Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 4
Организация
по запрещению химического оружия
4.1. Правопорядок Организации
о запрещении химического оружия
Деятельность международной организации, помимо общего международного права, представляющего собой своего рода среду, в которой организация существует, непосредственно регламентируется тремя группами юридических актов: учредительные документы, заключаемые организацией международные договоры, а также
ее собственные решения. В совокупности они определяют правовое
положение, права, обязанности, функции и механизм деятельности
организации. В этом комплексе особое место занимают акты, принимаемые самой международной организацией. Они образуют ее особый внутренний правовой порядок, существование которого подтверждено практикой и едва ли кем-либо ставится под сомнение
Среди правил, относящихся в этому внутреннему правопорядку,
1
Мнения расходятся в отношении того, к какой категории этот правопорядок от-
нести, ⎯ является ли он частью международного права или представляет собой
правопорядок sui generis, отличающийся как от правовых систем государств, так и
от международного права. Краткий анализ практики и наиболее представитель-
ной в этом отношении доктрины см.: Cahier Ph. L’ordre juridique interne des organi-
sations internationales // Manuel sur les organisations internationales / sous la direc-
tion de R.-J. Dupuy. 2
387.
e
éd. Dordrecht [etc.]: Martinus Nij hoff Publishers, 1998. Р. 382–
1
.
190
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
в свою очередь, обычно выделяют две группы: (1) касающиеся внутреннего функционирования организации и (2) направленные на регулирование поведения государств-членов. Деятельность ОЗХО также предполагает интенсивный процесс принятия многочисленных
актов (решений) на всех уровнях по вопросам взаимоотношений с
государствами-членами, проведения инспекций, регламентации внутренней жизни. Как следствие, ОЗХО обладает развитой внутренней
правой системой.
Акты ОЗХО могут быть нормативными, т.е. содержащими правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение (нормы),
и индивидуальными, применяемыми только в конкретном случае.
Дифференциация по этому признаку определяет уровень вовлеченности организации в процесс международного нормо- и правотворчества. Цели и задачи ОЗХО, потребности ее оперативной деятельности диктуют необходимость широких возможностей по принятию
и той, и другой категории актов. Соответствующие полномочия достаточно четко отражены в тексте Конвенции о запрещении химического оружия или прямо вытекают из него.
Для дальнейших выводов относительно нормотворчества ОЗХО
целесообразно ввести еще одно различие между ее актами: деление
на внутренние и внешние акты Организации. Внутренние регулируют функционирование самой Организации, взаимоотношения между
органами, поведение инспекционных групп и другого персонала
Технического секретариата; внешние направлены к государствамчленам. В некоторых случаях конкретный акт может быть «смешанным», т.е. содержать положения, относящиеся как к самой Организации, так и к государствам-членам. Таким образом, иногда точнее
говорить о внутренних и внешних нормах актов ОЗХО.
4.1.1. Процедура принятия решений в Организации
по запрещению химического оружия
Системы принятия решений в международных межправительственных организациях в настоящее время устоялись, и среди них достаточно трудно найти что-либо новое. В зависимости от количества
голосов, необходимых для принятия решения, системы делятся на
основанные на принципах единогласия, относительного единогласия
(когда учитываются только присутствующие и участвующие в голосовании), большинства голосов и консенсуса, а в зависимости от ко-
191
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
личества голосов, принадлежащих члену организации, ⎯ на системы, в которых государство-член организации имеет один голос, и системы, применяющие принцип взвешенного голосования. Возможны
также различные вариации основных систем и их комбинация. Общую линию эволюции систем принятия решений проследить достаточно трудно, как и установить единство практики. Сначала обозначилась тенденция смещения от принципа единогласия (характерного
для начала эры международных организаций в конце XIX — начале
XX в.) к принципу принятия решений большинством голосов (особенно в организациях, действующих в областях, связанных с экономическим развитием и созданных в 40-е — 50-е гг. XX в.), а затем
1
вновь в сторону единогласия
и во все большей мере ⎯ к консенсусу, при сохранении возможности принятия решений большинством
голосов. Системы принятия решений во многом зависят от того, является ли сфера деятельности международной организации политической, или же в ней преобладают технические элементы. Если
в первом случае, как правило, будет использоваться единогласие
2
или консенсус, то во втором ⎯ различные варианты большинства
.
В принципе, зачастую превалирует прагматический подход, при котором, если отдается предпочтение консенсусу, то допускаются иные
методы, в зависимости от предмета, условий и важности принимаемого решения. Именно эта комбинация методов представлена в процедурах принятия решений Конференцией государств-участников
(п. 18 ст. VIII Конвенции о запрещении химического оружия и правила 68–70 Правил процедуры Конференции) и Исполнительного
совета (п. 29 ст. VIII Конвенции о запрещении химического оружия
и правила 36–40 Правил процедуры Совета).
1
В чистом виде, правда, единогласие практически не используется, поскольку, как
отмечает К. Томушат, «на уровне универсальных организаций единогласие почти всегда с необходимостью приведет к параличу деятельности, поэтому ни один
статут международной организации, действующей на мировом уровне, не выбрал
подобную процедуру». Более того, существующая тенденция, хотя и под другим
углом, им оценивается иным образом: «Можно ожидать, что даже на универсальном уровне правотворчество международных организаций, действующих на
основе принятия решений большинством голосов, в значительной мере вырастет
в будущем» (Tomuschat Ch. Op. cit. Р. 326, 347).
2
См.: Feld W.J., Jordan R.S., Hurwitz L. International organizations: a comparative ap-
proach. 3
rd
ed. Westport, CT [etc.]: Praeger, 1994. Р. 135–136.
192
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
В отношении принятия решений как Конференцией государствучастников, так и Исполнительным советом о запрещении химического оружия, в Конвенции о запрещении химического оружия проводится обычное для международных организаций различие между
решениями по процедурным вопросам и по вопросам существа. Если
возникают разногласия в отношении характера вопроса, то как на
Конференции, так и в Совете подобное разногласие является вопросом существа. Конференция принимает решения по процедурным
вопросам простым большинством голосов членов, присутствующих
и участвующих в голосовании, т.е. учитываются только голоса «за»
и «против». При принятии решений по вопросам существа Конференцией в первую очередь используется процедура консенсуса. Однако, исходя из того, что требование достижения консенсуса во всех
случаях может эффективно блокировать принятие решений (либо
растягивать всю процедуру на неприемлемо длительный период времени), Конвенция о запрещении химического оружия предусматри-
1
вает процедуру голосования
. Момент перехода от консенсуса к голосованию устанавливается председателем Конференции, именно
он определяет, что «при принятии решения по какому-либо вопросу достичь консенсуса не удается». Условием перехода от консенсуса к голосованию является пауза в 24 часа, во время которой председатель проводит неформальные консультации, пытаясь сблизить
позиции («прилагает всяческие усилия к тому, чтобы облегчить достижение консенсуса»). В рамках этого же 24-часового периода он
представляет доклад Конференции по результатам консультаций, и
только если консенсус по-прежнему невозможен, Конференция переходит к голосованию. В этом случае решение принимается большинством в две трети голосов присутствующих и голосующих, «если
в настоящей Конвенции не предусмотрено иное» (единственное такое исключение содержится в п. 3 ст. XV, в соответствии с которым
поправки к Конвенции о запрещении химического оружия принимаются «большинством всех государств-участников при условии, что
ни одно государство-участник не голосовало против»)
2
.
1
При голосовании каждое государство имеет один голос, кворум образуют боль-
шинство членов ОЗХО.
2
При одобрении заявки государства-участника на конверсию Конвенция о запре-
щении химического оружия государству-участнику предоставляет право отло-
193
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
В связи с тем, что Исполнительный совет является органом, от
которого требуется оперативность в принятии решений по зачастую
техническим аспектам реализации Конвенции о запрещении химического оружия, требующим оперативного реагирования, процедура
принятия решений в нем отличается от процедуры Конференции тем,
что в ней отсутствует обязательство предварительного достижения
консенсуса. Таким образом, по вопросам существа решения принимается большинство в две трети голосов всех членов Исполнительного совета, а по процедурным вопросам ⎯ простым большинством
всех членов. В двух ситуациях Конвенция о запрещении химического оружия устанавливает для принятия решений Советом иные виды
большинства: (1) решение о предоставлении дополнительной помощи Техническим секретариатом в случаях запроса о помощи в защите от химического оружия решение принимается простым большинством голосов (п. 10 ст. Х), а для принятия решения против проведения инспекции по запросу ⎯ большинством в три четверти (п. 17
ст. IX). Поскольку кворум для принятия решений Исполнительным
советом Конвенцией о запрещении химического оружия специально не оговорен, постольку можно заключить, что Совет правомочен
принимать решения в случае присутствия того количества членов,
которое необходимо для соответствующего решения, т.е. двух третей, большинства или трех четвертей всех его членов.
В целом, несмотря на положения Конвенции о запрещении химического оружия, консенсус стал практически единственным методом
принятия решений как Конференцией
1
, так и Исполнительным сове-
том2. Эта особенность принятия решений в ОЗХО отмечается в доку-
жить на определенный срок принятие решения. Если государство возражает про-
тив одобрения заявки, принятие решения переносится на 90 дней для проведения
консультаций между заинтересованными сторонами. После истечения этого сро-
ка, даже в случае неудачи консультаций, решение по заявке все равно принимает-
ся, и «как можно скорее».
1
В 2002 г. не удалось достичь консенсуса на Конференции в отношении прекра-
щения полномочий Генерального директора в силу возражений делегации Бра-
зилии, чьим гражданином был Генеральный директор. Вопрос был поставлен на
голосование и решение принято большинством в две трети членов присутствую-
щих и голосующих. (С-7/2 от 3 октября 2002 г., п. 3.17.)
2
В одном случае по административному вопросу (о заработной плате Генераль-
ного директора) консенсуса в Исполнительном совете достигнуть не удалось,
и решение было принято голосованием (см.: Organization for the Prohibition of
194
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
ментах самой Организации1. При отсутствии консенсуса государствачлены вместо того, чтобы переходить к голосованию, предпочитают, если это возможно, не принимать соответствующий документ.
Подтверждением данного вывода стала тринадцатая сессия Конференции государств-участников в декабре 2008 г. Тогда не удалось достичь консенсуса в отношении принятия доклада Конференции о работе сессии (ввиду разногласий по одному из его пунк тов), вместо
того, чтобы принимать решение путем голосования, соответствующий доклад был выпущен как документ председателя Конференции
2
В данном случае принятие или непринятие доклада как информационного документа, суммирующего результаты работы Конференции,
но на них не влияющего, не имело существенного значения. В документе председателя в связи с эти было указано, что все упомянутые в нем решения, принятые Конференцией, являются юридически
действительными и обязательными для исполнения государствамиучастниками.
Конвенция о запрещении химического оружия специально не
оговаривает процедуры и порядок принятия решений (как нормативных, так и индивидуальных) в Техническом секретариате ОЗХО,
так как последний является органом международной гражданской
службы. Генеральный директор, назначаемый Конференцией, отвечает за его функционирование и организацию работы. Именно он
как высшее должностное лицо данного органа на уровне Секретариата и в пределах его компетенции принимает соответствующие решения либо делегирует полномочия по их принятию на более низкие
уровни.
.
Chemical Weapons (OPCW) // International Encyclopaedia of Laws. Intergovern-
mental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7 (October 2000). Р. 27; Tabassi L. The OPCW:
model or anomaly? // The Hague Yearbook of International Law. 2001, Vol. 14.
Р. 69; Kelle A. CWC Update: Implementation on a Low Flame // Disarmament Di-
plomacy. Issue No. 57. May 2001. Р. 5 (<www.acronym.org.uk>). В 2002 г. вопро-
сы, связанные с отстранением от должности Генерального директора, выноси-
лись на голосование в Исполнительном совете, однако не набирали необхо-
димого большинства в две трети всех его членов (С-7/2 от 3 октября 2002 г.,
п. 3.12–3.14).
1
«Принятие решений консенсусом, основанное на общности взглядов, стало ха-
рактерной чертой ОЗХО» (Док. RC-2/S/1 от 31 марта 2008 г., п. 3.290).
2
См.: Док. С-13/5 от 5 декабря 2008 г., п. 22.
195
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
4.1.2. Акты, принимаемые органами
Организации по запрещению химического оружия
Конференция государств-участников. В соответствии с Конвен-
цией о запрещении химического оружия Конференция дает рекомендации и принимает решения
1
. На практике все ее акты носят общее название «решение» (которое фактически означает, что принято
решение одобрить или утвердить соответствующий акт, но не имеет
отношения к определению его юридической силы), к которому добавляется наименование акта; последнее может как включать формальную характеристику акта, так и ограничиваться только обозна-
2
чением его предмета
. Ни определение актов ОЗХО как решений или
рекомендаций или же иным образом, ни наименование не являются
свидетельством их истинной природы, которая в каждом отдельном
случае должна определяться исходя из содержания самого акта.
Конференция принимает индивидуальные рекомендации государствам-участникам о желательности предлагаемой линии поведения в конкретной ситуации
1
См.: п. 19 ст. VIII.
2
Например, «Решение: Рекомендация в отношении обеспечения универсально-
сти Конвенции», «Решение: Рекомендации для определения частоты системати-
ческих инспекций объектов по хранению, в соответствии с пунктом 44 части IV
(А) Приложения по проверке», «Решение: Основные принципы, касающиеся спи-
сочных химикатов в низких концентрациях, включая в смесях, в соответствии с
пунктами 5 частей VII и VIII Приложения по проверке», «Решение: Понимания
относительно объявлений в соответствии со статьей VI и частями VII и VIII При-
ложения по проверке к Конвенции о химическом оружии», «Решение: Значение
термина „производство“ в подпункте 12 (а) ст. II», «Решение: Предоставление ин-
формации о производстве рицина», «Решение: Меры в отношении утвержденного
оборудования по завершении инспекционной деятельности» и т.п.
3
Например, а) специальная сессия Конференции «может рекомендовать любую
меру, какую она считает целесообразной для урегулирования ситуации», если
государство-участник при наличии озабоченности в отношении несоблюдения
Конвенции о запрещении химического оружия просит созвать такую Конферен-
цию для рассмотрения сложившегося положения (п. 7 ст. IX); б) если неправо-
мерными действиями государства-участника может быть «причинен серьезный
ущерб предмету и цели» Конвенции о запрещении химического оружия, Конфе-
ренция «может рекомендовать государствам-участникам принять коллективные
меры в соответствии с международным правом» (п. 3 ст. XII); в) регулярно при-
нимаемые рекомендации по вопросу об универсальности Конвенции о запреще-
нии химического оружия.
3
и нормативные рекомендации в адрес
196
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
других органов ОЗХО1. Целый ряд решений Конференция принимает по внутренним и процедурным вопросам функционирования
2
ОЗХО
. Еще одну группу актов Конференции, упомянутых в Конвенции о запрещении химического оружия, составляют адресованные
государствам-членам решения, которые носят не нормативный, а
индивидуальный характер
3
. И, наконец, Конференция принимает
целый ряд нормативных актов, предусмотренных в Конвенции о за-
1
а) Конференция принимает в адрес Технического секретариата ОЗХО рекомен-
дации, которые Секретариат учитывает при разработке основных принципов
определения частоты систематических инспекций на месте объектов по хранению химического оружия (п. 44 ч. IV(A) Приложения по проверке);
б) Конференция утверждает рекомендации в адрес Исполнительного совета для
определения на их основе принципов для переходных мероприятий по проверке
уничтожения химического оружия в течение первых 390 дней после вступления
Конвенции о запрещении химического оружия в силу (п. 51 ч. IV(A) Приложения
по проверке);
в) Конференция утверждает рекомендации, с учетом которых Генеральный ди-
ректор «устанавливает необходимые процедуры, которые должны применяться в случае нарушений или предполагаемых нарушений конфиденциальности»
(п. 18 Приложения по конфиденциальности).
2
В том числе принимает программу работы и бюджет ОЗХО, устанавливает шка-
лу взносов, избирает членов Исполнительного совета, назначает Генерального директора, учреждает вспомогательные органы (п. 21 ст. VIII), устанавливает для Исполнительного совета и Технического секретариата «основные принципы в связи с осуществлением ими своих функций» (п. 20 ст. VIII), лишает права
голоса государство-члена в случае задолженности по финансовым взносам (п. 8
ст. VIII), принимает решение по оглашению общей информации об осуществлении Конвенции о запрещении химического оружия (п. 2 (с) (i) Приложения
по конфиденциальности) и др.
3
К таковым относятся, в частности, разрешение государству-члену использовать
объект по производству химического оружия для целей, не запрещаемых по Конвенции о запрещении химического оружия, и установление условий такого разрешения (п. 13 ст. V); решение о возможной отсрочке начала проведения инспекций
и о распределении ресурсов в отношении предприятий, производящих несписочные конкретные органические химикаты (п. 6 ст. VI, п. 22, 24 ч. IX Приложения
по проверке); ограничение или приостановление прав и привилегий государстваучастника в случае несоблюдения им обязательств по Конвенции о запрещении
химического оружия (п. 2 ст. XII); предоставление отсрочки по промежуточным
срокам уничтожения химического оружия на основе химикатов Списка 1 (п. 22,
23 ч. IV(А)); продление установленного Конвенцией о запрещении химического оружия десятилетнего срока для уничтожения химического оружия (п. 26
ч. IV(A)); разрешение на конверсию объекта по производству химического оружия и установление ее условий (п. 75 ч. V).
197
Глава 4. Организация по запрещению химического оружия
прещении химического оружия. Это различного рода процедуры,
принципы, критерии, касающиеся сферы охвата Конвенции и инспекционной деятельности Организации и определяющие права и
обязанности как ОЗХО, так и государств-членов
1
.
Исполнительный совет. Конвенция о запрещении химического
оружия прямо не упоминает виды актов Исполнительного совета, как
это сделано в части Конференции. В то же время из анализа текста следует, что по форме и типам акты Совета практически не отличаются
от принимаемых Конференцией — это рекомендации и решения (как
индивидуальные, так и нормативные). Полномочия Совета по принятию актов по вопросам внутренней жизни ОЗХО определяются его
серединным положением в формальной иерархии органов ОЗХО —
он является нижестоящим по отношению Конференции и вышестоящим для Секретариата. Соответственно, Исполнительный совет готовит рекомендации для Конференции (например, Генеральный директор назначается Конференцией по рекомендации Совета (п. 43
1
Такие, как процедуры ежегодного предоставления государствами-членами ин-
формации о национальных программах в области защиты от химического ору-
жия (п. 4 ст. X); процедуры досмотра инспекционного оборудования в пункте
въезда (п. 29 ч. II); процедуры, касающиеся обеспечения правил безопасности
при проведении инспекций (п. 43 ч. II); процедуры относительно защиты проб,
взятых при проведении инспекции (п. 56 ч. II); процедуры использования прибо-
ров непрерывного наблюдения (п. 13 ч. III); сроки предоставления государством-
участником детальной информации об объектах по уничтожению химического
оружия с целью содействия Техническому секретариату в разработке процедур
инспекции для объекта (п. 34 ч. IV(A); основные принципы определения пригод-
ности химического оружия, произведенного между 1925 и 1946 гг. (п. 5 ч. IV(B));
основные принципы для определения частоты систематических инспекций
объектов по производству химического оружия (п. 54 ч. V); критерии токсич-
ности, коррозионности и другие технические факторы для определения степени
риска, который представляет производство высокотоксичного химиката на кон-
версионном объекте по производству химического оружия, для предмета и цели
Конвенции о запрещении химического оружия (п. 71(b) ч. V); основные принци-
пы для оценки опасности, которую представляет для предмета и цели Конвенции
о запрещении химического оружия, химикатов или их количества, производимые
на объекте по производству химикатов Списка 1, особенностей объекта и харак-
тера осуществляемой на нем деятельности (п. 23, 30 ч. VI); основные принципы,
касающиеся химикатов Списков 2 и 3, присутствующих в низких концентрациях,
в том числе в смесях (п. 5 ч. VII, п. 5 ч. VIII); процедуры оглашения ОЗХО конфи-
денциальной информации и система классификации конфиденциальной инфор-
мации (п. 2(с)(iii) и 2(d) Приложения по конфиденциальности).
198
4.1. Правопорядок Организации о запрещении химического оружия
ст. VIII)), а Техническому секретариату адресуются обязательные решения. В сфере внутреннего функционирования Совет имеет право
принимать своего рода «подзаконные» нормативные акты: если, например, Финансовые положения, Положения о персонале принимаются Конференцией, то подготовленные на их основе соответствующие нормативные правила, детализирующие Положения, одобряются Исполнительным советом. К внутренним индивидуальным актам
1
можно отнести решения по распоряжению ресурсами ОЗХО
.
Совет принимает в целом ряде случаев внутренние рекомендации
в адрес Конференции в связи с выполнением Конвенции о запрещении химического оружия государствами-участниками2. В определенных случаях он адресует рекомендации в адрес государств-членов3.
Он также принимает нормативные акты, касающиеся поведения,
прав и обязанностей государств-членов4. Основную массу актов Ис-
1
Например, решение об указании Техническому секретариату предоставить по-
мощь государству, пострадавшему от применения химического оружия (п. 10
ст. X); принятие мер по обеспечению возможности Технического секретариата
проводить инспекции по запросу (п. 3 ч. X).
2
В частности, Совет делает такие рекомендации в отношении разрешения го-
сударству-участнику использовать объект по производству химического оружия
для не запрещаемых по Конвенции целей (п. 13 ст. V); применения мер в случа-
ях несоблюдения Конвенции о запрещении химического оружия государством-
участником, если его собственные шаги по исправлению положения оказываются
недостаточными (п. 36 (с) ст. VIII, п. 23 ст. IX, п. 1, 2 ст. XII); отсрочки промежу-
точных и конечных сроков уничтожения химического оружия на основе химика-
тов Списка 1 (п. 22, 24, 26 ч. IV(A)); заявки на конверсию объекта по производ-
ству химического оружия (п. 75 ч. V).
3
(1) Исполнительный совет может рекомендовать государствам-участникам спо-
ра сроки для любой согласованной процедуры его урегулирования (п. 3 ст. XIV);
(2) при недостаточности для государства-участника разъяснений относительно
его озабоченности в отношении возможного несоблюдения Конвенции о запре-
щении химического оружия другим государством-участником на специальной
сессии Исполнительный совет «рассматривает этот вопрос и может рекомендо-
вать любую меру, какую он считает целесообразной для урегулирования ситуа-
ции» (п. 4(f) ст. IX).
4
Во-первых, нормативные акты во исполнение ранее установленных Конферен-
цией принципов («подзаконные» нормативные акты): основные принципы для
переходных мероприятий по проверке уничтожения химического оружия в те-
чение первых 390 дней после вступления Конвенции о запрещении химического
оружия в силу на основе рекомендаций Конференции (п. 51 ч. IV(A) Приложения
по проверке). Во-вторых, нормативные акты в силу полномочий, ему предостав-
199
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]