Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Социальное управление. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 4314 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 > Следующая >>>

дарства девиантных индивидов, общественное согласие ссистемой соцобеспечения подрывается.

В рамках универсальной системы, где государство обеспечивает базовыми возможностями всех граждан, моральная логика и, соответственно, направленность дискуссии совершенно иная. Социальная политика здесь должна быть задумана так, чтобы заинтересовать все общество, и потому вопрос формулируется следующим образом: что, пообщему мнению, является справедливой организацией системы соцобеспечения. Никакие упомянутые выше дискуссии отом, как и где проводить граничные линии, совершенно ненужны— потой простой причине, что никаких подобных линий проводить нетребуется. Вопрос осоциальной политике, таким образом, становится вопросом не отом, что делать с «бедными» и«неприспособленными», ао том, что вообще является справедливым вотношениях между гражданами и государством. Иначе говоря— не «как мы будем решать их проблемы», а «как мы будем решать наши общие проблемы (здравоохранение, образование, пенсии ит. д.)».

Следующие различия вморальной логике имеют отношение ко второму изусловий, предусмотренных теорией условного согласия, исвязаны спроцессом реализации социальной политики. Вэтом случае поддержка гражданами той или иной модели зависит оттого, какой ответ дается ими навопрос, можно ли верить в то, что гордо провозглашенные государством цели социальной политики будут реализованы намеченным образом. Это — вопрос определах возможностей государства, отом, что может сделать государство. Итак, как выбор универсальной или селективной политики влияет наобщественные представления овозможностях государства?

Начнем суниверсальной модели. Очевидно, что социальные выплаты одинакового размера (пенсии, детские пособия ит. д.), типичные для универсальной модели, значительно проще, дешевле илегче осуществить, чем их аналоги в селективной системе, поскольку реализация программ

131

универсального типа нетребует административного аппарата, ответственного за проведение проверок двух типов:

1) на предмет установления того, положена ли данному просителю помощь, и2) если положена, то какая помощь ему причитается. Вуниверсальных программах критерий соответствия («подлежит» или «неподлежит») часто столь прост (например, возраст), что делает процесс автоматическим. Таким образом, социальное обеспечение имеет форму специфицированных гражданских прав, исоциальные обязательства государства строго определены.

Селективные программы, напротив, представляют серьезную проблему с точки зрения их реализации, поскольку предоставляют чиновникам широкие возможности для произвола. Граждане оказываются вруках бюрократии или системы правил, которую никто вдействительности не понимает, ив рамках которой никто ни за что не несет ответственности. То обстоятельство, что селективные программы многое отдают наусмотрение чиновников, имеет два важных следствия, часто принимаемых за противоположности, но на самом деле являющихся двумя сторонами одной медали: бюрократический произвол имошенничество состороны реципиентов. Содной стороны, уполучателей помощи вселективных системах есть естественное желание описывать свою жизненную ситуацию хуже, чем она есть вдействительности, изанижать возможности самостоятельного решения своих проблем. Со своей стороны ответственные за социальную помощь органы склонны сподозрением относиться кзаявлениям просителей. Витоге эмпирические исследования показывают, что встранах с селективной моделью социальной политики власть расходует огромные ресурсы, с одной стороны, напроверку клиентов, и,сдругой, наконтроль

за работающими с клиентами чиновниками

. В то же

Например, нато, что проверка нуждаемости — дело дорогое, указывают следующие данные: если число тех, кто работал вмуниципальных дошкольных учреждениях в1975–1984годах

132

время встранах суниверсальной моделью такого вопроса просто несуществует.

Проблема процедурной справедливости, или, иначе говоря, доверия граждан к процессу реализации социальной политики, все время возникает в селективной модели, и это подрывает легитимность деятельности государства в социальной сфере. Как пишет Ротштейн, «даже если случаи мошенничества получателей ипроизвола чиновников вдействительности относительно редки, общество теперь живет влогике масс-медиа, что означает, что именно такие случаи привлекут внимание СМИ, окажутся вфокусе общественного внимания ибудут подрывать общественную поддержку социальной политики».

Таким образом, сточки зрения легитимности вглазах граждан универсальные программы, просто исполняемые и распространяющиеся на широкие массы населения, предпочтительнее селективных, нацеленных на узкий слой, адресно.

И, наконец, обратимся к различиям в моральной логике, имеющим отношение ктретьему изусловий теории условного согласия. Вэтом случае вопрос касается справедливости враспределении бремени расходов надеятельность государства всоциальной сфере, аименно: несут ли все граждане солидарно свою долю бремени. Поведение граждан вэтом случае подобно поведению участвующих всистеме страхования: они готовы поддерживать данную систему (хотя знают, что, если ненаступит страховой случай, они ничего непосредственно неполучат) дотех пор, пока могут быть уверены, что все (или почти все) другие участники также будут вносить свой вклад. Таким образом, здесь вопрос касается того, насколько доверия заслуживает сама организация коллективных усилий, то есть то, что эти усилия действительно будут коллективными.

выросло на100%, то число тех, кто был так или иначе вовлечен вадминистрирование очереди вдошкольные учреждения, выросло затот же период на270% .

133

Можно сказать так: граждане, желающие вносить свой вклад вобщее благо, готовы делать это, только если они полагают, что идругие будут вносить свой вклад, атакже, если они не думают, что кто-то, действующий несолидарно, будет незаслуженно получать преимущества отих солидарности: меньшинство не будет вести себя солидарно, если большинство— несолидарно.

В этом вопросе моральная логика универсальной иселективной модели также различаются. Для селективной модели типичным является то, что помощь предоставляется только тем гражданам, которые никак иначе немогут себя обеспечить иудовлетворить свои «базовые потребности». Это, как правило, означает, что у таких граждан нет дохода и, следовательно, они не платят налоги. То есть, они составляют категорию, не вносящую экономический вклад. Вто же время легитимность социальной политики возрастает втой степени, вкакой конструкция системы позволяет даже чистым бенефициариям играть роль партнеров тех, кто реально, всоответствии свозможностями, вносит вклад воплату системы. В таком случае возникает вопрос, что гражданам надо предпринять, чтобы решить их общие проблемы, аневопрос «что «мы» должны делать с«ними».

Подведем некоторые итоги. Как видим, универсальная иселективная модели имеют две полностью различающиеся моральные логики. Селективные программы сложно реализовать таким образом, чтобы и поставленные цели, исам процесс реализации представлялись гражданам справедливыми, и это подрывает общественную поддержку социальной политики вцелом. Да, большинство может быть готово вцелом поддержать социальную политику, однако постоянные репортажи омошенничестве, бюрократическом произволе, хищениях ит. д. ведут кформированию представлений осоциальной политике как опустой трате времени иденег. Вряд ли население стаким негативным взглядом насоциальную политику откликнется на предложение сделать соцобеспечение

134

более универсальным, поскольку такое предложение предполагает расширение системы. Напротив, доминирующим становится подозрение кгосударству: ему, неспособному позаботиться обедных, доверить более серьезную задачу распространения социального обеспечения навсе население?

В универсальной системе такого рода установки не возникают, поскольку проверка нуждаемости либо не требуется, либо может быть произведена столь просто, что ее можно доверить автомату. Простота универсальных программ; их ясность вотношении вопроса, кто изачто несет ответственность; возможность организовать их наоснове четко прописанных прав граждан— все это вызывает доверие состороны населения кгосударству как институту. А если граждане доверяют государству как институту, то они гораздо более склонны ксолидарным действиям, необходимым для его функционирования.

3.2. Государство всеобщего благосостояния: развитие, кризисы

Сразу оговоримся: хотя название этого параграфа содержит слово «кризисы», и на Западе существует немало работ, содержащих вназвании именно этот термин, следует скорее согласиться стеми, кто полагает, что правильнее было бы говорить овозникающих время отвремени вызовах государству всеобщего благосостояния. Рассмотрим, что это завызовы, и какой ответ дает наних современное социальное государство.

Первый кризис социального государства

В послевоенной дискуссии о социальной политике в развитых странах Запада доминирующей была идея отом, что главным архитектором благосостояния граждан должно быть государство, идебаты фокусировались натом, как лучше достичь этой цели. Однако, экономические трудности, переживаемые рядом социальных

135

рыночных экономик в середине-конце 1960-х годов, азатем экономический кризис середины 1970-х— начала 1980-хгодов, последовавший зат. н. нефтяным шоком 1974 года, привел длительный период роста системы соцобеспечения к резкой остановке. Социальные расходы в западных странах, достигшие в период с 1960 по1975 год более 6% вгод, снизились допримерно 4% в1975–1980 годах идо2,5% в 1980−1985годах. Одновременно резко возросла безработица: с менее чем 3%

в1970 допика впочти 12% в1985году

. Вэтих условиях жизнеспособность государства всеобщего благосостояния втом виде имасштабах, какие оно приобрело запослевоенные десятилетия, была поставлена под сомнение. Как пишет Тейлор-Губи, «длительное балансирование между умиротворением капитала имассы граждан грозило резко оборваться».

В Великобритании дискуссия осудьбе государства всеобщего благосостояния началась еще всередине 1960-х нафоне неблагоприятной ситуации вбританской экономике (ослабление национальной валюты, внешний долг, давление зарубежных конкурентов), осложнявшейся массовой иммиграцией встрану жителей слаборазвитых стран— бывших английских колоний. Поводом для дискуссии стали исследования, показавшие, что бедность все еще остается неизжитой проблемой. Ряд организаций социальной направленности использовали эту информацию как аргумент впользу увеличения семейных пособий, уровня минимального дохода ит. д. Другие же политические силы, т. н. «новые правые» (или неолибералы), использовали эти же данные как аргумент впользу минимизации участия государства вэкономической исоциальной сферах. Неудачи британского социального государства стали излюбленной темой основанного в1964 году Института экономических проблем, превратившегося

Taylor-Gooby P.Social change, social welfare and social science,

N.Y., L., 1995.

136

в академическую ветвь «новых правых». Как пишет К. Джонс, «лозунг «Еще многое надо сделать» можно очень легко перевернуть влозунг «Государство всеобщего

благосостояния провалилось»

После девальвации английского фунта в1967 году острейшие дебаты на тему «универсализм или селективность», или, иначе говоря, социальное обеспечение и политика благосостояния, охватывающие всех граждан, и,соответственно, предполагающие высокий уровень социальных расходов, или социальное обеспечение только наиболее нуждающихся, предполагающее низкий уровень социальных расходов, начались ивкругах лейбористов. Материалы симпозиума фабианцев (фабианцы — британские социалисты, еще сконца XIX века выступающие запостепенные социальные реформы), опубликованные ввышедшей в1968году книге «Социальные услуги для всех?», содержат выступление П.Таунсенда (знаменитого автора относительной концепции бедности), доказывавшего, что вдействительности вопрос стоит неоденежных ограничениях, а«отипе икачестве общества, ккоторому

мы хотели бы прийти»

, однако, большинство фабианцев к1968году были готовы принять определенную степень селективности.

Ситуацию еще более усугубил нефтяной кризис 1973 года, заставивший лейбористское правительство пойти насокращение социальных расходов. По данным тогдашнего министра финансов лейбористского правительства Д.Хейли, рост нефтяных цен всего лишь загод увеличил дефицит бюджета на 2,5 млрд. и стоимость жизни на10%, при этом ВВП сократился на 5%. Когда валютные резервы страны оказались вопасности, Хейли был вынужден обратиться вМеждународный валютный фонд (МВФ) спросьбой о кредите, «нов МВФ домини-

Jones K.The making of social policy in Britain 1830−1990, L.,

The Athlone Press, 1994. P.169.

Social Services for All? Fabian Tracts, 1968, P.382–384.

137

ровали американцы, а США были все еще против британского социализма, витоге кредит был предоставлен, нонаусловии, что правительство произведет существен-

ные сокращения врасходах госсектора»

Однако попытки лейбористского правительства в 1978–1979 годах контролировать инфляцию провалились: ограничение роста зарплат в госсекторе до 5% вызвало волну забастовок, втом числе иутех профессиональных групп, чей отказ отработы вызывал немедленную общественную реакцию (транспортники, поликлинические работники, мусорщики, дорожники ит. п.). Как подчеркивает К.Джонс, «горькая ирония состоит втом, что всплеск негативного отношения кпрофсоюзам уотносительно большой части британского населения был связан сдействиями этих сравнительно низкооплачиваемых групп, ноэто стало основным фактором поражения лейбористов».

Пришедшие квласти в1979году под лозунгом «Лейборизм неработает» консерваторы приступили крешительным мерам и,как пишет К.Джонс, это было десятилетие, когда более чем сорокалетний консенсус вотношении понимания природы социального прогресса ироли государства был резко оборван и замещен фундаментально иными принципами. Если в1979 году уровень зарегистрированной безработицы составлял 1,2 млн человек, то ксередине 1984года официальные данные указывали натри миллиона человек. Насамом деле, пооценкам специалистов, отбезработицы страдало порядка 20% населения— учитывая тех, кто незарегистрировался или был вынужден досрочно выйти напенсию, иждивенцев, лиц, вынужденных отложить ипотечные платежи ит. д.

Рост безработицы оправдывался задачей повышения эффективности британской промышленности засчет освобождения от избыточной рабочей силы и борьбой синфляцией. Кроме того, безработица была мощным ору-

Jones K.Op. cit. P.186.

138

жием против профсоюзов: в 1980–1982годах были приняты законы, ограничивающие их право на проведение политических забастовок.

В 1980-хгодах производительность труда несколько выросла, средняя заработная плата опережала инфляцию, налог надоходы был снижен, росло число домовладельцев иакционеров коммунальных, телекоммуникационных ит. п.предприятий. И, как пишет К.Джонс, снова стало модно говорить о «бедных», как особом классе, и бездельниках, не желающих трудиться — притом, что бремя преодоления проблем национальной экономики непропорционально тяжело легло как раз наболее бедные слои населения, вызвав серьезный социальный стресс. «Нет сомнений,— пишет всвязи с этим К.Харрис,— втом, что за экономический рост в1980-хгодах была заплачена немалая цена. Цена в три миллиона безработных и еще пять миллионов живущих в бедности, вусиление контрастов между богатыми ибедными, между севером и югом страны. Как в Америке, неолибералы рискуют создать перманентно существующий класс людей, исключенных изпользования всеми теми свободами, которыми пользуется остальное общество. … Длительное существование достаточно большого андеркласса— удар потеории Хайека, согласно которой всвое время общество получит выгоду отбогатства, созданного наего верхних этажах. Теперь эти идеи трудно подтвер-

дить фактами ицифрами»

Кстати оцифрах ифактах. Британские исследователи социальной политики эпохи торжества неолиберализма обращают внимание на два связанных с информацией обстоятельства. Во-первых, как указывает К. Джонс, «закат политики всеобщего благосостояния труднее документировать, чем ее начало». Ибо, если создание государства всеобщего благосостояния было довольно упорядоченным иплановым процессом, в рамках кото-

Harris K., Thatcher, Weidenfeld and Nicolson, 1988. P.221.

139

рого группы экспертов формулировали рекомендации, разрабатывались проекты законов, последние утверждались парламентом изатем их реализация подвергалась тщательному критическому разбору, то есть это был процедурно и информационно открытый дискуссионный процесс, то при обратном движении, как минимум дотретьего срока М.Тэтчер (до1987года), политика восновном оформлялась незаконами, абюджетными распоряжениями ирешительным сокращением расходов.

Во-вторых, известно, что любая система нуждается вобратной связи. В социальной сфере первичным средством тестирования политики является анализ социальной статистики. Однако в1980-хгодах, когда срочно требовался мониторинг последствий сокращения социальных расходов иизменения подходов ксоциальной политике, вВеликобритании было произведено резкое сокращение статистических служб. Упразднение многих, специализировавшихся наэкспертизе социальных проблем организаций, втом числе итех, что проводили серии крупных исследований повопросам социального расслоения, распределения богатства, работы государственных идобровольных социальных служб, стало одним изпервых шагов правительства консерваторов после выборов 1979 года стало. Менее информативными стали ирегулярные официальные статистические сборники, причем здесь причина была нетолько врезком сокращении штата соответствующих служб, новизменении самого подхода ктому, кому и для чего должна служить информация. Например, вправительственном издании (т. н. «Белой книге») от1981года содержалась рекомендация президента компании «Маркс иСпенсер» лорда Райнера, в которой он нетолько предлагал начетверть сократить службы официальной статистики, но и утверждал, что «информация должна собираться преимущественно недля публикации— ее следует собирать потому, что правительство нуждается в ней для своих собственных дел». С этого момента правительственные статистические сборники

140

<<< < Предыдущая 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 4314 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]