Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
ного опыта» других международных организаций, которые рассматривались как излишне забюрократизированные, с раздутым штатом
и чрезмерным политическим влиянием секретариата. Тем не менее,
параметры современного международного сообщества, состоящего
из суверенных государств (несмотря на все размывание суверенитета), не позволяют построить политическую международную организацию открытого состава принципиально иную, нежели чем уже существующие. Отличие ОЗХО от других международных организаций
проходит в плоскости прежде всего ее внешних функций и порядка
взаимоотношений с государствами-членами. Что же касается ее характера, организационно-правовой системы, структурных элементов
и принципов внутреннего функционирования, то ОЗХО в этом пла-
1
не вполне традиционна
. Нетрадиционной является сфера, в которой
ОЗХО функционирует, и методы достижения целей, для которых она
была создана.
2.2.2. Конференция государств — участников
Конференция, как и аналогичный пленарный орган в других организациях, состоит их всех государств — членов ОЗХО. В соответствии с
принципом суверенного равенства каждое государство на Конференции имеет один голос. Кворум образует простое большинство членов
ОЗХО2. На ее пленарных заседаниях (за исключением закрытых) могут присутствовать, без права голоса, государства, подписавшие, но
не ратифицировавшие Конвенцию о запрещении химического оружия; государства, не подписавшие Конвенцию о запрещении химического оружия; представители ООН, специализированных учреждений и других международных организаций (по вопросам, представляющим взаимный интерес); в некоторых случаях ― представители
3
неправительственных организаций
.
1
Как международная организация ОЗХО вполне вписывается в привычную схему
международных межгосударственных организаций.
2
О порядке и процедуре принятия решений см. разд. 4.1.1.
3
См.: Правила процедуры Конференции государств-участников (Правила 29–33)
(Doc. C-I/3). На тринадцатой сессии в декабре 2008 г., например, присутствовали
Израиль (государство, подписавшее Конвенцию о запрещении химического оружия), Ирак и Ливан как государства-наблюдатели; международные организации
и международные органы ⎯ ООН, EUROJUST, Секретариат Совета Европейского
80
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
На каждой сессии Конференция назначает Генеральный комитет
для рассмотрения организационных вопросов и комитет по полномочиям. Образуется также главный комитет ― комитет полного со-
1
и другие сессионные комитеты по мере необходимости.
става
Конвенция о запрещении химического оружия устанавливает три
модальности для созыва сессий Конференции: очередные сессии2, специальные сессии, а также созыв в форме Конференции по рассмотрению поправок к Конвенции. Очередные сессии Конференции проводятся один раз в год. Специальные сессии созываются (а) по решению
самой Конференции, (б) по просьбе Исполнительного совета, (в) по
просьбе любого государства-члена, поддержанной одной третью всех
членов ОЗХО, когда возникает необходимость рассмотрения и решения неотложных вопросов в период между очередными сессиями
3
Кроме того, предусмотрены регулярные специальные сессии Конфе-
Союза, Лига арабских государств, НАТО, Организация американских государств,
Подготовительная комиссия Организации договора о всеобъемлющем запреще-
нии ядерных испытаний; а также представители ряда неправительственных орга-
низаций.
1
В ОЗХО Комитет полного состава на начальном этапе работал и в межсессион-
ный период, что объяснялось особыми функциями, ему приданными, и специ-
фическими только для ОЗХО. Этому Комитету было поручено заняться рассмот-
рением ряда вопросов, которые так и не были согласованы в период действия
Подготовительной комиссии. Ответы на вопросы, обсуждавшиеся до этого в те-
чение нескольких лет интенсивных переговоров в Подготовительной комиссии,
естественно, не могли быть найдены только в короткие временные рамки сессий
Конференции, что и предопределило формы и методы работы Комитета как фак-
тически постоянно действующего органа. «В 1999 году, однако, Конференция пе-
редала все нерешенные вопросы, бывшие до того сферой ответственности Коми-
тета полного состава, для рассмотрения рабочими группами Совета, открытыми
для всех государств-членов. Функционирование Комитета полного состава как
главного межсессионного форума для разрешения нерешенных вопросов закон-
чилось, хотя его роль во время сессий Конференции осталась неизменной.» (Or-
ganization for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) // International Ency-
clopaedia of Laws. Intergovernmental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7 (October 2000).
Р. 24.) (Подробнее об установленном на первой сессии Конференции государств-
участников механизме для согласования нерешенных вопросов см.: Rautenbach J.
Comments // Issues of Arms Control Law and the Chemical Weapons Convention: Ob-
ligations Inter Se and Supervisory Mechanisms. Р. 149–151.)
2
Проводятся ежегодно, обычно в ноябре или декабре.
3
В частности, п. 7 ст. IX предусматривает возможность созыва специальной сессии
по просьбе государства-участника, если его сомнения в отношении соблюдения
.
81
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
ренции для рассмотрения действия Конвенции о запрещении хими-
1
ческого оружия
Конвенции о запрещении химического оружия другим государством-участником
«заслуживают безотлагательного рассмотрения».
В практике ОЗХО все три состоявшиеся специальные сессии были посвящены ор-
ганизационным вопросам.
Первая специальная сессия была созвана 21 апреля 2002 г. по инициативе США
для прекращения контракта действующего Генерального директора по причине
утраты доверия. После приостановления она была возобновлена 25 июля 2002 г.
для назначения нового Генерального директора.
Вторая специальная сессия состоялась 30 апреля 2003 г. по просьбе Исполни-
тельного совета для принятия решения в отношении продолжительности службы
сотрудников Технического секретариата.
Третья специальная сессия прошла 7 апреля 2008 г. накануне открытия второй
Конференции по рассмотрению действия Конвенции о запрещении химического
оружия. На ней Правила процедуры Конференции государств-участников были
изменены для уточнения того, что, вне зависимости от полномочий действующе-
го председателя и вице-председателя регулярной сессии, специально для целей
сессии по рассмотрению действия Конвенции о запрещении химического оружия
выбираются свои председатель и вице-председатель Конференции.
1
Положения о проведении подобного рода специальных сессий были включены
в текст Конвенции о запрещении химического оружия на основе опыта много-
сторонних соглашений в области разоружения и контроля над вооружениями,
включавших периодические конференции по рассмотрению действия (Договор о
нераспространении ядерного оружия, Договор о запрещении размещения на дне
морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массово-
го уничтожения (Договор о морском дне 1971 г.), Конвенция о запрещении бак-
териологического оружия, Конвенция о запрещении военного или любого ино-
го враждебного использования средств воздействия на природную среду) (См.:
Krutzsch W., Trapp R.A Commentary on the Chemical Weapons Convention. 1994.
Р. 143–144). О разработке соответствующих положений Конвенции о запреще-
нии химического оружия см. также: Mathews R. The First Review Conference of the
Chemical Weapons Convention: A drafter’s perspective // The Chemical Weapons Con-
vention: Implementation, challenges and opportunities / ed. by R. Thakur and E. Haru.
Tokyo [etc.]: United Nations University Press, 2006. Р. 45–46.
Первая сессия Конференции по рассмотрению действия Конвенции о запрещении
химического оружия состоялась с 28 апреля по 9 мая 2003 г. На ней была принята
Политическая декларация, в которой государства подтвердили свою привержен-
ность достижению предмета и цели Конвенции о запрещении химического ору-
жия и соблюдению всех своих обязательств. (См.: Док. RC-1/3 от 9 мая 2003 г.)
Доклад о работе сессии содержал объемный раздел о собственно рассмотрении
действия Конвенции о запрещении химического оружия, включая оценку испол-
нения Конвенции и работы ОЗХО, а также рекомендации по их совершенствова-
нию (см.: Док. RC-1/5 от 9 мая 2003 г.).
. «Рассмотрение действия» включает как оценку эф-
82
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
фективности действия механизмов разоружения, нераспространения
химического оружия, его непроизводства, а также процедур контроля
выполнения взятых обязательств, так и принятие мер для учета влияния научно-технического развития в химической области на режим
Конвенции. Подобные специальные сессии в обязательном порядке
проводятся с интервалом в пять лет (первые две не позднее чем через год по истечении пятого и десятого годов, начиная со вступления
Конвенции о запрещении химического оружия в силу), что, правда,
не мешает созвать подобную специальную сессию и в другие сроки,
если на этот счет будет специальная договоренность.
Как и главные пленарные органы в других международных организациях, Конференция ОЗХО полномочна рассматривать любые
вопросы, входящие в компетенцию Организации и в сферу охвата Конвенции о запрещении химического оружия, в том числе касающиеся полномочий и функций Исполнительного совета и Технического секретариата. Она выступает в качестве высшей инстанции в случае возникновения проблем, касающихся имплементации
Конвенции о запрещении химического оружия, разногласий между
ОЗХО (Исполнительным советом и Техническим секретариатом) и
государством, а также между государствами по поводу соблюдения и
исполнения Конвенции о запрещении химического оружия. Ей подконтрольны как Исполнительный совет, так и Технический секретариат. В дополнение к определению в общем виде всеобъемлющей
компетенции Конференции в рамках Конвенции о запрещении химического оружия в п. 21 ст. VIII, а также в целом ряде других положений Конвенции перечислены и некоторые из ее конкретных функций. Часть из них имеют организационно-процедурный характер и
обычно встречаются в той или иной форме в уставных документах и
практике многих международных организаций:
(1) рассмотрение доклада, программы и бюджета организации;
(2) определение шкалы финансовых взносов;
(3) избрание членов Исполнительного совета, рассмотрение вопросов
его состава и утверждение правил процедуры
1
;
Вторая сессия для рассмотрения действия Конвенции о запрещении химическо-
го оружия прошла 7–18 апреля 2008 г. Сессия приняла доклад о работе (см.: Док.
RC-2/4 от 18 апреля 2008 г.).
1
Здесь следует сделать оговорку, что, как правило, в международных организациях
(например, в МАГАТЭ, которая была принята за модель разработки положе-
83
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
(4) назначение Генерального директора Технического секретариата;
1
(5) учреждение вспомогательных органов и финансовых фондов
;
(6) утверждение нормативных документов, относящихся к проведению
проверочной деятельности и функционированию ОЗХО.
Другая часть конкретно указанных функций Конференции касается вопросов существа отдельных сторон режима Конвенции о запрещении химического оружия и деятельности ОЗХО:
(1) развитие международного сотрудничества в области химической
деятельности;
(2) рассмотрение научно-технических достижений, «которые могли бы
сказаться на действии» Конвенции;
(3) урегулирование споров, разногласий и «трудностей»;
(4) принятие мер по обеспечению соблюдения Конвенции, в том числе
в отношении противоправного поведения государств-участников;
(5) принятие решений по прямо предусмотренным в тексте вопросам
режима Конвенции и осуществления проверки;
(6) принятие решений по вопросам оглашения «общей информации»
об осуществлении Конвенции.
Как орган полного состава Конференция представляет собой сво-
его рода форум для политических дискуссий, а также для утверждения и принятия подготовленных и вынесенных Техническим секретариатом и Исполнительным советом проектов доклада, бюджета и
программы работы, нормативных документов, а также иных решений. Несмотря на то, что практически Конференция не может серьезно рассмотреть или изменить вынесенные проекты по существу, без
ее утверждения они не могут вступить в силу. Отсюда следует, что
во взаимоотношениях внутри ОЗХО самый высоко стоящий в иерархической лестнице орган имеет внешне значительное, но зачастую
весьма формальное влияние на установление нормативных правил
поведения, либо принятие индивидуальных решений.
ний об ОЗХО) исполнительный орган сам утверждает свои правила процедуры.
В Конвенции о запрещении химического оружия, как представляется, утверждение правил процедуры Совета Конференцией было введено для того, чтобы, учитывая политические полномочия и роль Совета в выполнении Конвенции о запрещении химического оружия, хотя бы формально еще раз подчеркнуть его подчиненность и подконтрольность пленарному органу.
1
В частности, добровольного фонда помощи по защите от химического оружия.
84
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
2.2.3. Исполнительный совет
Исполнительный совет является органом ограниченного состава и
состоит из 41 государства-члена, которые избираются в Совет сроком на два года в соответствии с принципом ротации. Конвенция о
запрещении химического оружия не предусматривает постоянного,
закрепленного за определенными государствами, членства в Исполнительном совете, тем не менее принципы отбора государств-членов
в его состав позволяют говорить о квази-постоянном членстве. Совет
формируется на основании справедливого географического распределения с учетом региональных факторов, значительности химической промышленности, а также принимая во внимание политические
интересы и интересы безопасности.
На основании принципа справедливого географического распре-
деления места в Совете получают представители региональных групп
как они признаны в практике ООН: девять государств от Африки, девять от Азии, пять от Восточной Европы, семь от Латинской Америки и Карибского бассейна, десять от западноевропейских и других
государств. Еще одно дополнительное место ротируется между Азией
и Латинской Америкой. На региональном уровне вступает в действие
принцип значительности национальной химической промышленности. Соответственно, в Африке из девяти членов Исполнительного
совета три должны быть государствами с наиболее развитой химической промышленностью, в Азии из девяти ⎯ четыре, в Восточной
Европе из пяти ⎯ одно, в Латинской Америке из семи ⎯ три, среди
западноевропейских и других государств из десяти ⎯ пять.
Не так очевидно влияние на состав Исполнительного совета по-
литических интересов и интересов безопасности, а также региональных факторов (иных, чем уровень развития химической промышленности). Политические интересы и интересы безопасности в Конвенции о запрещении химического оружия специально не определены,
но в свете п. 25 ст. VIII, в котором предусматривается, что после полного уничтожения химического оружия и объектов по его производству состав Исполнительного совета может быть пересмотрен Конференцией «с учетом изменений, связанных с… принципами, регулирующими его состав», с достаточно большой степенью уверенности
можно утверждать, что таким образом говорится об особых интересах государств-обладателей химического оружия и объектов по его
производству и их праве быть представленными в Исполнительном
85
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
совете как государств-членов, наиболее заинтересованных в вопросах выполнения Конвенции о запрещении химического оружия. Что
касается «других региональных факторов», то они отсылают к политическому процессу селекции членов для Исполнительного совета
1
в региональных группах
.
Совет работает, как и Конференция, сессионно (по существую-
щей практике четыре раза в год по одной рабочей неделе), однако он
может собираться на «заседания» в любой момент, когда это необходимо «для осуществления его полномочий и функций». Более того,
правила процедуры Совета предусматривают, что его членам следует
быть готовым собраться на заседание с коротким сроком уведомления. В некоторых случаях такой срок может составлять 12 часов или
менее. Таким образом, хотя формально он не является постоянным
органом, сама эта возможность не позволяет квалифицировать Исполнительный совет как только сессионный орган: по характеру организации рабочего процесса Совет занимает промежуточное положение между постоянным и сессионным органом.
Полномочия и функции Совета определены в Конвенции о запре-
щении химического оружия в общем виде с тем, чтобы предоставить
ему достаточную свободу действий: «Исполнительный совет осуществляет полномочия и функции, порученные ему в соответствии
с настоящей Конвенцией, а также функции, которые делегируются
ему Конференцией». В эту же группу общих полномочий включаются содействие осуществлению и соблюдению Конвенции о запрещении химического оружия и надзору за деятельностью Технического секретариата, сотрудничество с национальным органом каждого
1
В результате действия принципов формирования, на практике, в составе Испол-
нительного совета легко выделяются члены, которые находятся в его составе непрерывно с момента вступления Конвенции о запрещении химического оружия
в силу, либо с момента вступления Конвенции о запрещении химического оружия
в силу для данного государства-участника (в африканской группе ⎯ Алжир, Южная Африка, Тунис (с момента вступления в силу Конвенции) и Судан (с 2001 г.);
в азиатской группе ⎯ Китай, Индия, Япония, Южная Корея, Саудовская Аравия
(с момента вступления в силу Конвенции) и Иран и Пакистан (с 1998 г.); в восточноевропейской ⎯ Россия (с 1998 г.); в латиноамериканской группе ⎯ Перу, Аргентина, Бразилия и Мексика (с момента вступления Конвенции в силу); в группе
западноевропейских и других государств ⎯ Франция, Германия, Италия, Великобритания и США (с момента вступления Конвенции в силу).
86
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
государства-участника и содействие сотрудничеству и консультаци-
1
ям государств-членов между собой, по их просьбе
.
В то же время, как и в отношении Конференции, некоторые кон-
кретные функции Совета определены в тексте Конвенции. Это, вопервых, процедурно-организационные функции:
Исполнительный совет рассматривает первоначальные проекты
программы работы и бюджета, а также доклада ОЗХО;
представляет Конференции любые иные доклады по своей инициа-
тиве или по ее просьбе;
организует сессии Конференции, включая подготовку проекта по-
вестки дня;
осуществляет надзор за добровольным фондом помощи по защите
от химического оружия, управляемым Секретариатом.
Во-вторых, функции в области внешних сношений ОЗХО:
заключение соглашений или договоренностей с государствами и
международными организациями;
заключение соглашений относительно предоставления помощи в за-
щите от химического оружия;
одобрение соглашений или договоренностей по осуществлению про-
верки, согласованных Техническим секретариатом с государствами-
участниками.
В-третьих, функции в области «принудительного осущест-
вления» Конвенции о запрещении химического оружия в случаях несоблюдения. В-четвертых, функции в области разрешения
споров между участниками Конвенции о запрещении химического оружия. В-пятых, принятие рекомендаций в отношении
изменений к Конвенции о запрещении химического оружия.
В-шестых, функции в области осуществления основных обязательств по Конвенции о запрещении химического оружия,
включая процедуры проверки.
Исполнительный совет работает в более интенсивном режиме,
чем Конференция, и, кроме того, он состоит из государств, которые,
как правило, непосредственно заинтересованы в Конвенции о запрещении химического оружия и деятельности ОЗХО, поскольку обладают либо химическим оружием, либо объявляемой химической
промышленностью. Помимо этого, постоянно находящиеся в Гааге
представители государств — членов Исполнительного совета имеют
1
См. п. 30 и 31 ст. VIII.
87
Глава 2. Правовой механизм и организационная структура процесса разоружения
широкие возможности для двусторонних и многосторонних консультаций. Отсюда следует, что именно этот орган либо напрямую, либо
подготавливая проекты решений, затем утверждаемых Конференцией, во многом определяет политику организации, нормативные рамки деятельности, а также наиболее важные индивидуальные решения по вопросам, предусмотренным Конвенцией.
2.2.4. Технический секретариат
Технический секретариат является административным органом ОЗХО
(органом международной гражданской службы), не имеющим представительного характера. Общие принципы его формирования и функционирования схожи с соответствующими принципами, действующими в отношении секретариатов иных межгосударственных организаций. Несмотря на то, что секретариаты международных организаций
предназначены выполнять административные функции, логика их
функционирования придает этим функциям политическую окраску.
«Выдвигая всего лишь предложения, например, по повестке дня сессии или по проекту бюджета, секретариат, однако, тем самым создает
ситуацию совершенного факта. Конечно же, пленарный орган, который выносит решения по данным вопросам, может отклонить предложения секретариата, но это будет сделано только тогда, когда окажется абсолютно необходимым»
1
. Кроме того, именно секретариат чаще
всего представляет ОЗХО во внешних сношениях и нередко в глазах
общественного мнения ассоциируется с Организацией как таковой.
Технический секретариат ОЗХО возглавляется Генеральным директором, назначаемым Конференцией по рекомендации Исполнительного совета на срок в четыре года, который может быть продлен только один раз. Категории сотрудников Секретариата определены в Конвенции о запрещении химического оружия как научный,
технический и другой персонал, который может оказаться необходимым и в соответствии с номенклатурой ООН как сотрудники категории специалистов и канцелярского персонала
2
. В связи с наличием у
1
Seidl-Hohenveldern I. Les organes administratifs // Manuel sur les organisations inter-
nationales / sous la direction de R.-J. Dupuy. 2e éd. Dordrecht [etc.]: Martinus Nij hoff
Publishers, 1998. Р. 104–105.
2
См. п. 41 и 44 ст. VIII. Ссылки на научных, технических и иных сотрудников пря-
мо взяты из Устава МАГАТЭ (ст. VII, п. «с»). На практике, однако, провести раз-
88
2.2. Конвенция о запрещении химического оружия
ОЗХО оперативной функции проверки выполнения обязательств по
Конвенции о запрещении химического оружия, в тексте прямо упомянуты Инспекторат в качестве подразделения Секретариата и инспекторы ⎯ как категория сотрудников ОЗХО
1
. Секретариат ОЗХО
рассматривается как некарьерная структура, срок службы сотрудников, категория специалистов в которой, как общее правило, не может
превышать семи лет.
Направления работы Секретариата включают (1) помощь Конференции и Совету в выполнении ими своих задач и (2) выполнение
функций, порученных Техническому секретариату в соответствии
с Конвенцией о запрещении химического оружия или делегированных ему Конференцией и Исполнительным советом. Более конкретно, именно Секретариат осуществляет меры проверки, предусмотренные в Конвенции; готовит проекты программы работы и бюджета, а
также доклада ОЗХО; отвечает за административную и техническую
поддержку Конференции, Исполнительного совета и вспомогательных органов (конференционное обслуживание); ведет служебную
переписку с государствами-членами по вопросам выполнения Конвенции о запрещении химического оружия; оказывает в случае необходимости техническую помощь государствам-членам в ходе реализации Конвенции о запрещении химического оружия; с одобрения
Исполнительного совета разрабатывает соглашения и договоренности, касающиеся деятельности по проверке; координирует «создание
и содержание» государствами запасов для помощи в защите от химического оружия; управляет добровольным фондом помощи по защите
от химического оружия, а также получает и обрабатывает объявления
государств-участников в отношении выбора рода помощи, которую
они могли бы предоставить ОЗХО, регистрирует соглашения между
государствами-участниками или между государствами-участниками
и ОЗХО, заключенные для целей защиты от химического оружия; ин-
личие между научным, техническим и другим персоналом за пределами различия
между специалистами и канцелярским персоналом вряд ли возможно, если толь-
ко не понимать его как выражение иными словами базового деления на специа-
листов и канцелярский персонал.
1
Подробнее о структуре Секретариата и ее подразделениях см.: Organization for the
Prohibition of Chemical Weapons (OPCW) // International Encyclopaedia of Laws. In-
tergovernmental Organizations. Vol. 2. Suppl. 7 (October 2000). Р. 30, 40–41, органи-
грамма на с. 119.
89
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]