Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Химическое оружие и международное право. Монография
.pdf
Глава 5. Конвенция о запрещении химического оружия: отдельные виды режимов
тельства в соответствие с ее положениями, поскольку участие норм
внутреннего права абсолютно необходимо для эффективного режима Конвенции
1
. Несмотря на то, что Конвенция о запрещении химического оружия сама по себе весьма детализирована, сложность
проблемы уничтожения целого вида оружия и обеспечения его контроля, а также природа Конвенции как международно-правового документа, регулирующего межгосударственные отношения, а не отношения национального уровня, не позволили выработать полностью самоисполнимый нормативный текст, т.е. такой, который мог
бы применяться государствами во всех его элементах без содействия
норм внутреннего права.
Международное право не может выйти за границы собственной
природы как права, регулирующего прежде всего международные
отношения и определяющего параметры поведения государств как
таковых. Однако потенциал международного права этим далеко не
ограничивается. Международно-правовые нормы обладают способностью оказывать воздействие и на достаточно глубинные внутриобщественные отношения. Впервые, как представляется, это стало очевидно в связи с международно-правовыми отношениями в области
прав человека. Затем ― соглашения в области экспортного контроля.
По этому же пути идет и развитие права разоружения.
Механизм воздействия международного права на внутригосударственные отношения включает три элемента: а) международноправовая норма, адресованная государству, однако при этом в конечном итоге направленная на определение параметров поведения
1
Выполнение обязательств в этой области (в первую очередь по ст. VII) оказалось
серьезной проблемой. Через шесть лет после вступления Конвенции о запреще-
нии химического оружия в силу только чуть больше 50% государств-участников
имели соответствующее законодательство и информировали о его наличии Се-
кретариат. Вопрос обсуждался на Конференции по рассмотрению действия Кон-
венции в 2003 г. Восьмая сессия Конференции государств-участников в этом же
году приняла специальный план действий по выполнению обязательств по ст. VII
(C-8/DEC.16 от 24 октября 2003 г.). Решение о дальнейших мерах было принято
на следующей сессии в 2004 г. (C-9/DEC.4 от 30 ноября 2004 г.). В полной мере
эти обязательства не выполнены всеми государствами и до сих пор. По состоя-
нию на февраль 2009 г. 83 государства имели законодательство, охватывающее
все основные области имплементации Конвенции; законодательство еще 43 госу-
дарств распространяется на некоторые из этих областей (см.: Док. EC-55/DG.14
от 17 февраля 2009 г., п. 46).
340
5.8. Основные элементы режима национально-правовой имплементации Конвенции
субъектов внутреннего права; б) реакция государства в соответствии
с его международно-правовым обязательством, в том числе принятие законодательных и административных актов, направленных на
достижение результата, предписанного международной нормой; и,
наконец, в) поведение субъектов (юридических и физических лиц,
соотносящих свои действия с внутренней нормой, тем самым обеспечивая ее реализацию государством). В рамках такого механизма
с целью повышения эффективности международного режима всеобъемлющего запрета химического оружия в Конвенцию о запрещении химического оружия включена статья, устанавливающая меры,
призванные гарантировать имплементацию конвенционных обязательств на национальном уровне (ст. VII «Национальные меры по
осуществлению»).
В отличие от традиционных в международных договорах общих
положений о том, что государство принимает необходимые меры
по выполнению договора, Конвенция в достаточно высокой степени конкретизирует подобные меры национального уровня, определяя направления нормативной деятельности государств-участников.
Статья VII предусматривает осуществление законодательных и
административно-организационных мер, необходимых для выпол-
1
нения Конвенции о запрещении химического оружия
. К законода-
тельным относятся установление правовых запретов для юридических и физических лиц на осуществление деятельности, запрещаемой
по Конвенции государствам-участникам. Тем самым производится
передача регулирующего сигнала с межгосударственного уровня на
уровень субъектов национального права. В первую очередь это относится к ст. I «Общие законодательства», касающейся общего запрещения химического оружия, а также к ст. VI «Деятельность, не запрещаемая по настоящей Конвенции», устанавливающих ограничения
в отношении использования токсичных химикатов и их прекурсоров для целей, не запрещаемых по Конвенции. Административно-
организационные меры включают назначение или учрежде-
1
Название ст. VII, однако, гораздо шире ее содержания. К национальным мерам
по осуществлению можно отнести и многие другие положения Конвенции о запрещении химического оружия, в частности, нормы, касающиеся действий государств в процессе уничтожения химического оружия и объектов по его производству, контроля за этим процессом, в процессе контроля химической промышленности.
341
Глава 5. Конвенция о запрещении химического оружия: отдельные виды режимов
ние Национального органа для связи с Организацией и другими
государствами-участниками, определение порядка обращения с конфиденциальной информацией, полученной из ОЗХО, а также обеспечение безопасности людей и защиту окружающей среды в процессе выполнения обязательств по Конвенции (уничтожение химического оружия, обеспечение доступа международных инспекторов для
проверки объектов, связанных с химическим оружием, или химической промышленности). Состояние выполнения государствами обязательств по ст. VII контролируется Организацией, для чего государства должны информировать ОЗХО о принимаемых мерах.
Подходы к составлению национального законодательства по имплементации Конвенции о запрещении химического оружия варьируются в зависимости от особенностей каждого государства, его правовой системы и конкретного выбора модели имплементационного
законодательства. Варианты здесь весьма разнообразны: от рамочного законодательства, оставляющего решение многих вопросов на
усмотрение правительства, до многостраничных и подробнейших законодательных актов.
Становясь участником Конвенции о запрещении химического
оружия, государство-участник берет на себя обязательство ее исполнять, однако для этого, прежде всего в том, что касается химической
промышленности, ему необходимо урегулировать свои взаимоотношения с частными субъектами и выработать систему норм, налагающих на них соответствующие национально-правовые обязательства.
Одним из основных принципов современного гражданского общества является свобода выбора поведения частного субъекта, регламентации им своей производственной деятельности в рамках существующих правил поведения и законов. С этой точки зрения можно
говорить о своеобразном «суверенитете» производящих субъектов,
тем более что в условиях достаточно жесткой конкуренции, существующей в химической промышленности, любая информация об
организации производства или о производимом продукте является
весьма «чувствительной» и ее утечка может весьма существенно повлиять на коммерческие результаты деятельности. Реализация положений Конвенции о запрещении химического оружия об объявлениях и об инспекциях на местах означает вторжение международного
права не только в сферу внутренних дел государства, что, в принципе, явление далеко не новое, но и во внутреннюю компетенцию частного субъекта.
342
5.8. Основные элементы режима национально-правовой имплементации Конвенции
Как указывалось выше, нормы Конвенции предписывают государству представить в ОЗХО по каждой производственной зоне и
предприятию, связанным с подлежащими контролю химикатами,
среди прочего, объемы производства, виды химикатов, виды продукта, объемы продаж и поставок, экспорта и импорта. Для реализации
норм Конвенции о запрещении химического оружия, устанавливающих обязательства по объявлениям, государство должно иметь возможность сбора соответствующей достоверной информации по отдельным производителям и ее проверки и контроля, поскольку ответственность за неверные сведения, представленные Организации,
будет нести государство. Создание правового режима сбора информации с частного производителя может, в принципе, вступить в коллизию с существующими в государстве нормами по защите частной
собственности. Соответственно, нормы Конвенции о запрещении химического оружия предполагают обязательство результата, оставляя
на усмотрение государства пути решения этой проблемы.
Несмотря на все различия в объемах химической промышленности, в степени детализации и формах выражения обязательств,
основные принципы и схемы, заложенные в разделы, посвященные
сбору информации для предоставления национальных объявлений,
практически идентичны. Во-первых, предусматривается право уполномоченного органа запрашивать необходимую информацию у всех
субъектов, деятельность которых попадает в сферу охвата Конвенции. Во-вторых, устанавливается обязанность субъектов такую информацию предоставить. В-третьих, наличествует право уполномоченных органов проверять представленную информацию, в том числе путем изучения первичных учетных документов. В-четвертых,
определяется наказание за нарушение обязательств в виде штрафа и
(или) тюремного заключения. Фактически ни одно законодательство
не делает различия между государственными и частными предприятиями, а также не учитывает нормы по защите частной собственности. Во всех актах в этой части действует принцип: если какое-либо
действие должно быть осуществлено для исполнения обязательств
государства по международному договору, то никакие соображения,
связанные с внутренними процедурами, в имплементационном законодательстве во внимание не принимаются, даже если это вторгается
в права частных субъектов.
Проблему, не менее серьезную, чем объявления, представляет
и допуск инспекционных групп ОЗХО на промышленные предпри-
343
Глава 5. Конвенция о запрещении химического оружия: отдельные виды режимов
ятия. Коллизия с нормами о защите частной собственности в данном случае становится еще более острой, поскольку фактически
Конвенция о запрещении химического оружия требует присутствия
на предприятии и проверку его деятельности посторонними по отношению к предприятию людьми и фактически без согласия его
владельца. Международная организация на основе норм международного права проверяет производственную деятельность частного
субъекта, с которым она не состоит в каких-либо правовых отношениях. Возможное соглашение по объекту «относительно конкретного объекта, подлежащего проверке на месте», опять-таки, является
«соглашением или договоренностью» между государством и ОЗХО
и не создает непосредственно прав и обязательств для частного
субъекта. Таким образом, государство должно в правовом плане
урегулировать указанную ситуацию, вписав подлежащий проверке
объект в общую систему правоотношений по выполнению обязательств государства и ОЗХО по Конвенции, в том числе, с одной
стороны, обеспечив возможность доступа международных инспекторов на объект, а с другой — по возможности защитив интересы
частного субъекта.
Усложненный вариант этой же проблемы представляют инспекции по запросу. В соответствии с п. 8 ст. IX Конвенции о запрещении
химического оружия «каждое государство-участник имеет право просить о проведении инспекции на месте по запросу любого объекта или
пункта на территории или в любом другом месте под юрисдик цией
или контролем любого другого государства-участника». При этом
не может быть отказа в проведении такой инспекции. Государствоучастник в результате обязано предоставить доступ инспекционной
группе ОЗХО в любое место, на любой объект на его территории,
даже если это жилое помещение. Одновременно государство должно выполнять конституционные и международно-правовые нормы о
защите неприкосновенности частной собственности и жилища
1
. Возникает достаточно трудная правовая ситуация: государство должно
обеспечить реализацию норм, которые, с формальной точки зрения,
1
(6) В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., в част-
ности, содержится положение о том, что «никто не может подвергаться... произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность жилища...»
(ст. 17).
344
5.8. Основные элементы режима национально-правовой имплементации Конвенции
друг другу противоречат. При этом появляется коллизия либо между
международно-правовой и конституционной нормой, либо между
двумя международно-правовыми нормами (как в случае с неприкосновенностью жилища).
При имплементации положений ст. IX об инспекции по запросу
речь не может, однако, идти о механическом установлении примата
тех или иных норм, поскольку государству необходимо одновременно обеспечить выполнение положений как Конвенции, так и иных
международно-правовых документов или национального права. Руководство к разрешению коллизии содержится в п. 41 ч. X Приложения по проверке, который устанавливает, что «при удовлетворении
требования о предоставлении доступа инспектируемое государствоучастник обязано допускать наибольшую степень доступа с учетом
любых конституционных обязанностей, которые оно может нести
в отношении прав собственности или обысков и секвестров». Таким
образом, исходя из обязательств, содержащихся в ст. IX, доступ в любое место должен быть предоставлен, однако степень его может быть
различна, а процедура предоставления должна принимать во внимание требования по охране частной или личной собственности
1
.
Подходы к решению вопроса о предоставлении международным
инспекторам доступа как к объявляемым объектам, так и к любым
местам при инспекциях по запросу имеют много сходства, при этом,
как правило, не делается различия между типами инспекций. Наиболее существенные расхождения имеются между континентальной
и англо-американской системами права. Если в первом случае устанавливаются право инспекторов ОЗХО на доступ на объекты, обязанность владельцев или операторов допускать инспекторов, и количество ограничений сведено к минимуму, то во втором ⎯ право на
доступ обставлено многими условиями: уведомление об инспекции,
согласие проверяемого субъекта, а в отсутствие такого согласия ⎯
необходимость получения ордера, соблюдение определенных национальных правил и т.п. С целью разрешения возникающих коллизий используются два варианта: (1) установление процедуры получения судебного или административного разрешения, достаточного
в рамках данной правовой системы для выполнения обязательств по
ст. IX, на каждый конкретный случай доступа; и (2) законодательное
1
См. разд. 5.4.2.
345
Глава 5. Конвенция о запрещении химического оружия: отдельные виды режимов
закрепление положений об ограничении определенных прав, в том
числе конституционных, в отношении собственности для случаев инспекций по запросу в соответствии с Конвенцией о запрещении химического оружия. Имплементационное законодательство многих
государств содержит положения, позволяющие доступ инспекционной группы во время инспекции по запросу к «любому объекту или
пункту», нередко включая частную резиденцию
1
, при соблюдении
внутренних юридических процедур. А законы Германии и Нидерландов специально для этих целей даже делают исключения из важнейших конституционных актов. Таким образом, гарантируется как
выполнение государством обязательств по Конвенции о запрещении
химического оружия, так и соблюдение им соответствующих конституционных обязанностей.
Диссонансом здесь выступает законодательство США и Индии,
причем речь идет не только об инспекциях по запросу, но и об инспекциях вообще. В США в соответствии с Актом о выполнении Конвенции о запрещении химического оружия 1998 г. «Президент может
отказать в просьбе о проведении инспекции на любом объекте в Соединенных Штатах в случаях, когда Президент установит, что инспекция может представлять угрозу интересам национальной безопасности Соединенных Штатов» (разд. 307 «Исключение, связанное с национальной безопасностью»)2. Следуя примеру американцев, Индия
(Акт о Конвенции о запрещении химического оружия опубликован
28 августа 2000 г.) оставила за собой право отказать в проведении
инспекции (обычной или по запросу) объектов по производству химического оружия, расположенных в Индии, если, по мнению правительства, такая инспекция будет противоречить «интересам национальной безопасности или экономическим интересам Индии».
Если остается вопросом, можно ли рассматривать сам факт принятия
подобного законодательства в качестве нарушения международноправовой нормы, то совершенно очевидно, что практическая его реа-
1
Единственная страна, которая не вписывается в общую тенденцию, ⎯ Финлян-
дия, закон которой не позволяет инспекцию «частной резиденции».
2
Американские комментаторы подчеркивают, что оговорка о «национальной
безопасности», которая позволяет не допустить любые типы инспекций, как по
запросу, так и обычные, никак не вписывается в положения Конвенции. См.:
Zucker J.B. Op. cit. Р. 99–101; Smithson A. U.S. Implementation of the CWC // The
Chemical Weapons Convention: Implementation, Challenges and Solutions. Р. 25.
346
5.8. Основные элементы режима национально-правовой имплементации Конвенции
лизация, т.е. вынесение запрета проведения конкретной инспекции
Организацией, таковым, несомненно, будет.
Механизм правового регулирования предполагает, что праву
должна корреспондировать обязанность, иначе само право может
превратиться в фикцию. В отношении прав инспекционной группы
Конвенция о запрещении химического оружия устанавливает обязанность инспектируемого государства-участника их обеспечить. Однако
поскольку значительное число подлежащих инспекции объектов составляют предприятия химической промышленности, находящиеся
в частной собственности, постольку общее международно-правовое
обязательство государства не может полностью гарантировать права инспекционной группы, которые достаточно специфичны (например, ввоз специального оборудования и допуск его на объект, право
опрашивать персонал, проверять документацию, производить фотосъемки на объекте, отбирать пробы). Закрепление таких прав только
в Конвенции о запрещении химического оружия и в соглашении по
объекту, подлежащему инспекции, может представлять собой первый шаг в направлении их эффективной реализации. Но, поскольку
инспекционные действия могут быть сопряжены с вмешательством
в частную деятельность и затрагивать индивидуальные права, необходима посредническая роль внутреннего законодательства в доведении сведений о правах инспекционной группы до субъектов
внут реннего права и установлении обязанностей конкретного адресата. Это достигается если и не подробным их перечислением в национальных актах, то по меньшей мере закреплением в законе права ОЗХО на проведение инспекций, изложением прав в общем виде,
упоминанием отдельных прав, наиболее существенных с точки зрения внутренней имплементации режима проверки, либо отсылкой к
перечню прав инспекционной группы в Конвенции о запрещении химического оружия.
Целый ряд положений Конвенции о запрещении химического оружия связан с экспортным контролем передач или получений
списочных химикатов
1
. Одновременно в соответствии со ст. XI Кон-
1
Напомним, что химикаты Списка 1 передаются только между государствами-
участниками. Химикаты Списка 2, начиная с 2000 г., также передаются только
между государствами-участниками. До этого срока от государства, не являющего-
ся участником Конвенции о запрещении химического оружия, требовалось пре-
доставить сертификат конечного использования химикатов только в целях, не за-
347
Глава 5. Конвенция о запрещении химического оружия: отдельные виды режимов
венции государства-участники не должны сохранять в отношениях между собой каких-либо ограничений на торговлю химикатами
и обязаны пересмотреть свои существующие национальные правила
в этой области. Свободно торгуя списочными химикатами между собой, государства должны установить максимально жесткий контроль
на границах режима Конвенции. В результате в рамках Конвенции
о запрещении химического оружия будет установлен в достаточной степени унифицированный режим экспортного контроля, который призван заменить все другие режимы, в том числе Австралийской группы и Европейского союза (которые, правда, несмотря ни на
что продолжают действовать). Во всяком случае, все иные меры по
экспортному контролю, принимаемые государствами-участниками,
не должны противоречить этому режиму. В целом законодательные
имплементационные акты специально не регулируют вопросы экспортного контроля, ограничиваясь ссылками на действующее законодательство, полномочия государственных органов по регулированию экспорта и устанавливая в общей форме ограничения на экспорт
списочных химикатов. При этом государства исходят, по-видимому,
из того, что процедуры конкретного регулирования экспорта и импорта списочных химикатов не имеют особой специфики по сравнению с действующим в государстве режимом экспортного контроля и
в основном им охватываются. Проблемы здесь могут возникать для
государств, законодательство об экспортном контроле которых недостаточно развито.
Для эффективного осуществления ее положений Конвенция о запрещении химического оружия предусматривает в п. 1(а) ст. VII, что
каждое государство-участник должно принять меры по наказанию
1
прещаемых по Конвенции. Химикаты Списка 3 передаются неучастникам Кон-
венции только при наличии сертификата конечного использования.
1
Между аутентичными текстами Конвенции о запрещении химического оружия
существует некоторое разночтение. В русском тексте обязательство изложено
в следующем виде: «в том числе принимает уголовное законодательство в от-
ношении такой деятельности», в английском: «including enacting penal legislation
with respect to such activity». «Термин „penal“ имеет достаточно широкое значе-
ние, чтобы включать любое требование о наказании, при этом совсем не обя-
зательно обращение государства-участника к уголовному праву; законодатель-
ство может устанавливать административные наказания (например, штрафы,
отзыв лицензии, ограничение прав пользования собственностью и т.д.), уго-
ловные наказания или те и другие вместе» (Kellman B., Tanzman E. Manual for
348
5.8. Основные элементы режима национально-правовой имплементации Конвенции
юридических и физических лиц, находящихся «где бы то ни было
на его территории или в любом другом месте под его юрисдикцией, как это признано международным правом», за деятельность, запрещаемую государству-участнику по Конвенции
1
. Таким образом,
в международно-правовом плане создается механизм доведения требований норм международного права до субъектов права национального. Следует отметить при этом, что объем запрещенной деятельности как для государства, так и для юридических и физических лиц
должен быть одинаков. Тем самым фактически признается, что установленные в Конвенции о запрещении химического оружия запреты, прежде всего в отношении химического оружия (ст. I) и промышленной деятельности, связанной с токсичными химикатами (ст. VI),
National Implementation of the Chemical Weapons Convention. Р. 46). См. также:
Kellman B. The Advent of International Chemical Regulation: The Chemical Weapons Convention Implementation Act // Journal of Legislation. Vol. 25. 1999. No. 2.
Р. 135 («Каждому государству-участнику предоставлено право самому определить значение термина „penal“ так же как и наказания, которые могут налагаться за нарушение».)
Существенное расхождение между пониманием термина «penal» в английском и
русском текстах Конвенции о запрещении химического оружия не должно, однако, повлечь существенных последствий для имплементационного законодательства. В записке Генерального директора прямо указывается, что «законодательство о наказаниях может включать либо уголовные, либо административные
санкции». (C-III/DG.1/Rev.1 от 17 ноября 1998 г., п. 3.1.) Это подтверждается
практикой: в отношении типов наказаний государства используют различные
подходы, трактуя фразу «в том числе принимает уголовное законодательство»
расширительно, как не исключающую и другие виды наказаний. Этот гибкий
подход позволяет учесть традиции национальных правовых систем и подтверждает условность различий в переводах текстов Конвенции.
1
В записке Генерального директора (C-III/DG.1/Rev.1 от 17 ноября 1998 г., п. 3.2)
указывается, что выражение «деятельность, запрещаемая по Конвенции», относится в первую очередь, но не исключительно, к деятельности, запрещенной по
ст. I Конвенции о запрещении химического оружия. В этой же записке отмечается (п. 3.4), что некоторые государства ввели санкции за нарушение целого ряда обязательств по Конвенции, помимо предусмотренных ст. I: создание
препятствий для уничтожения химического оружия (фальшивые объяв ления и
перемещение химического оружия, после объявления, не для целей уничтожения); деятельность на объектах по производству химического оружия помимо
той, которая относится к их закрытию, и препятствие их уничтожению; нарушение режима для списочных химикатов; нарушения, относящиеся к международному режиму проверки по Конвенции; нарушения обязательств по конфиденциальности.
349
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]