Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и история государства и права. Учебное пособие
.pdf
Анализ качеств государственных органов предполагает прежде всего их отграничение от негосударственных органов. В настоящее время различия между
ними сводятся в основном к следующему:
- государственные органы формируются госу дар-
ством;
- они действуют от имени государства и реализуют
государственно-властные полномочия;
- место и роль каждого государственного органа
в механизме
законодательством;
- деятельность каждого органа регулируется действующими нормами права;
- они наделяются государственно-властными полномочиями (компетенцией);
- осуществление функций государственными органами обеспечивается государством финансовыми, техническими и иными средствами;
- государственные служащие, работающие в государственных органах, трудятся на профессиональной
основе, получая заработную плату из федерального (
гионального) бюджета.
Государство осуществляет свою миссию, функционирует именно благодаря системе государственных органов. Одним из основных принципов этой системы является принцип народовластия, т. е. широкое участие
народа в управлении государством и с его помощью
всем обществом. Это всенародное участие особенно характерно для правового государства. Еще Цицерон по
этому поводу писал: «…государство есть достояние народа, а народ не любое соединение людей, собранных
вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собою согласием в вопросах права и общностью интересов. Первой причиной
государства определяются действующим
ре-
211
для такого соединения людей является не столько их
слабость, сколько, так сказать, есть врожденная потребность жить вместе… всякая гражданская община, являющаяся народным установлением, всякое государство, которое, как я сказал, есть народное достояние,
должны, чтобы быть долговечными, управляться, так
сказать, советом, а совет этот должен исходить прежде
всего
общину»
из той причины, которая породила гражданскую
51
.
Участие народа в управлении государством укрепляет их самих и доверие к государственным органам со
стороны широких масс населения (чего, к сожалению,
в России пока не происходит). Это участие осуществляется прежде всего в том, что сам народ избирает все органы своего государства. В правовом государстве выборы являются
демократическими: избирательное право
предоставляется всем гражданам, достигшим избирательного возраста; устанавливается свободный порядок выдвижения кандидатов; обеспечивается равное
и прямое избирательное право при тайном голосовании, а также честное и добросовестное определение результатов голосования и т. п.
52
В рамках механизма государства действует огромное количество видов государственных органов, и их
можно классифицировать по самым разным критериям. В числе самых основных, пожалуй, классификация
данных органов по известному принципу разделения
властей:
- законодательные органы — представительные
органы, которые формируются на основе всеобщих
51
С. 22–25.
2003. Т. 3: Правовое государство. С. 101–102.
Цицерон Марк Туллий. Диалоги. О государстве. О законе. М., 1966.
52
См.: Керимов Д. А. Проблемы общей теории государства и права. М.,
212
выборов (кроме монархий). Они осуществляют функции законотворчества, в том числе принимают бюджет,
формируют правительство и контролируют его деятельность и т. д.;
- исполнительные органы — Правительство, министерства, государственные комитеты, главы региональных органов управления (губернаторы) и т. д., которые
формируются различными способами (посредством назначения, в конкурсном порядке, через
няют законы, а также издают собственные подзаконные акты;
- судебные органы, осуществляющие правосудие,
и связанные с ними правоохранительные учреждения — органы предварительного следствия, исполнения судебных решений и приговоров, а также прокуратура. Суды формируются путем избрания (непосредственно населением либо представительным органом)
либо назначения (Президентом). Правосудие осущест
вляется судами через разрешение дел (споров) с соблюдением материального и процессуального права.
При этом необходимо сделать два уточнения: вопервых, важное место в механизме занимает глава государства, в частности, Президент, который в современном государстве (например, в Российской Федерации)
находится вне системы разделения властей, координируя и согласовывая
сти; во-вторых, в рассматриваемом механизме большую
роль играют также органы надзора и контроля. Их выделение в науке не считается бесспорным. Тем не менее
в некоторых странах их существование не вызывает сомнений. К их числу относятся органы конституционного
надзора, уполномоченные по правам человека (омбудсмены
верке соответствия действий и актов государственных
), прокуроры и т. д. Их деятельность состоит в про-
деятельность всех ветвей вла-
выборы), испол-
-
213
органов, должностных лиц законности, а иногда и обоснованности. О выявленных нарушениях они докладывают свои решения соответствующему органу (парламенту, правительственным органам и т. п.). В некоторых странах такие органы уполномочены давать
указания (предписания) об устранении выявленных
нарушений и даже привлекать, например, к материальной ответственности отдельных должностных
Государственные органы по способу формиро-
вания могут делиться на избираемые и назначаемые.
Избираемые органы формируются путем избрания их
гражданами или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой
процедуры — принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных государственных
органов. Гарантия прав выборных лиц — усложнен-
процедура привлечения их к ответственности, на-
ная
зываемая в законодательстве иммунитетом. В отличие
от выборных, назначение в государственные органы
тех или иных лиц зависит от воли назначающих, которые, как правило, лишены возможности свободного выбора кандидатов. Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные
и другие требования,
тендентов, компенсируемая отсутствием ограничений
на сроки пребывания в должности.
В основе следующей классификации лежит количественный состав лиц, участвующих непосредственно в управлении государственным органом.
С этой позиции все рассматриваемые органы делятся на единоличные и коллегиальные. При этом дело
здесь не в количестве конкретных граждан, занятых
деятельности того или иного органа (число сотрудни-
в
ков администрации Президента РФ — единоличного
повышается ответственность пре-
лиц.
214
органа государственной власти — больше аппарата
Пра вительства РФ, тем не менее последний относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решения путем самостоятельного волеизъявления,
а коллегиальный — большинством голосов граждан,
уполномоченных законом или иным нормативным
правовым актом принимать решения в пределах сво-
компетенции. Этот порядок не исключает наличия
ей
при единоличном государственном органе различного рода совещательных структур, советников и т. д.
Но даже если проект решения вырабатывается в них
коллегиально, его веление носит рекомендательный
характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному государственному органу.
По способу создания органы государства классифицируются на первичные и производные. Первич-
ные органы создаются по установленной в законе процедуре и получают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы)
или возникают в порядке наследования при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными органами, которые и наделяют их
необходимыми полномочиями (например, правитель-
, иные исполнительные органы, органы прокурату-
ство
ры и др.).
По объему властных полномочий органы
государства делятся на высшие и местные. Высшие
органы государства олицетворяют высшую государственную власть, распространяющуюся на территорию
всего государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов,
а в федеральных — два:
федеральные высшие органы
215
и высшие органы субъектов федерации. Местные органы государства функционируют в пределах территории какой-либо административно-территориальной
единицы (округах, коммунах, уездах, областях, краях
и др.), их полномочия распространяются только на эти
местности.
По широте компетенции выделяются органы
государства общей и специальной компетенции. Органы
общей компетенции в пределах своих полномочий
нимают решения по любым вопросам (Федеральное
Собрание, правительство). Например, правительство,
исполняя законы и иные акты, участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной компетенции специализируются на выполнении
какой-то одной функции, одного вида деятельности
(министерство обороны, министерство финансов, министерство юстиции).
при-
3. Государственная служба
и государственные служащие
В основе структуры государственной службы
лежит строгое разграничение состоящих в ней лиц
на формальные разряды, ранги, классы и ступени, обусловливающие иерархию и отражающие подчиненность и соподчиненность постов. Зачисление в разряд
означает отделение служащих, занятых в ключевых
звеньях государства, от остального населения данного государства. Чиновник противопоставляется всем
другим уже
разряду, из которого все остальные исключены. Кроме
того, разделение чиновников на формальные группы позволяет осуществлять контроль над их продвижением по служебной лестнице внутри организации.
потому, что он отнесен к определенному
216
Формальные разряды помогают отфильтровать кандидатов на продвижение, пропускать вверх лиц, доказавших свою компетентность и способность служить государству и, напротив, не допустить выдвижения на влиятельные посты лиц, в отношении которых
на этот счет есть сомнения.
В современной России основы государственной
службы нашли закрепление в Федеральном законе
от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации»
53
.
По этому закону вся государственная служба состоит из трех видов: государственной гражданской
службы, т. е. службы в государственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную
государственную гражданскую службу и государственную службу субъекта РФ; военной службы ( на воинских
должностях в Вооруженных силах РФ); правоохранительной службы (в
органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина).
При этом военная и правоохранительная службы составляют специфические виды государственной службы и регулируются отдельными специальными актами.
Государственная же гражданская служба — это тоже
самостоятельный вид государственной службы, поэтому
тоже регулируется своим нормативным правовым
актом — Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской
Федерации»
54
.
В Российской Федерации различаются две основ-
ные категории государственных служащих:
53
См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
54
См.: Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.
217
1) относящиеся к категории «Б» — «патронатные»,
или временные (ограниченные сроком полномочий
лиц, избранных на государственные должности категории «А»);
2) относящиеся к категории «В» — «карьерные»
(проходящие службу на условиях трудового договора,
заключенного на неопределенный срок). Согласно закону государственные служащие, занимающие государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В
(5-я группа), главные (4-я группа), ведущие (3-я группа), старшие (2-я группа) и младшие (1-я группа) государственные должности государственной службы.
Государственным служащим могут быть присвоены
квалификационные разряды: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3
класса; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса; советник Российской
1, 2 и 3 класса; советник государственной службы
1, 2 и 3 класса; референт государственной службы 1,
2 и 3 класса, а также иные виды квалификационных
разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.
Государственному служащему положен ряд гарантий: условия работы, обеспечивающие исполнение
им должностных обязанностей; денежное содержание
и иные выплаты; ежегодный оплачиваемый отпуск
продолжительностью не менее 30 календарных дней
и дополнительный оплачиваемый отпуск до 12 рабочих дней; медицинское обслуживание его и членов его
семьи, в том числе после выхода его на пенсию; подготовка и повышение квалификации; пенсионное обеспечение за выслугу лет; обязательное государственное и социальное страхование; защита от насилия
и угроз; жилая площадь, служебный транспорт и
», подразделены на пять групп: высшие
Федерации
др.
218
Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также
пре мий по результатам работы. Государственным служащим устанавливается пенсионное обеспечение в размере (с учетом надбавки) до 80 % месячного денежного
содержания.
К чиновникам предъявляются требования
яльности, верности государству, «политической нейтральности», беспристрастности (имеется в виду невмешательство в политическую борьбу). С этим связаны
определенные ограничения для участия государственных служащих в различных формах политической
деятельности.
В правилах, касающихся гражданских служащих
в Великобритании, предусмотрено, что английские чиновники не должны давать какие-либо комментарии
существу деятельности правительства. Они впра-
по
ве состоять в той или иной партии, но (за исключением чиновников наиболее низких рангов) не могут участвовать в активной политической деятельности, занимать выборные посты в парторганизациях, выдвигать
кандидатов в парламент, предлагать собственную
кандидатуру, соглашаться на избрание в палату общин, Европарламент. Неограниченным правом
литическую деятельность пользуется лишь технический и обслуживающий персонал государственных
учреждений.
В Российской Федерации государственные служащие обязаны обеспечивать поддержку конституционного строя, соблюдение Конституции и других законов. Однако они не вправе: заниматься любой другой
оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической,
ло-
на по-
219
научной и иной творческой деятельности; быть депутатом; заниматься предпринимательской деятельностью; принимать участие в забастовках; использовать
свое служебное положение в интересах политических
партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; не могут образовывать в государственных органах структуры политических партий, религиозных, общественных
объединений, за исключением профессиональных
союзов.
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]