непосредственно в тексте Конвенции: порядок уничтожения и процедуры
проверки уничтожения химического оружия и объектов по производству химического оружия для государств, ратифицирующих Конвенцию о запрещении химического оружия или присоединяющихся к ней после установленного десятилетнего периода уничтожения (п. 8 ст. IV, п. 10 ст. V).
1
Например, решения, касающиеся оплаты расходов по проверке уничтожения хи-
мического оружия и объектов по его производству (п. 16 ст. IV, п. 19 ст. V); решение о непроведении инспекции по запросу (п. 17 ст. IX); решение о достаточности переходных мероприятий по проверке объекта по уничтожению химического
оружия (п. 6, 7 ч. III); утверждение согласованных Техническим секретариатом
с государством-членом переходных мероприятий по проверке объекта по уничтожению химического оружия (п. 51 ч. IV(A)); определение условий продления
срока уничтожения химического оружия, «включая конкретные меры проверки,
которые он считает необходимыми, а также конкретные действия, которые должны быть предприняты государством-участником для преодоления его проблем,
связанных с его программой уничтожения» (п. 26 ч. IV(А)); одобрение составленного и согласованного с государством-участником плана проверки уничтожения химического оружия (п. 56, 70 ч. IV(A) Приложения по проверке); изменения сроков и порядка уничтожения старого химического оружия и оставленного химического оружия (п. 7 и 17 ч. IV(B) Приложения по проверке); придание
положениям двусторонних соглашений относительно уничтожения оставленного
химического оружия преимущественной силы (п. 18 разд. С ч. IV(B) Приложения
по проверке); решение о возможности использования конверсированного объекта по производству химического оружия для производства высокотоксичных химикатов (п. 71 ч. V Приложения по проверке); если объект по производству химического оружия эксплуатировался для незапрещенных целей без устранения
специализированных оборудования и зданий, Совет может потребовать осуществления таких мер, какие он считает целесообразными, и установить сроки их осуществления (п. 74 ч. V Приложения по проверке); решение о дальнейших мерах
проверки по истечении 10-летнего срока после завершения конверсии объекта по
производству химического оружия (п. 85 ч. V Приложения по проверке).
2
См.: п. 36 ст. VIII, п. 23 ст. IX, п. 2 ст. XII.
200
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
ляется органом международной гражданской службы, осуществляющим в соответствии с Конвенцией о запрещении химического
оружия, решениями Конференции и Совета проверку выполнения
государствами-участниками своих обязательств. В основной массе принимаемые Техническим секретариатом акты (как нормативные, так и индивидуальные) относятся к внутренней организации
его работы и обязательны только для него и его сотрудников. Технический секретариат (Генеральный директор) принимает индивидуальные решения, необходимые для управления деятельностью Секретариата и проведения инспекций
1
. В некоторых ситуациях, однако, Технический секретариат принимает рекомендации в адрес
государств-членов или органов ОЗХО
2
либо даже решения, которые самым серьезным образом сказываются на объеме обязательств
государства-члена. Здесь прежде всего имеется в виду подтверждение
выполнения государством определенной части обязательств, влияющих на интенсивность проверки
3
. В двух ситуациях решение Секре-
тариата может непосредственно обязывать государство-участника и
1
Например, назначает инспекторов и инспекционные группы для проведения ин-
спекций (п. 17, 18 ч. I); выдает мандаты на инспекцию (п. 18 ст. IX, п. 14 ч. I Приложения по проверке); распоряжается ресурсами, выделенными Конференцией
для оказания государству экстренной помощи в случае применения против него
химического оружия (п. 11 ст. X); выбирает объект для инспекции (п. 54 ч. V,
п. 13, 16, 21 ч. VII, п. 14, 16 ч. VIII, п. 11, 13 ч. IX и др.).
2
Генеральный директор имеет право просить государство-участника осуществить
необходимые меры для вывода объекта по производству химического оружия из
эксплуатации, «по своему усмотрению инспектируемое государство-участник может удовлетворить эту просьбу» (п. 47 ч. V); в отношении заявки на конверсию
Генеральный директор представляет Исполнительному совету, Конференции и
всем государствам-участникам доклад с рекомендациями по поводу мер конверсии (п. 73 ч. V); Технический секретариат представляет Исполнительному совету
рекомендации относительно мер проверки конверсированного объекта по истечении 10 лет с момента завершения конверсии (п. 85 ч. V).
3
Так, Технический секретариат подтверждает объявления об удалении химиче-
ского оружия с объекта по хранению, после чего прекращается его систематическая проверка и снимаются контрольные приборы (п. 43 ч. IV(A)); о завершении уничтожения установленного количества химического оружия по окончании каждого периода уничтожения (п. 69 ч. IV(A)); об уничтожении объекта
по производству химического оружия, после чего прекращается его систематическая проверка и снимаются контрольные приборы (п. 56 ч. V). Также Генеральный директор удостоверяет завершение конверсии объекта по производству (п. 85 ч. V).
201
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
определять его статус либо применяемый к нему режим проверки по
1
Конвенции о запрещении химического оружия
.
В целом ряде случаев Секретариат принимает акты, являющиеся нормативными, причем это документы, регламентирующие не
только отношения в самом Техническом секретариате (например,
что касается персонала или финансов), но и процедуры проведения
инспекций, действия инспекционной группы и инспектируемого
государства-участника. Нормативные акты принимаются Секретариатом в развитие документов Конференции либо непосредственно
на основании положений Конвенции о запрещении химического
2
оружия
.
4.1.3. Характеристика актов
Организации по запрещению химического оружия
Акты, принимаемые органами ОЗХО, весьма неоднородны с точки
зрения нормативности, обязательности, а также адресатов. Трудно
не согласиться с определением, что выражение «акт Организации»
охватывает собой «разнообразные правовые акты, которые не обладают идентичным юридическим статусом, причем как во внутреннем правовой системе Организации, так и в международном
1
Во-первых, именно Технический секретариат на основе принципов, утвержден-
ных Конвенцией о запрещении химического оружия, принимает решение об от-
несении химического оружия, объявленного государством как старое химическое
оружие, к категории старого (п. 5, 6, 7 ч. IV(B)). Неподтверждение объявления
переводит государство в иной разряд — обладателей химического оружия, с рас-
пространением на него соответствующих новых обязательств. Во-вторых, Техни-
ческий секретариат определяет необходимость систематической проверки остав-
ленного химического оружия (п. 11 ч. IV(B)) со всеми вытекающими отсюда по-
следствиями.
2
К таковым, в частности, относятся правила, касающиеся инспекционного обору-
дования (п. 1 ч. I, п. 27 ч. II); правила, в соответствии с которыми «члены ин-
спекционной группы выполняют свои функции» (п. 38 ч. II); режим отбора, об-
работки, транспортировки и анализа проб (п. 56(а) ч. II); основные принципы
определения частоты систематических инспекций («с учетом рекомендации»
Конференции) (п. 44 ч. IV(A)); подробные процедуры для расследований в слу-
чаях предполагаемого применения химического оружия (п. 1 ч. XI); процедуры,
которые должны применяться в случае нарушений или предполагаемых наруше-
ний конфиденциальности («с учетом рекомендаций» Конференции) (п. 18 При-
ложения по конфиденциальности).
202
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
правопорядке»1. Конвенция о запрещении химического оружия прямо предусматривает более сотни случаев, когда тот или иной орган
ОЗХО должен принимать индивидуальные решения или нормативные акты
2
. И все же, несмотря на то, что Конвенция о запрещении
химического оружия весьма подробна в перечислении принимаемых
органами ОЗХО различного рода актов и ситуаций, когда это необходимо, полномочия Организации не ограничиваются перечнем тех
документов, которые непосредственно упомянуты в Конвенции.
В настоящее время не подвергается сомнению, что помимо записанных в учредительных документах международные организации
обладают и подразумеваемыми полномочиями (implied powers), поскольку «невозможно установить исчерпывающий перечень полномочий организации в ее конституции, помимо прочего и потому, что
любая организация имеет необходимость реагировать на развития
в практике, которые не могут предвидеться в момент ее создания»
3
Международный Суд ООН со ссылкой на консультативное заключение Постоянной палаты международного правосудия 1926 г. о
компетенции МОТ
4
подтвердил наличие подразумеваемых полномочий у международной организации в качестве «принципа права»
еще 1949 г. в одном из своих первых консультативных заключений5.
С подразумеваемыми полномочиями соотносится и практика международных организаций, связанная с «такой имплементационной
процедурой как последующее (вторичное) создание норм, т.е. создание специальных норм для того, чтобы облегчить соответствующее
выполнение ранее принятых актов»6. Различают подразумеваемые
.
1
Kamto M. Les actes de l’Organisation // The Convention on the Prohibition and Elimi-
nation of Chemical Weapons: a Breakthrough in Multilateral Disarmament. Р. 350.
2
Подобных прецедентов найдется немного: как правило, учредительные документы
международных организаций содержат общие положения относительно областей
компетенции, в которых могут приниматься акты, без детализации последних.
3
Schermers H., Blokker N. Op. cit. § 232. Р. 158.
4
См.: Competence of the ILO to Regulate Incidentally the Personal Work of the Employer,
Advisory Opinion, 1926. P.C.I.J. Series B. No. 13. Р. 18.
5
См.: Reparation for Injuries Suff ered in the Service of the United Nations, Advisory
Opinion, I.C.J. Reports 1949. Р. 182.
6
Voitovich S. Op. cit. Р. 166. С. Войтович пишет об этом применительно к междуна-
родным экономическим организациям, но данное утверждение верно и в более
общем плане.
203
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
полномочия, основанные на установленной в учредительных документах компетенции, и подразумеваемые полномочия, вытекающие
из целей и функций организации.
ОЗХО также имеет полномочия, в том числе подразумеваемые,
принимать нормативные и индивидуальные акты постольку, поскольку это входит в ее общие функции по обеспечению осуществления положений Конвенции о запрещении химического оружия. Все
вопросы, связанные с имплементацией Конвенции, находятся в поле
зрения ОЗХО. Об этом свидетельствуют положения о компетенции
главного органа — Конференции, имеющей право «рассматривать любые вопросы, темы или проблемы в рамках сферы охвата настоящей
Конвенции», «давать рекомендации и принимать решения по любым
вопросам, темам или проблемам, касающимся настоящей Конвенции, которые поднимаются государством-участником или доводятся
до ее сведения Исполнительным советом», а также делегировать свои
функции Совету и Техническому секретариату
1
. Потребности практической реализации конвенционного режима могут потребовать принятия нормативных и индивидуальных актов, которые прямо в тексте Конвенции о запрещении химического оружия не указаны.
Со всей очевидностью неисчерпывающий характер списка актов,
принимаемых ОЗХО и предусмотренных в Конвенции о запрещении
химического оружия, стал ясен уже на стадии работы Подготовительной комиссии ОЗХО. Так, при согласовании упомянутых в Конвенции принципов оглашения конфиденциальной информации, системы ее классификации и процедур, применяемых в случае нарушений конфиденциальности, выявилась потребность в более широком
документе, который не ограничивается только этими элементами.
В результате для одобрения первой сессией Конференции была подготовлена Политика ОЗХО относительно конфиденциальности, регламентирующая весь режим защиты конфиденциальной информации в целом, а не только его отдельные элементы, как это предусмотрено Конвенцией о запрещении химического оружия. Аналогично из
требования Конвенции о запрещении химического оружия разработать процедуры, касающиеся соблюдения инспекторами правил безопасности, установленных на месте инспекции, выросли два имеющих более широкое содержание документа, принятых Конферен-
1
См. п. 19, 30, 37 ст. VIII.
204
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
цией: Политика ОЗХО в области охраны здоровья и безопасности и
Инструкции ОЗХО по охране здоровья и безопасности. Кроме того,
в Подготовительной комиссии был согласован и принят на первой
сессии Конференции новый документ, нигде в Конвенции о запрещении химического оружия не упомянутый, ― Политика ОЗХО в отношении средств массовой информации и общественных связей, в котором определяются правила поведения в соответствующей области
органов ОЗХО и ее персонала.
***
Большинство международных межправительственных организаций, как правило, по вопросам, касающимся определения правил
поведения государств-членов (за пределами внутренней жизни организации), принимают рекомендации. Обычно если в рамках Международных межправительственных организаций возникает необходимость в обязательных правилах поведения, то разрабатывается в зависимости от конкретной ситуации или многосторонняя конвенция,
или двустороннее соглашение организации с государством-членом
1
Немногочисленные исключения (обязательные резолюции Совета
Безопасности ООН, технические регламенты некоторых организаций) таковыми пока и остаются. Отмечаемая общая тенденция заключается в том, что уровень обязательности актов международной
организации обратно пропорционален количеству членов организации и степени политизации ее функций: «другими словами, обязательные резолюции чаще встречаются в организациях с меньшим
числом членов и в организациях, реализующих цели, по существу,
2
технические»
. Не следует также забывать, что в некоторых тех-
.
1
Даже в такой организации с развитой оперативной деятельностью, как МАГАТЭ,
Генеральная конференция (пленарный орган) «может обсуждать любые вопро-
сы или любые предметы, охватываемые… Уставом [МАГАТЭ] или относящие-
ся к полномочиям и функциям любого органа, предусматриваемого… Уставом,
и может делать рекомендации (выделено мной. — С.П.) членам Агентства или
Совету по всем таким вопросам и предметам» (ст. V «D» Устава), а проекты, га-
рантии, включая международный контроль, и иные взаимоотношения МАГАТЭ
с государствами-членами оформляются дополнительными соглашениями.
2
De Visscher P. Valeur et autorité des actes des organisations internationales // Ma-
nuel sur les organisations internationales / sous la direction de R.-J. Dupuy. Dordrecht
[etc.]: Martinus Nij hoff Publishers, 1988. Р. 321–322.
205
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
нических организациях, принимающих обязательные регламенты
(ИКАО, ВОЗ, ВМО), существует так называемая система contracting-
out, в соответствии с которой государство может объявить себя не
связанным определенным решением или сделать к нему оговорку.
Таким образом, еще больше сужается даже ограниченная возможность подчинения государства власти международной организации.
В то же время, какую точку зрения ни принять в отношении характера обязательности актов международных организаций, даже
в отсутствие широко распространенной практики, следует признать,
что наличие, в принципе, у универсальных Международных межправительственных организаций права принимать обязательные
для государств акты не противоречит ни их природе, ни современному состоянию международной системы. В каждом отдельном случае все определяется политической волей государств, создающих
организацию, поэтому заявлять о существовании четко зафиксированных тенденций было бы некорректно. Соответственно, к определению характера актов ОЗХО следует подходить без заранее установленных шаблонов, не пытаясь вписать ее в прокрустово ложе
традиционных классификаций международных организаций и категоризации их актов.
Мнения специалистов в отношении степени обязательности актов ОЗХО разделились на две группы. Большинство из них на основании традиционных подходов делят акты ОЗХО на обязательные
внутренние, предназначенные для применения самой организацией, и рекомендательные внешние, обращенные к государствам (хотя
и оговариваются, что в этом отношении могут быть исключения).
Н. Ронцитти пишет, что в той мере, в какой «решения», принимаемые
Конференцией или Исполнительным советом, представляют собой
внешнее воздействие на государства, «они по своей природе являются рекомендациями» и не обязывают государства-члены. Он, однако,
полностью не исключает принятие «принудительных» актов и приводит в качестве примера решение, которым Исполнительный совет устанавливает порядок уничтожения химического оружия и процедуру для проверки уничтожения, если государство присоединяется
к Конвенции о запрещении химического оружия по окончании десятилетнего срока, предназначенного для уничтожения химического
оружия. В отличие от внешних актов, «наиболее часто обязательные
акты встречаются среди решений, касающихся отношений между органами или влияющих на государства в их качестве членов ОЗХО.
206
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
Так, Конференция, действуя на основании рекомендации Совета, может ограничить или приостановить права и привилегии члена, который отказывается принять необходимые меры, для того, чтобы положить конец нарушениям Конвенции о запрещении химического
оружия, которые ему вменяются (п. 2 ст. XII)»
1
. Ж. Клеркс отмечает,
что юридическая природа актов Конференции не определена. По его
мнению, общая компетенция принимать акты не равна «праву принимать внешние акты, юридически обязательные для государств»,
однако внутренние «рекомендации и директивы должны иметь силу,
связывающую органы, подчиненные Конференции»
2
. А. де Гаттри
аналогично считает, что «Организация, похоже, неспособна принимать акты, имеющие непосредственный обязывающий эффект в отношении государств-членов», а термин «решение» используется для
обозначения внутренних обязательных актов, которые регулируют
отношения между различными органами ОЗХО или иные исключительно внутренние аспекты жизнедеятельности Организации. Эти
«решения», однако, «оказывают незначительное влияние на отдельные государства-члены». Исключение в этом последнем отношении,
по его мнению, составляет п. 21(b) ст. VIII, в соответствии с которым
Конференция принимает решение относительно шкалы финансовых
3
взносов
: «в этом случае очевидно, что государства-члены связаны
решением, принятым Конференцией государств-участников»4.
По мнению же М. Камто, «значительное большинство актов Ор-
ганизации обладают обязательной силой, основанной на соответ-
5
ствующих положениях Конвенции»
. В частности, касаясь документов под заглавием «Политика» (по конфиденциальности, охране
здоровья, средствам массовой информации), он отмечает, что «если
1
Ronzitti N. La convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du
stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction // Revue Générale
de Droit International Public. Vol. 99. 1995. No. 4. P. 898.
2
Clerckx J. Op. cit. P. 39, 43.
3
Данный пример достаточно тривиален, так как подобного рода полномочиями по
принятию обязательных решений обладают все без исключения международные
организации.
4
De Guttry A. Op. cit. P. 142–146.
5
При этом, соответственно, принимается во внимание очевидная классификация
по видам органов ― акты Конференции, акты Совета, акты Секретариата (См.:
Kamto M. Op. cit. P. 361–362).
207
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
эти Политики составлены в силу явно выраженных положений Конвенции, само собой разумеется, что государства будут должны соблюдать их»
1
. Данное мнение ведет нас в нужном направлении, стоит, правда, оговориться, что статус актов, принимаемых ОЗХО, их
характеристики и уровень обязательности для государств зависят не
от того, упомянуты эти акты в Конвенции о запрещении химического оружия или нет, а от множества иных факторов, как это будет показано ниже.
Как указывалось выше, Конференция и Исполнительный совет
принимают рекомендации и решения (с уже сделанной оговоркой,
что название акта еще не является свидетельством его юридической
природы). Исходя из обычного толкования терминов, использованных в Конвенции о запрещении химического оружия для обозначения актов ОЗХО, можно сразу заключить, что один из их видов ⎯
рекомендации, принимаемые в достаточно ограниченном количестве случаев, ⎯ традиционен для международных организаций и относится к юридически необязательным для применения актам, определяющим желательную линию поведения государств-участников и
обладающих политическим и моральным авторитетом. Что касается актов, адресуемых одним органом ОЗХО другому, то вряд ли термин «рекомендация», употребленный в Конвенции о запрещении
химического оружия, адекватно отражает взаимоотношения и иерархию органов ОЗХО и направленность «рекомендации». Организация имеет ярко выраженную иерархическую структуру: главный
орган ⎯ Конференция; исполнительный орган, подотчетный Конференции, ⎯ Исполнительный совет; вспомогательный и технический, осуществляющий меры проверки ⎯ Технический секретариат. «Из этой иерар хии органов вытекает определенная иерархия
актов, основанная на безусловном требовании соответствия опреде-
2
ленных актов нижестоящего органа вышестоящему органу»
. Соответственно, акты Конференции составляют основу для действий и
документов Совета и Секретариата, которые самостоятельны и независимы от Конференции в принятии решений лишь в той мере, в какой это прямо предусмотрено Конвенцией о запрещении химического оружия или установлено самой Конференцией.
1
Kamto M. Op. cit. Р. 403.
2
Ibid. Р. 347.
208
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
Вполне естественно, что когда в отношениях внутри ОЗХО нижестоящие органы обращаются к вышестоящим (т.е. Технический
секретариат ⎯ к Совету и Конференции, Совет ⎯ к Конференции)
с рекомендациями в отношении вопроса, находящегося в компетенции вышестоящего органа, это единственно возможная форма
соот ветствующих организационных связей в иерархической системе ОЗХО. Если же акт, именуемый рекомендацией, имеет противоположную направленность (от вышестоящего органа к нижестоящему), то его характер неизбежно меняется. Даже несмотря на то, что
текст Конвенции особо подчеркивает, что такие рекомендации Конференции только лишь учитываются либо используются в качестве
основы Исполнительным советом и Техническим секретариатом при
разработке своих документов, подобные «внутренние» рекомендации Конференции фактически обязательны для исполнения. Трудно
представить себе ситуацию, в которой Исполнительный совет, тем
более Секретариат, смогли бы принять документ или осуществить
действия, не отвечающие букве обращенной к ним «рекомендации»
Конференции. Рациональный смысл термина «рекомендация», употребленного в Конвенции о запрещении химического оружия для
подобного рода актов Конференции, заключается в том, что нижестоящий орган может дополнить и детализировать «рекомендацию»
при разработке собственных актов, но ни в коем случае не изменять
или тем более игнорировать ее. Подобная интерпретация находит
подтверждение в тексте самой Конвенции о запрещении химического оружия. Пункт 30 ст. VIII совершенно определенно устанавливает,
что Исполнительный совет «действует в соответствии с рекоменда-
циями, решениями и указаниями Конференции и обеспечивает их
надлежащее и неуклонное выполнение» (выделено мной. ⎯ С.П.).
Указанное положение не проводит никакого различия между рекомендациями, с одной стороны, и решениями и указаниями — с другой, в отношении обращенных к Совету актов Конференции, все они,
в том числе и рекомендации, имеют одинаковую степень обязатель-
1
ности для Совета и должны «неуклонно выполняться»
.
1
Следует добавить, что, к примеру, предусмотренные в п. 18 Приложения по кон-
фиденциальности и адресованные Генеральному директору рекомендации Кон-
ференции о процедурах в случае нарушений конфиденциальности вошли состав-
ной частью в Политику ОЗХО относительно конфиденциальности (документ,
209
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]