Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
ся соответствующее извещение. Если же спор остается нерешенным,
то в течение 30 дней с момента окончания слушаний для установления фактов или примирения Комиссия представляет заключительный доклад о выводах и рекомендациях, который включает описание фактов, выводы и заключения, отраженные в утвержденном докладе Коллегии: имело ли место нарушение конфиденциальности,
ответственность за нарушение, природа и размер вреда, вызванного
нарушением, замечания по поводу причин и условий, которые привели к нарушению, рекомендации в отношении исправления ситуации и предупреждения повторения аналогичных нарушений, а также
сроки, в которые стороны должны информировать Комиссию об их
решении относительно сделанных рекомендаций. Этот доклад и эти
рекомендации не обязательны ни для участников спора, ни для Конференции, представляя лишь «основу или обоснование для дальнейших действий». Следовательно, если рекомендации Комиссии, адресованные сторонам, отвергнуты ими и спор продолжается, необходимо использовать иные средства его урегулирования. В частности,
если стороны считают это необходимым, Комиссия может передать
дело на рассмотрение Конференции или иного органа ОЗХО, специально уполномоченного Конференцией.
При передаче спора сторонами на разрешение Комиссии они могут договориться об арбитражном порядке его рассмотрения, при
котором решение Комиссии будет иметь обязательную силу. С этой
целью создается коллегия из пяти членов (по одному назначают стороны, остальные три, включая председателя, назначаются Комиссией). Дела в порядке арбитража рассматриваются в соответствии с факультативными правилами Постоянной платы третейского суда для
арбитражного решения споров между двумя государствами или факультативными правилами Постоянной платы третейского суда для
арбитражного решения споров между международными организациями и государствами. Из этого можно сделать вывод о том, что арбитражная процедура применяется и к спорам в отношении конфиденциальности между ОЗХО и государствами-членами
1
.
1
Здесь имеется еще одно несоответствие между Политикой относительно конфи-
денциальности и Процедурами работы Комиссии. Если в Политике арбитражная
процедура применима только к государствам, то Процедуры указывают на рас-
смотрение дела арбитражной коллегией в соответствии с правилами Постоянной
150
3.2. Разрешение споров между государствами-участниками
3.2.4. Консультативные заключения Международного Суда
в механизме разрешения споров
по Конвенции о запрещении химического оружия
Роль Международного Суда по ст. XIV Конвенции о запрещении
химического оружия не ограничивается разрешением споров, переданных на его рассмотрение государствами — участниками Конвенции. Согласно п. 5 ст. XIV Конференция и Совет, каждый в отдельности, наделяются потенциальным «правом» запрашивать
консультативные заключения Суда «по любому возникающему
правовому вопросу в рамках деятельности Организации». Хорошо известно, что консультативная юрисдикция Международного Суда ratione personae определена ст. 96 Устава ООН. В соответствии с этой статьей Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности
могут запрашивать консультативные заключения непосредственно
на основании Устава; другие органы ООН и специализированные
учреждения могут делать это на основе разрешения Генеральной
1
Ассамблеи
. Общее разрешение специализированным учреждениям было дано в их соглашениях с ООН, заключенных в соответствии со ст. 63 Устава.
Кроме специализированных учреждений, право запрашивать
консультативные заключения Суда имеет МАГАТЭ. Агентство не
является специализированным учреждением в смысле ст. 57 Устава и в принципе не может претендовать на получение разрешения
от Генеральной Ассамблеи запрашивать консультативные заключения Суда на основании ст. 96 Устава. Тем не менее, несмотря на сомнения Секретариата ООН по вопросу о предоставлении Агентству
такой возможности, Генеральная Ассамблея в 1957 г. утвердила Со-
платы третейского суда для арбитражного решения споров между международ-
ными организациями и государствами.
1
Статья 96 Устава ООН гласит:
«1. Генеральная Ассамблея или Совет Безопасности могут запрашивать от Меж-
дународного Суда консультативные заключения по любому юридическому
вопросу.
2. Другие органы Организации Объединенных Наций и специализированные
учреждения, которым Генеральная Ассамблея может дать в любое время разре-
шение на это, также могут запрашивать консультативные заключения Суда по
юридическим вопросам, возникающим в пределах их круга деятельности».
151
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
глашение о взаимоотношениях с МАГАТЭ1, в котором было записано, что «Организация Объединенных Наций примет необходимые
меры для того, чтобы позволить Генеральной конференции и Совету управляющих Агентства запрашивать консультативное заключение Международного суда», и одновременно в следующей резолюции предоставила Агентству общее разрешение такого же рода, как и
специализированным учреждениям
2
.
В Конвенции о запрещении химического оружия п. 5 ст. XIV, касающийся консультативных заключений Суда, практически дословно был заимствован из статьи Устава МАГАТЭ о разрешении споров (ст. XVII(B)). При этом, возможно, имелось в виду использовать
прецедент Агентства и получить необходимое общее разрешение Генеральной Ассамблеи. Однако автоматически этого не могло произойти, и не произошло. Как и МАГАТЭ, ОЗХО не является ни органом ООН, ни специализированным учреждением
3
, поэтому решение
ad hoc должно было быть найдено. Однако оно оказалось другим,
чем в случае с МАГАТЭ.
В Соглашении о взаимоотношениях между ООН и ОЗХО4,
в ст. VII как предварительное условие ООН приняла к сведению право Конференции и Исполнительного совета запрашивать заключения Международного Суда, исключив при этом, вполне естественно
и согласно существующей практике, любые вопросы, «касающиеся
взаимоотношений между Организацией по запрещению химического
оружия и Организацией Объединенных Наций». Что касается процедуры запроса и формы разрешения Генеральной Ассамблеи, то, в отличие от МАГАТЭ, ОЗХО пришлось удовольствоваться лишь правом
направить просьбу о консультативном заключении Генеральной Ассамблее. Последняя же в соответствии со своими прерогативами по
1
Резолюция 1145 (XII), 14 ноября 1957 г.
2
Резолюция 1146 (XII), 14 ноября 1957 г. См.: Rosenne Sh. Op. cit. Р. 340–341;
Szasz P. The Law and Practice of the International Atomic Energy Agency. Vienna: In-
ternational Atomic Energy Agency, 1970. Р. 263.
3
Были попытки рассматривать для целей запроса консультативных заключений
МАГАТЭ в качестве специализированного учреждения или органа ООН (см.:
Rosenne Sh. Op. cit. Р. 156, 342).
4
См. подробнее: Раздел 4.3.3.
152
3.2. Разрешение споров между государствами-участниками
ст. 96 Устава уже принимает решение о судьбе запроса о консульта-
1
тивном заключении, полученном от ОЗХО
.
В указанной процедуре по-прежнему остается немало неясных
моментов, в первую очередь в отношении роли Генеральной Ассамблеи и характера запроса, исходящего от ОЗХО и направляемого Ассамблеей в Суд. Формально ссылка в Соглашении о взаимоотношениях на ст. 96 Устава ООН может означать только п. 1 ст. 96,
поскольку п. 2 касается исключительно органов ООН и специализированных учреждений, каковым ОЗХО не является. Соответственно,
в этом случае речь идет о том, что Генеральная Ассамблея от своего
имени запрашивает консультативное заключение по правовому вопросу, возникшему в деятельности ОЗХО. Несмотря на то, что Генеральная Ассамблея может просить заключения Суда по «любому
юридическому вопросу», все же Суду потребуется определить, может
ли «любой вопрос» относиться к деятельности другой международной организации, являющейся самостоятельным субъектом международного права.
Возможна, однако, и иная схема, основанная в определенной
мере на прецеденте МАГАТЭ, также не являющейся специализированным учреждением. Хотя в резолюции Генеральной Ассамблеи
1957 г., предоставившей общее право МАГАТЭ запрашивать консультативные заключения Международного Суда содержится ссылка
на ст. 96 Устава ООН, очевидно, что эта резолюция не может найти
подкрепления в тексте ст. 96. Отсюда следует, что в 1957 г. Генеральная Ассамблея вышла за пределы Устава, предоставив право на доступ к Суду международной организации, прямо в ст. 96 не указанной. Правомерность этого решения с тех пор ни разу не была серьезно оспорена или поставлена под сомнение
2
. Таким образом, не видно
препятствий, по которым в каждом случае ОЗХО будет направлять
1
В соответствии с п. 2 ст. VII Соглашения «Организация Объединенных Наций и
Организация по запрещению химического оружия соглашаются с тем, что каждая
просьба о консультативном заключении вначале препровождается Генеральной
Ассамблеей, которая принимает решение относительно данной просьбы в соот-
ветствии со статьей 96 Устава».
2
Ш. Розенн, правда, отмечает, без конкретных ссылок, что «время от времени вы-
сказываются сомнения относительно законности или действенности разреше-
ния, предоставленного Агентству Генеральной Ассамблеей» (Rosenne Sh. Op. cit.
Р. 342).
153
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
просьбу Генеральной Ассамблее для получения ее разрешения на обращение в Международный Суд и при положительном решении непосредственно и от своего имени направлять запрос в Международный Суд. Таким образом, механизм запроса заключений Международного Суда для МАГАТЭ и ОЗХО будет практически идентичен,
за одним исключением ⎯ разрешение ОЗХО будет не общее, как у
МАГАТЭ, а для каждого отдельного запроса. Естественно, что обе
схемы для ОЗХО содержат риск отказа Генеральной Ассамблеи либо
направить запрос от своего имени в Суд (для первой схемы), либо
дать разрешение ОЗХО направить запрос в Суд (для второй схемы).
Также очевидно, что во втором случае риск будет меньше и разрешение получить будет легче, поскольку, в отличие от первого, Генеральная Ассамблея не будет связана и не будет нести ответственности за содержание самого запроса.
Следует также добавить, что включение пункта о консультативных заключениях Международного Суда в статью об урегулировании
споров, по-видимому, должно было означать, что этот инструмент
будет служить именно в качестве средства разрешения споров между
организацией и ее членами. Однако консультативные заключения
Международного Суда, как правило, не рассматриваются в качестве
средства разрешения споров, поскольку, несмотря на всю их авторитетность, представляют собой мнение Суда о состоянии международного права и не имеют обязательного характера. Консультативное
заключение может способствовать прояснению правовой ситуации,
но никак не вести к разрешению спора как такового. Единственным, пожалуй, исключением в этом отношении является упомянутая
выше Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г., разд. 30 которой прямо предусматривает использование
консультативного заключения в качестве обязательного для исполнения средства разрешения спора между ООН и ее членами
1
. В отли-
1
«Раздел 30.
Все разногласия, возникающие из толкования или применения настоящей кон-
венции, передаются на рассмотрение Международного Суда, за исключением слу-
чаев, когда стороны соглашаются разрешить их иным путем. В случае возникно-
вения разногласия между Объединенными Нациями, с одной стороны, и Членами
Организации, с другой, запрашивается, согласно статье 96 Устава и статье 65 Ста-
тута Суда, консультативное заключение по любому затронутому юридическому
вопросу. Заключение Суда признается сторонами решающим.»
154
3.3. Процедура внесения поправок в Конвенцию о запрещении химического оружия
чие от упомянутой Конвенции о привилегиях и иммунитетах, Конвенция о запрещении химического оружия не содержит подобного
положения. В результате, как мы видим, роль п. 5 ст. XIV как элемента механизма разрешения споров весьма сомнительна.
В целом же, если учесть, что даже МАГАТЭ, имеющее право
непосредственно обращаться к Суду, ни разу не воспользовалась
этим правом, то, учитывая сложность процедуры, в которой Генеральная Ассамблея ООН играет решающую роль, сомнительно, что
в обозримом будущем Конференция или Совет решатся привести ее
в действие.
3.3. Процедура внесения поправок и изменений
в Конвенцию о запрещении химического оружия
Процедура модификации текста Конвенции о запрещении химического оружия и ее Приложений ст. XV «Поправки» предусматривает
два режима: (1) внесение поправок как в собственно Конвенцию, так
и в ее Приложения, и (2) «изменение» определенной категории норм
Приложений по упрощенной процедуре1. Поскольку положения собственно Конвенции о запрещении химического оружия носят принципиальный и системообразующий характер, их стабильность гарантирует исключительно сложная процедура поправок. Однако же
в процессе имплементации Конвенции о запрещении химического
оружия может возникнуть потребность в оперативной адаптации некоторых технических частей Приложений либо к реальным услови-
1
Как правило, изменения в учредительные документы международных организа-
ций либо договоры, которые предусматривают создание международной органи-
зации для содействия имплементации их положений, сначала принимаются пле-
нарным органом организации, а затем ратифицируются государствами-членами
в соответствии со своими национальными процедурами. После этого, в зависимо-
сти от того, что предусмотрено в учредительном документе, изменения вступают
в силу для всех членов организации или только для тех, которые их ратифициро-
вали (ФАО, ВМО, ИКАО). Эта процедура в некоторых организациях зависит от
характера изменений: если они не влекут за собой создания новых обязательств,
то изменения вступают в силу по упрощенной схеме ⎯ непосредственно после
принятия пленарным органом (ЮНЕСКО, ФАО, ВМО). (См.: Tunkin G.I. The Legal
Bases of International Organizations Action // Manuel sur les organisations internatio-
nales / sous la direction de R.-J. Dupuy. Dordrecht [etc.]: Martinus Nij hoff Publishers,
1988. Р. 269–272.)
155
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
ям выполнения, либо к состоянию научно-технических разработок
в области химии. Таким образом, высокая насыщенность Приложений техническими деталями потребовала введения для них специального режима модификации с целью «обеспечения жизнеспособ-
1
ности и эффективности Конвенции»
.
3.3.1. Поправки
Поправки могут приниматься только на специальной «Конференции
по рассмотрению поправок», которая представляет собой особый форум и не является ни очередной, ни специальной сессией Конференции государств-участников2. Подобная Конференция должна проводиться, как правило, сразу же после очередной сессии Конференции,
т.е. с целью избежать дополнительных финансовых расходов очередная сессия переходит в Конференцию по рассмотрению поправок
без какого-либо перерыва, лишь обозначая этот переход процедурой
формального закрытия очередной сессии и открытия Конференции
по рассмотрению поправок. Таким образом, как общее правило, если
поправка предложена в период между очередными сессиями Конференции, то рассмотрена она будет только после предстоящей очередной сессии. Исключение возможно в том случае, если поступит
просьба «запрашивающих государств-участников» созвать соответствующее заседание Конференции по рассмотрению поправок в более ранние сроки.
Государство-участник, предлагающее поправку, представляет ее
Генеральному директору Технического секретариата, который направляет ее всем государствам-участникам и депозитарию. Для того
чтобы процедура получила продолжение, необходимо, чтобы не
позднее чем через 30 дней после «распространения предложения»
(наиболее вероятно, с точки зрения определенности процессуальных
1
Как отмечается в литературе, «в последнее время все больше распространяется
процедура, в соответствии с которой приложения к договору, содержащие техни-
ческие спецификации, могут быть изменены через упрощенную процедуру» (To-
muschat Ch. Obligations arising for States without or against their Will // Académie de
droit international. Recueil des cours. 1993 ― IV, tome 241. Dordrecht: Nij hoff , 1994.
Р. 266–267).
2
Наряду с очередными и специальными сессиями, как это предусматривается
в п. 13 ст. VIII, «Конференция также созывается в форме Конференции по рас-
смотрению поправок в соответствии с пунктом 2 статьи XV».
156
3.3. Процедура внесения поправок в Конвенцию о запрещении химического оружия
сроков, это дата рассылки, а не дата получения предложения государством) как минимум одна треть государств должны уведомить Генерального директора о том, что они поддерживают «рассмотрение
такого предложения». Если такое количество государств набирается, то тем самым автоматически предложение выносится на Конференцию по рассмотрению поправок. Необходимо подчеркнуть, что
на данном этапе речь идет о поддержке не текста поправки как таковой, а только самой идеи ее обсудить.
Как мы видим, реально механизм рассмотрения поправок запускает как минимум одна треть государств-участников, и именно они
определяются как «запрашивающие». Инициатива же по первоначальному предложению поправки является своеобразной подготовительной стадией. Причины, обосновывающие подобный механизм
предварительной поддержки, очевидны. Вряд ли целесообразно с
точки зрения затрат ресурсов начинать обсуждение поправки, которая не находит поддержки даже у определенного числа государств-
1
участников и может быть отвергнута «с порога»
.
В процессе вступления поправок в силу выделяются три
стадии.
(1) Принятие Конференцией по рассмотрению поправок большинством
от общего числа (а не только присутствовавших на Конференции)
государств-участников2 при отсутствии голосов «против», т.е. для
того, чтобы поправка прошла, остальные государства могут только
воздержаться. Если хотя бы одно государство голосует «против», то
поправка принята быть не может.
(2) Ратификация или принятие всеми теми государствами, которые го-
лосовали «за» на конференции.
(3) Сдача ратификационных грамот или документов о принятии всеми
государствами, голосовавшими «за», и истечение 30 дней после сдачи последнего документа. Из этой формулировки следует, что ратификация государствами, воздержавшимися от голосования или отсутствовавшими при голосовании, не существенна для вступления
поправки в силу, т.е. в этом процессе не учитываются ратификации
1
Подобная процедура «предварительной» поддержки при принятии поправок к
тексту достаточно широко известна в праве международных договоров, см. на-
пример: ст. 312 Конвенции по морскому праву 1982 г.
2
В настоящее время участниками Конвенции о запрещении химического оружия
являются 186 государств, таким образом, необходимое большинство составляют
94 государства.
157
Глава 3. Конвенция о запрещении химического оружия
или принятия государствами, воздержавшимися или не участвовавшими в голосовании. Если государство не участвовало в голосовании на Конференции, но затем сдало на хранение свою ратификационную грамоту в отношении поправки, то такая грамота не засчитывается в число грамот, необходимых для вступления поправки
в силу. Отсутствие же ратификационной грамоты или документа о
принятии хотя бы одного государства, голосовавшего «за», блокирует вступление поправки в силу. В данном случае правом вето обладает государство, голосовавшее за принятие поправки на Конференции, но изменившее свою позицию впоследствии.
Юридическое объяснение вышеизложенной системе принятия
поправок найти трудно, если только не предположить, что при выработке данного текста существовало намерение сделать внесение
поправок в Конвенцию о запрещении химического оружия практически невозможным: на каждом этапе процедуры отдельные государства обладают фактическим правом вето. Более того, нет у этой
системы и никакого логического обоснования, поскольку существенный принцип механизма поправок заключается в том, что для внесения поправки в текст Конвенции о запрещении химического оружия
необходимо согласие большинства от общего числа ее государствучастников и отсутствие возражений остальных. И если это большинство будет отличаться для целей принятия поправки на Конференции и для целей ее вступления в силу, то вряд ли данный факт
может нанести ущерб действию принципа принятия решения большинством (при отсутствии возражений, естественно) на всех стадиях
процедуры. Таким образом, игнорирование голоса государства, которое не участвовало в голосовании при принятии поправки, на стадии ее вступления в силу является неоправданной дискриминацией.
Вступившая в силу в соответствии с процедурой п. 3 ст. XV поправка становится обязательной для всех государств-участников,
даже для тех, которые не участвовали в работе Конференции или
не ратифицировали или не присоединились к ней. Это означает,
что половина плюс одно государство от общего числа всех участников Конвенции о запрещении химического оружия может решить,
что принятая поправка будет действовать и в отношении остальных
государств-участников. Естественно, гарантией прав меньшинства
остается возможность возражения при принятии поправки Конференцией. Если хотя бы одно государство принципиально против поправки, она не может ни в коем случае быть принята. Не надо, одна-
158
3.3. Процедура внесения поправок в Конвенцию о запрещении химического оружия
ко, забывать, что возразить можно только один раз ⎯ при голосовании на Конференции по принятию поправок. Если же это не сделано
своевременно, у государства не будет дальнейшей возможности противодействовать вступлению поправки в силу даже применительно к
себе. Таким образом, в отношении государств, не заявивших о своей
позиции на Конференции, поправка фактически может быть введена
в действие без их волеизъявления, решением ОЗХО, а точнее, других государств. Подобный механизм принятия поправок в целом соответствует существующей практике некоторых универсальных договоров, в частности учреждающих международные организации
1
когда поправки могут быть приняты большинством государств, но,
тем не менее, вступают в силу для всех государств-участников договора или членов организации.
3.3.2. Изменения
Изменения в Приложения, как указывалось выше, вносятся по упрощенной процедуре. При этом должны быть соблюдены определенные принципы, установленные в п. 4 ст. XV.
Во-первых, Приложение по химикатам, представляющее собой
списки токсичных химических веществ, модифицируется исключительно с помощью «изменений». Данный подход здесь вполне естествен и оправдан, так как весьма трудно предвидеть какие токсичные
химикаты могут появиться даже в ближайшем будущем. Сложность
процедуры модификации списков могла бы создать проблемы с точки зрения осуществления мер проверки и дестабилизировать режим
Конвенции о запрещении химического оружия, что резко снизило
бы ее эффективность.
Во-вторых, разделы А «Общие принципы обращения с конфиденциальной информацией» и С «Меры по защите чувствительных
установок и предотвращению разглашения конфиденциальных данных в ходе деятельности по проверке на месте» Приложения по конфиденциальности, ч. X Приложения по проверке (Инспекции по запросу согласно ст. IX), а также те определения ч. I Приложения по
проверке, которые касаются исключительно инспекций по запросу,
могут модифицироваться только через процедуру поправок. Выше-
,
1
Например, ст. 108 Устава ООН и многие из договоров, учреждающих специализи-
рованные учреждения.
159
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]