Управление муниципальным хозяйством. Учебное пособие

В советской теории и практике район, город, село тра­диционно рассматривались лишь в ракурсе административ­но-территориального деления, а понятие «самоуправление» не приветствовалось, только в период НЭПа был всплеск ин­тереса к самоорганизации на местном уровне. Экономика рассматривалась как единая национальная регулируемая го­сударством система. На местах – т.е. в городах

обходим поиск механизмов и институтов взаимодействия местных властей с предпринимательством, населением, го­сударством, включения имеющего права на самоуправление населения в управленческие системы страны.

Почему в период реформ поставлен вопрос об управле­нии муниципальным/местным хозяйством как самостоятель­ным блоком? Система демократии в международном пони­мании (на базе евро-американской концепции) предполагает, что за государством как институтом власти остается ведение вопросов общенациональной значимости – управление наи­более крупными хозяйственными, оборонными и иными

объектами и функциями. Если же государство будет управ­лять всем повсеместно – это не демократия, а командно­административная система. В ЕХМСУ (Преамбула ЕХМСУ) говорится, в частности: «…право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демокра­тическим принципам, разделяемым всеми государствами – членами совета Европы»; «…это право наиболее непосредст­венным образом может быть осуществлено именно на мест­ном уровне»; «…это предполагает существование органов МСУ, которые наделены демократически созданными орга­нами и которые пользуются значительной самостоятельно­стью…». Ст. 3-1 ЕХМСУ: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов МСУ рег­ламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответст­венность и в интересах местного населения. Ст. 4-1: «Органы МСУ в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу…». Конституция РФ, ст. 130-1: «Мест­ное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное ре­шение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно­стью».

Основным субъектом муниципального хозяйства долж­но выступать население данного муниципального образова­ния (МО) – города, района, поселка, которое в целях его структурирования, организации, изучения, разработки меха­низмов повышения эффективности его (населения) участия в социально-экономическом развитии должно рассматриваться как определенная социальная система. В мировой практике основной категорией, которая используется для разработки проблем оптимизации социально-экономического развития в муниципальных образованиях, поселениях, выступает кате­гория местного сообщества. В концепциях развития для на­селения муниципальных образований, даже в случае приме­нения терминов «коммуна», «самоуправляющаяся община», рассматривается современное понятие сообщества людей. Оно, хотя и впитывает известные общинные ценности, абсо­лютно не тождественно примитивным понятиям об общине и общинных социальных связях.

Согласно экономической теории, развиваясь по системе «потребности – цели», человек, кроме того, «производит» свои потребности и способности, продукты и услуги, отно­шения и общественные институты, т.е. производит самого себя. Противоречия между целью и результатом в рыночной системе принимают социально-экономическую форму про­тиворечий между производителями и потребителями, про­давцами и покупателями и т.д. При этом люди выступают в качестве совокупного субъекта экономической деятельности, поскольку вступают в разные формы организационных от­ношений между собой и эти формы и способы самореализа­ции человека в государстве и гражданском обществе имеют определенную иерархию. Простейшие типы общинных от­ношений (были глубоко проанализированы в работе немец­кого социолога Ф. Тенниса 1881 г. «Община и общество»)

носят личностный характер, проявляются в силу следования традиции1.

Теннис различал следующие типы общинных отноше­ний: по крови – это в первую очередь родовые или кровно­родственные отношения; по месту – отношения соседства, их признак – совместное проживание (семья, соседи); по духу – или отношения дружбы – на основе духовной общности (возникают во время совместной жизни, а после приобретают особое социальное значение); накладываясь на более слож­ную систему общественных отношений, основанных на ра­зумности и здравом смысле, – договорные отношения, дру­гие хозяйственные отношения, социально-классовые отно­шения и т.д. Общность (сообщество) противостоит обществу. Значительную роль приобретает и понятие корпорации как социального явления, в котором речь идет о многих людях, между которыми существует согласие и которые способны к принятию решения. Их общая воля может быть выражена совместно в заранее установленных формах. Пример корпо­рации – политическая община (городская община-полис).

В частности, касаясь марксистской политэкономии, следует отметить, что Маркс ввел понятие совокупного субъекта истории, из которого современные российские ав­торы выводят модель совокупного субъекта деятельности следующим

Сообщество обретает реальное качество – способность выступать совокупным субъектом экономической деятельно­сти при условии интегрированности отдельных индивидов в систему его внутренних взаимосвязей и отношений, ценно­стей, воспринимаемых ими как собственные. Местные соци­ально-экономические отношения отличаются большим свое­образием. Они имеют более близкую к населению организа­цию, самостоятельные средства и достаточно широкую ком­петенцию, которая усложняется по мере роста населения и расширения потребностей. Институты, опосредующие дея­тельность местных сообществ, закрепляются правовым

оформлением (муниципальное право, акты местных органов управления).

Развитие местного сообщества и муниципального хо­зяйства имеет немалый потенциал, хотя он далеко не беспре­делен и ограничен вопросами региональной и страновой, т.е. более глобальной, интеграции. В России на сегодня есть про­блема отсутствия устоявшихся местных сообществ, выра­женных признаков и ценностей местных сообществ. Это объясняется, с одной стороны, преобладанием жесткой цен­трализации в управлении в течение долгого времени, с дру­гой – частыми административно-хозяйственными реоргани­зациями в стране. Отсюда вытекает, что чем ниже уровень власти, тем меньше его влияние на хозяйство и жизнь людей и меньше доверие к местной власти. В середине 1990-х гг. опросы показали, что деятельность поселковой власти в ре­гионах положительно оценивали лишь 7% населения, город­ских и районных органов – около 20%. Идентификация с ме­стным сообществом, по опросам, была только у 10% росси­ян. То есть у нас в психологическом и отчасти социальном смысле МС почти нет, но без него в нынешних условиях трудно говорить о местном хозяйстве. На конференции по МСУ 2001 г., проводившейся в г. Агое (РФ), ее участники пришли к выводу, что в принципе достаточно 1,5-2% актив­ных людей для того, чтобы запуск местного сообщества со­стоялся. (включая не только работников муниципалитетов

но и членов инициативных групп, без которых это нереаль­но). Возможно, что по мере передачи полномочий и ресурсов на местах возникнут стимулы для привлечения людей к раз­витию местного сообщества.

Для структурирования местного сообщества в общественном сознании и в практике, по крайней мере, надо обозначить критерии его выделения. С учетом мирового опыта предлага­ется опираться на четыре основных признака МС, требую­щих дальнейшего наполнения в России.

1. Признак населения / общности людей (историче­ской, культурной, соседской). При описании МС важно при­нимать во внимание как демографические характеристики населения, так и характеристики его образа жизни с нацио­нальными, культурными, историческими особенностями и традициями. При этом используются методы, например, эт­нографии, социологии. То есть нужно анализировать при­вычки, особенности, склонности населения или его сегмен­тов – частей в данном сообществе. Население МС – это не механическая сумма жителей данного города, района, посел­ка как муниципального образования, это и объект управле­ния и осуществляющий управление субъект. Поэтому насе­ление надо изучать с тем, чтобы деятельность местных орга­нов власти была адекватна интересам населения. В против­ном случае не может быть речи о становлении гражданского общества, так как власть выступит как внешняя политиче­ская сила по отношению к местному сообществу. Ю.В. Фи­липпов приводит пример исследования русского этнографа Н.И. Костомарова (1817-1885) «Домашняя жизнь и нравы великорусского народа» (М., 1993), ученый-историограф описал особенности различных сообществ в России в XVI­XVIII вв. в городах, пригородах, слободах. Можно прибегать и к синтезу многоэтнических

т.е. нормальное, полное одновременно экономическое и культурное развитие каждой народности в сообществе и в стране, то не сохраняется серьезных оснований для антаго­низма и противоречий. В свою очередь, «сближение» пони­мается как процесс, когда мы обязаны обеспечить вклад каж­дого этноса (а не только одного-двух или нескольких) в об­щее развитие страны, сообщества именно для того, чтобы обеспечить это развитие и его выгоды для всех без исключе­ния1.