Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальное управление. Учебное пособие
.pdf
няющегося раскола общественного мнения относительно
природы бедности и, соответственно, вопроса о роли
государства вее преодолении. Так, связанные сбританской экспансией в Азии иАфрики исследования обнаружили схожесть условий жизни «примитивных племен» и беднейших слоев метрополии. В связи с этим
некоторые авторы даже стали развивать теорию одвух
расах— цивилизованной идикой, имеющихся вкаждом
народе, и утверждать, что обитатели лондонских трущоб— вообще как бы инеангличане. Вто же время другие авторы наоснове тех же «африканских параллелей»
приходили ксовершенно иным заключениям — онеобходимости ивозможности решить проблему нищеты как
минимум вАнглии, «поскольку она лишь часть Британской империи, в которой достаточно богатства, чтобы
вытащить изтрясины десятую часть населения».
Первое крупное социологическое исследование бедности (1889)было затеяно для того, чтобы опровергнуть
данные о масштабах бедности среди лондонских рабочих (25%), полученные марксистами. Полагающий их
серьезно завышенными, Ч. Бут, крупный бизнесмен
и стойкий консерватор, профинансировал собственное
18
большое исследование
иобнаружил, что они были недооценкой— его собственные данные говорили отом, что
30,7% жителей Лондона находятся вбедности. Причем
выяснилось, что большая часть влачила жалкое существование всилу низкой зарплаты инерегулярной занятости.
Таким образом, навопрос «кто такие бедные» был впервые
получен ответ, ломавший стереотипы ипредубеждения.
Собственное исследование более чем убедило Бута втом,
что бедность— результат неличного провала, апровала
социальной организации. Ион модифицировал свое отношение ккапитализму, восприняв доктрину «ограничен-
18
Одним изего добровольных помощников стала Беатрис Поттер (в замужестве Вебб) — впоследствии один изизвестных
социальных реформаторов исооснователей (вместе сС.Веббом)
Лондонской школы экономики.
31
ного социализма» для бедных, согласно которой бедных
необходимо обеспечивать социальными услугами втакой
мере, чтобы они были всостоянии самостоятельно справляться с жизнью в капиталистическом обществе. Другими важными результатами исследования Бута были
введение понятия «черта бедности», постановка вопроса
о минимальных стандартах социального обеспечения,
попытка категоризации социальных классов.
Второе крупное социологическое исследование бедности, проведенное спустя десятилетие уже ванглийской
провинции С.Роунтри, бизнесменом средней руки илибералом пополитическим взглядам, подтвердило выводы
нетолько омасштабах бедности, ноиее экономических
и социальных корнях: ничтожности зарплаты, нерегулярной занятости, недоступности медицинской помощи,
плохого жилья, отсутствие образования. В силу этого
Роунтри также настаивал нагосударственном вмешательстве, указывая нато, что «никакая цивилизация, имеющая всвоей основе такую массу несчастной человеческой
жизни, неможет быть крепкой и стабильной». Помимо
этого, С.Роунтри заложил основу культурологического
подхода канализу проблемы бедности. Исследуя семьи,
ученый пришел квыводу отом, что существуют два вида
бедности: «первичная» и«вторичная». «Первичная бедность» отражает недостаточный уровень средств, необходимых для удовлетворения основных нужд даже при
оптимальном их использовании. «Вторичная бедность»
относится ксемьям, у которых потребности неудовлетворяются вследствие неразумной траты денег («потребительское невежество»). Поэтому, ответственность забедность С.Роунтри подразделял насоциальную иличную.
19
Не только результаты исследований
, ноипроявив-
шиеся по-новому негативные последствия массовой бед-
19
Известно, что исследование иконцептуальные подходы Роунтри оказали значительное влияние на пришедших к власти
в1906либералов иих социальные реформы.
32
ности подталкивали ксоциальным реформам. Так, входе
реализации нового (1902)закона обобщем образовании
выяснилось, что часть детей не посещает школу ввиду
отсутствия одежды, адругие засыпают отголода прямо
науроках. Всвязи сэтим местные власти стали развивать
систему скудных, нобесплатных или практически бесплатных школьных завтраков. Однако прежние предрассудки еще были сильны— последовал горячий протест
Союза благотворительных организаций, полагавшего, что
принятие обществом насебя заботы одетях, освобождая
родителей отответственности, способствует моральной
коррозии нынешнего ибудущих поколений: «Пенни дан,
иребенок разрушен»— таков был заголовок одной изего
листовок в1883году.
Другим толчком кпониманию необходимости решения проблем бедности стали повторные военные неудачи наранних этапах англо-бурской войны. Введение
воинской повинности обнаружило негодность свыше
35% рекрутов, всвязи счем была учреждена межведомственная комиссия для изучения проблемы. Как пишет
К.Джонс, «война с бурами выявила икристаллизовала
относительно латентный страх национальной неэффективности и дегенерации этноса. Простой образ «сытый
германский солдат и недокормленный английский
юноша» покончил состатками мальтузианского мышления. Дети неожиданно стали важны: крепкие молодые
люди требовались нетолько наслучай войны вЕвропе,
ноидля всех регионов, находившихся под британской
юрисдикцией».
В результате в1905году была назначена королевская
комиссия, призванная выработать новый закон обедных.
Комиссия работала почти пять лет иинтересна нам тем,
что являла собой классический пример двух противоположных и несовместимых взглядов на бедность ипути
ее преодоления. Одна позиция была представлена деятелями Союза благотворительных организаций, другая—
представителями фабианского общества (ее возглавляла
33
некогда ассистировавшая Ч.Буту Беатрис Вебб, попавшая в комиссию благодаря своему знакомству с премьер-министром). Помнению членов Союза, единственным конструктивным способом справиться спроблемами
бедности являлась тщательная истрогая проверка каждого случая с целью сокращения числа действительно
нуждавшихся впомощи. И лидер группы филантропов
всегда резко выступал против любого участия государства
всоцобеспечении— даже впенсиях постарости, полагая,
что бедные должны позаботиться оней сами.
В подготовленный комиссией доклад входило статистическое исследование, согласно которому в1907году
в состоянии глубокой бедности находилось почти
900тысяч человек— эквивалент населения Ливерпуля,
из которых 27,6% были мужчины, 43% — женщины
и29,4% дети. Одних этих данных было достаточно для
того, чтобы покончить смифом отом, что паупер— это
трудоспособный мужчина. Еще более явной была корреляция между бедностью и возрастом. Казалось, трудно
было найти более сильный аргумент впользу введения
пенсий постарости, однако даже это непоколебало взглядов филантропов. Витоге возникло два доклада. Доклад
большинства, в котором признавалось, что прежний
закон обедных нуждается вкорректировке, носсохранением прежних принципов: государство должно обеспечивать только самый минимум итолько врамках работных
домов, а все остальное — добровольные организации.
Инапечатанный мелким шрифтом вконце основного текста доклад меньшинства санализом и рекомендациями
совершенно иного рода.
В докладе меньшинства доказывалось, что бедность
является результатом неличного провала, аискусственной проблемой, созданной капиталистической системой,
ипредлагалось полностью пересмотреть концепцию бедности, перейдя к принципу «административного функционализма», предусматривающего не реагирование
напоследствия бедности, а устранение ее разнородных
34
причин. Нетрудоспособные должны были стать ответственностью местных властей: дети— комитета пообразованию, больные иинвалиды— комитета поздравоохранению. Финансирование этой деятельности должно было
быть возложено направительство, акаждый издепартаментов подотчетен соответствующему центральному
ведомству соштатом инспекторов, следящих заподдержанием установленных стандартов. Вотношении трудоспособных акцент ставился наответственности государства
заобеспечение населения работой. Для этого предлагались меры организационные (учреждение министерства
труда ирегиональных бирж труда, привлечение работников, занятых навременных работах, кдругим работам)
и экономические (привязывание налоговой политики
к цикличности экономики). Кроме того, предлагалось
сократить рабочий день для молодежи — стем, чтобы
позволить ей учиться иза счет этого выходить наболее
высокий уровень достатка. Не были оставлены без внимания итрудоспособные, ноленивые: их предлагалось
отправлять ввоспитательные колонии. Однако подчеркивалось, что надлежащее управление экономикой ирынком труда должно гарантировать, что «клеймо лентяя»
небудет применено ктем, кто готов трудиться.
Очевидно, что комиссия, составленная из людей,
имевших столь разные взгляды начеловека и общество,
немогла прийти кединому мнению. Доклад меньшинства
еще очень долго ждал своего часа: после первой мировой
войны он стал частью Социалистической хартии, илишь
через сорок лет после первой публикации, вконце 1940-х,
приступившее ксозданию социального государства первое лейбористское правительство сявным большинством
вПалате общин смогло взять его как основу формируемой
законодательной базы.
Тем неменее, в силу социального давления иполучения либералами парламентского большинства (последствие избирательных реформ) некоторые шаги стали
осуществляться. Законодательно вводились школьные
35
завтраки, были приняты закон окомпенсациях работникам, занятым наопасных производствах, и закон обиржах труда (1908). Следующим шагом стал закон (1908),
вводивший пенсию, накоторую было невозможно прожить, но с небольшой добавкой этого хватало, чтобы
отодвинуть вечный страх перед работным домом. При
этом получателя проверяли на предмет нуждаемости
(вся сумма пенсии выплачивалась только тем, чей годовой доход был ниже определенного уровня) иморальный
облик (систематически пьющим, имевшим впредшествующие 10лет тюремный срок и привычно неспособным
себя содержать пенсию невыплачивали). Тогда же вернувшийся из Германии под впечатлением отнемецкой
системы соцобеспечения Ллойд Джордж заявил онеобходимости создания схемы, позволяющей наращивать размер пенсий постарости. Ихотя тогдашняя рецессия этому
неслишком способствовала, был принят так называемый
«Народный бюджет» (1909)— первый открыто перераспределительный бюджет, врамках которого предлагался
дополнительный налог надоходы иземлю, что привело
кжесткому конфликту сПалатой лордов ипоследующему
(в1911году) существенному урезанию ее бюджетных полномочий.
Стоит отметить (ибо подобное будет встречаться
нераз, например, когда появится знаменитый план Бевериджа) обвинения в раздаче несбыточных обещаний,
которые оппоненты предъявляли правительству либералов. На них Ллойд Джордж входе бюджетных дебатов
1910года ответил перечислением тех мер, которые были
уже осуществлены (введение пенсий по старости и их
распространение на пауперов; открытие бирж труда),
хотя всвое время их также называли нереализуемыми,
и заявил, что теперь либералы дают еще одно «несбыточное обещание»— о введении вбудущем году страхования безработицы». И действительно, после длительных переговоров с мощными группами давления закон
онациональном страховании, включавший страхование
36
по безработице и медицинское страхование, был принят. Первоначально страхованием побезработице были
покрыты только работники отраслей, подверженных
существенным колебаниям. Медицинское страхование,
предусматривавшее пособие по болезни, инвалидности
иродам, покрывало всех работников физического инефизического труда в возрасте 16−70 лет, имевших доход
ниже определенного уровня. Позднее система страхования была распространена наработников других секторов
экономики, атакже бывших военнослужащих. Оптимизм
правительства вырос настолько, что в1920году всистему
страхования включили всех работников, получавших
менее 250 фунтов вгод, ипланировалось ввести пособия
для иждивенцев.
Развитие системы социального страхования прервал
начавшийся в 1921году рост безработицы, связанный
свозрастанием влияния процессов вмировой экономике
нанациональную промышленность. В результате были
повышены взносы, сокращены выплаты (до уровня,
на который семьи с трудом могли жить), ужесточены
условия получения пособий, увеличен период ожидания.
Правительственный курс, получивший название «топор
Геддса» (по имени тогдашнего министра финансов),
всоответствии сгосподствовавшей теорией осбалансированном бюджете был направлен насокращение государственных субсидий, рабочих мест изарплат вгоссекторе.
Всвою очередь частный бизнес компенсировал падение
прибылей снижением зарплат, удлинением рабочего дня,
игнорированием требований безопасности. Вылилось
это в острейший классовый конфликт скульминацией
ввиде парализовавшей страну одиннадцатидневной всеобщей забастовки 1926 года. Исследователи описывают
организованные национальным движением безработных
«голодные марши», которые стали характерной чертой
британской жизни втечение шестнадцати лет: десятки
тысяч людей изразных городов страны шли в столицу,
заполняя ее площади, деловые центры, элитные районы.
37
Сменяющие друг друга правительства угрожали демонстрантам полицией ивойсками.
В 1934году нафоне Великой депрессии, когда внекоторых районах доля безработных достигала 67%, был принят закон обезработице. Однако выяснилось, что заложенный внего тест оценки нуждаемости гораздо жестче
предусмотренного законом о бедных. Поскольку учету
подлежали доходы всех членов семьи, они стремились
разъехаться, при этом местные власти постоянно отслеживали «мошенников», исоседи должны были информировать друг одруге. Знаменитый писатель Дж. Оруэлл
писал, что этот закон разрушает семьи.
В 1936году вэкономической теории случился решительный поворот: был опубликован знаменитый труд
Дж.М.Кейнса, однако для консервативного правительства
предложенная им политика бюджетного дефицита была
неприемлема. Нисходящую спираль экономического спада
повернуло, подтвердив верность идей Кейнса, начавшееся
во второй половине 1930-хгодов перевооружение, осуществлявшееся засчет государственных инвестиций. Главным
же мотором социального прогресса стала вторая мировая
война, которая, во-первых, принесла опыт беспрецедентного государственного вмешательства, и,во-вторых, при-
20
вела к значительному расширению социальных услуг
.
Ноглавное— война существенно изменила исповедуемые
обществом ценности: если должны разделяться опасности,
то должны разделяться иресурсы.
Выигравшие первые послевоенные выборы лейбористы, имея за спиной существенное парламентское
большинство, приступили к созданию государства всеобщего благосостояния (welfare state). Вего основу был
положен план Бевериджа — оксфордского профессора
ибывшего директора Лондонской школы экономики, воз-
20
Вводились школьное питание для всех детей; специальное
снабжение для беременных; шел быстрый рост числа детских
дошкольных учреждений- чтобы женщины могли заменить
назаводах мужчин.
38
главившего межведомственный комитет попересмотру
национальной системы социального страхования. Предложенная Бевериджем система определяла восемь требующих государственного вмешательства причин бедности,
шесть принципов социальной защиты ишесть покрываемых системой социального обеспечения групп населения
(таблица3). Как причины бедности, так ипринципы соцобеспечения были почерпнуты им изкниг Бута иРоунтри,
который, кстати, был одним изсоветников Бевериджа.
Ключевыми для успешной реализации предлагаемой
схемы объявлялись полная занятость (Беверидж признавал неизбежность фрикционной безработицы, но она
должна была быть временной похарактеру инепревышать 8,5% застрахованной рабочей силы), универсальные
услуги здравоохранения идетские пособия.
Таблица 3
Предложения Бевериджа попредотвращению
основных причин бедности
Причина Соцобеспечение
Безработица Пособие побезработице
Инвалидность Пенсия поинвалидности или трудовая
пенсия
Потеря кормильца Пособие напереобучение
Старость Пенсия постарости
Замужество Брачное пособие
Пособие побеременности иродам
Пособие поуходу заребенком
Пособие для вдов
Пособие для матери солдата
Похороны Похоронное пособие
Детство Детское пособие
Болезни, нетрудо-
способность
Медицинское обеспечение иреабили-
тация
Источник: Jones K.The making of social policy in Britain
1830−1990, L., 1994
39
Доклад Бевериджа был опубликован в декабре
1942года, ипресса тут же охарактеризовала его как проект социальной защиты отколыбели домогилы, а Беверидж стал национальным героем. Однако консервативная
партия под руководством У. Черчилля объявила предлагаемые меры нереалистичными, и правительственные ведомства стали создавать свой план. Тем неменее,
общественное мнение заставило сделать этот план более
прогрессивным — «Белая книга 1943–1945» включала
предложения, касающиеся системы национального здравоохранения, образования, социального страхования
и социальной помощи, размещения промышленности
ит. д. Ноосуществлять социальную реконструкцию британцы доверили лейбористам, сразгромным счетом победившим напервых послевоенных выборах (знаменитые
khaki election) партию Черчилля.
Важно заметить, что Великобритания переходила
к новому социальному порядку нафоне острых экономических проблем: встране не хватало твердой валюты
и жизненно важных товаров, продуктовые карточки
даже нахлеб небыли полностью отменены до1951года.
Ноправительство лейбористов было убеждено втом, что
откладывать реформы нельзя. Неслучайно его глава—
К.Эттли— был всвое время секретарем Беатрис иСиднея
Веббов вНациональном комитете предотвращения бедности, учрежденном в1909году вподдержку вышеупомянутого доклада меньшинства; преподавал социальные науки
идисциплины, касающиеся управления, вЛондонской
школе экономики, когда директором ее был Беверидж.
Вопреки опасениям, поддержание полной занятости
21
невызвало проблем
. Расходы государства были высокими, особенно в госсекторе и национализированных
отраслях (горной промышленности, электроэнергетике,
газовой и сталелитейной отраслях, железнодорожном
21
Высокий уровень занятости наблюдался до начала 1970-х
годов.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]