Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Социальное управление. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 2223 / 4323 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 > Следующая >>>

– руководители функционирующих на территории предприятий малого бизнеса: крестьянских фермерских хозяйств, предприятий сферы услуг, небольших производственных фирм;

– неформальные лидеры общественного мнения на данной территории (председатель Совета ветеранов аула Кошехабль, атаман Тульского городского поселения, председатель Союза рабочих Майкопа идр.; ряд респондентов изэтой группы, например, муфтий Адыгеи, руководители «Союза славян» и «Союза промышленников и предпринимателей Адыгеи» одновременно являлись фигурами республиканского масштаба).

2) серия фокусированных групповых интервью снаселением муниципальных образований— отдельно спредставителями молодого истаршего поколений, поскольку предполагалось (ивпоследствии подтвердилось) заметное различие волнующих их социальных проблем.

Кроме того, были проведены глубинные интервью с функционерами регионального уровня (депутатами республиканского парламента, чиновниками региональной администрации), ответственными за реализацию реформы местного самоуправления, развитие социальной сферы иэкономическое развитие региона.

В ходе интервью сруководителями местных органов власти ученых, прежде всего, интересовали представления респондентов онаиболее острых социальных проблемах территории, приоритетности испособах их решения, достаточности для этого отведенных местному самоуправлению пределов компетенции. Вчастности, требовалось выяснить: имеются ли утерритории намомент исследования ивперспективе собственные экономические возможности для решения вопросов местного значения, какие проблемы стоят на пути максимально эффективного использования экономического потенциала территории; насколько адекватной является политика бюджетного выравнивания; как протекает процесс перераспределения полномочий иимущества между уровнями власти (вдан-

221

ном случае— между региональным иместным уровнем); как науровне местного самоуправления решаются кадровые проблемы ит. д. Кроме того, исследователей интересовали возможные интерпретации мотивов затеянного федеральным центром переустройства системы государственного управления; оценка качества подготовки муниципальной реформы иее информационно-методического обеспечения; оценка осознанности населением новых реалий враспределении полномочий иответственности между уровнями власти идр.

В рамках общения с руководителями расположенных на территориях крупных предприятий исследователи стремились узнать обих представлениях онаиболее острых проблемах территории, опыте участия врешении социальных проблем местного населения, понимании своей социальной ответственности. Кроме того, интересовало мнение этих респондентов овозможных источниках пополнения местного бюджета, эффективности иперспективах использования экономического потенциала территории, рациональности расходования бюджетных средств. Исследователям также представлялось важным получить информацию остепени осведомленности данной группы респондентов омуниципальной реформе, их мнении опоследствиях реформы для социального развития территорий, атакже об ожидаемом поведении местной власти поотношению кбизнесу в условиях перераспределения полномочий иответственности между разными уровнями власти (перекладывания существенной части ответственности наместные власти).

Аналогичного характера вопросы предлагались ипредставителям малого бизнеса, стой лишь разницей, что вних акцент ставился наего нынешней роли вформировании экономического потенциала территории иместного бюджета, основных проблемах функционирования малого бизнеса, ожиданиях, которые малый бизнес связывает среформой местного самоуправления. Вчастности, исследователям представлялось важным прояснить

222

представления этой группы респондентов относительно того, какую стратегию выберет власть, поставленная перед необходимостью срочного изыскания средств для реализации возложенных нанее полномочий и,соответственно, расходных обязательств.

В ходе фокусированных групповых интервью снаселением муниципальных образований логика разговора выстраивалась следующим образом. Первоначально прояснялись наиболее острые, с точки зрения населения, социальные проблемы и представления респондентов об уровнях государственного управления, призванных испособных решать эти проблемы, атакже соображения, покоторым обязанность решать данные проблемы респонденты возлагают натот или иной уровень власти. Затем выяснялись представления опричинах, непозволяющих решать наиболее острые проблемы должным образом. При этом взависимости отприроды называемых причин (отсутствие средств либо умения или желания) более глубоко исследовались:

1) представления о возможных источниках пополнения местной казны, экономическом потенциале территории, препятствиях его эффективному использованию, степени рациональности расходования бюджетных средств (если вкачестве основной причины называлось отсутствие средств);

2) представления обуровне квалификации кадрового состава органов местного самоуправления, активность участия ввыборах органов местной власти, основаниях электорального выбора ит. п.(если причиной называлось отсутствие умения);

3) представления осути местного самоуправления, обосновных функциях и полномочиях органов местной власти, оприоритетности для местной власти интересов различных социальных групп; оспособности населения влиять наместную власть иинструментах этого влияния, осубъектах, призванных контролировать деятельность местной власти, имеханизмах, способных обеспечивать

223

добросовестность исполнения властью своих обязанностей (если причиной называлось отсутствие желания).

В процессе обсуждения прояснялись информированность населения осути иосновных положениях реформы местного самоуправления, представления о мотивах подобного переустройства системы государственного управления, атакже вектор ожиданий вотношении решения социальных проблем нафоне реализуемых нововведений.

С учетом существенной субрегиональной социальноэкономической дифференциации исследование проводилось вмуниципальных образованиях, расположенных натерриториях, различающихся по уровню концентрации и специфике социальных проблем. Были обследованы: расположенное в относительно благополучном районе муниципальное образование «Город Майкоп» (городской округ, включающий всебя республиканскую столицу истаницы Гавердовская и Ханская); расположенные вотносительно неблагополучном Кошехабльском районе Кошехабльское и Егерухайское сельские поселения; расположенные вкрайне неблагополучном Майкопском районе (расположенном впредгорных районах вдали отстолицы республики) Тульское иКаменномостское городские поселения.

За год до проведения социологического исследования, входе подготовки кмуниципальной реформе, врегионе было создано 57муниципальных образований (семь муниципальных районов, два городских округа, пять городских и43сельских поселений), атакже состоялись выборы ворганы местного самоуправления. Численность депутатских мандатов впредставительных органах вновь образованных муниципальных образований составила 10−16. Во время выборов на один депутатский мандат претендовало шесть-семь кандидатов, надолжность главы муниципального образования— три кандидата, при этом число самовыдвиженцев значительно превосходило число кандидатов, выдвинутых отпартий.

224

Результаты социологического исследования

возможностей реализации эффективной социальной

политики на уровне местного самоуправления

Что же показало исследование — какие прогнозы относительно складывающегося в условиях реформы местного самоуправления контура социальной политики позволили строить полученные результаты?

Проблемы формирования экономической базы

местного самоуправления

Начнем с вопросов формирования экономической базы местного самоуправления. Исследователи исходили изтого, что перспективы формирования экономической основы местного самоуправления необходимо рассматривать вдвух ракурсах: во-первых, с точки зрения способности налогов, переданных на местный уровень, стать реальной основой наполнения местной казны (здесь речь идет как о наличии адекватной налогооблагаемой базы, так иомеханизмах собственно сбора налогов). Во-вторых, сточки зрения наличия условий для экономической активности ипроблем, препятствующих использованию экономического потенциала территорий. Как показало исследование, большинство проблем имело характер, общий для всех обследованных муниципальных образований.

Что касается местных налогов, то исследование выявило проблемы, касающиеся и налоговой базы, и налогового администрирования. Согласно законодательству, косновным местным налогам отнесены налоги наземлю инаимущество физических лиц. Намомент исследования это были, помнению респондентов, самые сложно собираемые налоги. Проблемой являлся процедурно сложный, требующий много времени иматериально затратный для населения механизм регистрации земли и недвижимого имущества. Всилу этого, существенная часть имущества иземельных участков небыла должным образом оформлена. Таким образом, препятствием формированию нало-

225

гооблагаемой базы являлись (иэта ситуация сохраняется досих пор) необоснованно высокие расценки на услуги государственных регистрационных организаций и явно недостаточная численность их персонала. Респонденты указывали на рост числа коммерческих структур, предоставляющих услуги по оформлению собственности инередко располагающихся натерритории соответствующих госучреждений, что позволяло им предположить целенаправленный характер имеющихся ограничений ради создания спроса науслуги этих фирм. Кроме того, рыночная стоимость земли вотдаленной отгородов сельской местности невелика ипотому неявляется серьезным источником налоговых доходов местного бюджета. Проблемы, связанные снезавершенностью процесса оформления земельной ииной собственности усугублялись традиционно низкой налоговой дисциплиной. Более того, в момент начала муниципальной реформы возник ряд обстоятельств, еще более усложняющих сбор налогов,— лишение местных органов власти полномочий по сбору налогов с одновременной реорганизацией деятельности территориальных отделений Федеральной налоговой службы (ФНС) иСбербанка. Ранее вадминистрациях поселений имелись налоговые работники, которые тем или иным способом стимулировали уплату налогов населением. К моменту исследования эти ставки были сокращены, асбор налогов был передан отделениям ФНС, обслуживающим несколько районов. Поскольку налоговая служба немотивирована наосуществление усилий посбору налогов, непоступающих вфедеральный бюджет и,соответственно, неявляющихся предметом ее отчетности, собираемость местных налогов упала втри-четыре раза. Более того, значительно сократилось число располагавшихся в поседениях отделений Сбербанка, врезультате для оплаты налогов жителям требовалось ехать врайонный центр. Региональный парламент пытался решить проблему засчет соглашения между муниципальными образованиями итерриториальными органами ФНС стем, чтобы временно создать более

226

адекватный иработоспособный механизм сбора налогов, однако этого неслучилось. Собираемость налогов являлась, помнению представителей бизнеса, одной изосновных проблем наполнения местной казны и в республиканской столице, однако здесь причины недобора налогов объясняли уклонением налогоплательщиков всилу, как говорилось, отсутствия существенных доходов.

Недостаточность собственных средств на местном уровне компенсируется врамках межбюджетного выравнивания. Однако типичной являлась ситуация, когда упоселений возникали вопросы поповоду размера выделяемых сумм межбюджетных трансфертов иполучения невполном объеме уже выделенных средств. Промежуточным звеном в цепи перераспределения бюджетных дотаций являются муниципальные районы, которым республиканские власти делегировали функцию выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Помнению руководителей поселений, скоторым солидаризировался икомитет по местному самоуправлению регионального парламента, промежуточное звено влице муниципальных районов следовало бы исключить. Втеории передача функции бюджетного выравнивания на более низкий уровень управления (районный), лучше осведомленный оситуации на территориях иболее доступный — через представительные институты— для поселений, рациональна. Особенно — при налаженном взаимодействии между поселениями ипредставляющими их депутатами районного совета, призванными осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, втом числе заобоснованностью расчетов межбюджетных трансфертов и их безукоризненном перечислении поселениям. Однако, неговоря уже отрадиционной слабости вРоссии парламентского контроля (очем речь пойдет ниже), обнаружилась идругая проблема, заключающаяся внесовпадении избирательных округов итерриторий поселений.

Проблемы, ограничивающие экономическую активность и,следовательно, наполняемость местных бюдже-

227

тов, также имеют разную природу. Как показало исследование, они связаны, во-первых, с несоответствиями между полномочиями иответственностью разных уровней власти; во-вторых, снесовершенством деятельности институтов, призванных гарантировать права собственности, атакже с макроэкономической политикой, касающейся защиты внутреннего рынка, антимонопольной деятельности, регулирования естественных монополий ит. п.; и,в-третьих, с избыточным бюрократизмом, атакже коррумпированностью органов управления.

Пример первого несоответствия — между обязанностями, возложенными напоселения низового уровня, ипредоставленными для их выполнения ресурсами. Так, будучи заинтересованными в создании рабочих мест (вэтом случае налог на доходы физических лиц пойдет вбюджет поселения), поселения, вто же время, неимеют возможности распоряжаться землей— такое полномочие есть умуниципального района, который заинтересован вином — впродаже земли под коммерческую ижилую застройку. Еще одной проблемой, препятствующей эффективному использованию муниципальных земель, является отсутствие уместных органов власти действенных рычагов воздействия наарендаторов, нерационально или недобросовестно использующих предоставленную им землю. Пословам глав муниципальных администраций, механизм предписаний, которым они располагают, неоказывает наарендаторов должного эффекта. Вто же время, различные структуры, наделенные адекватными полномочиями, имеющие федеральную подчиненность инаходящиеся вне контроля местной власти, немотивированы нанадлежащее исполнение надзорных функций («Парадокс: если вдеятельности землепользователей

федеральными инспекциями обнаруживаются нарушения, то вместо того, чтобы подать нанерадивого хозяина участка в суд, составляется протокол на администрацию поселения. Новедь у местной власти нет рычага — одно лишь предписание, на которое земле-

228

пользователи плевали. В результате были лишены земельных участков лишь единицы использующих землю непоназначению»).

Важно заметить, как это сделали вслед за своими респондентами исследователи, что отсутствие эффективной занятости негативно влияет нарабочую силу— наиболее активная часть населения уезжает на заработки в другие регионы, аоставшаяся часть— деградирует. Импульсом кпереориентации населения на продуктивные трудовые стратегии и стимулом для возвращения работников в свои поселения могло бы стать наличие позитивных примеров успешного хозяйствования. Однако заложенные в систему управления и земельные отношения противоречия недавали механизму запуститься. Нои когда местная власть имеет возможность иготова предоставить землю, сельскохозяйственная деятельность вмасштабах товарного производства остается для относительно некрупных предпринимателей весьма рискованным занятием. Одна изпроблем— краткий срок аренды при длительной окупаемости вложений. Следствием нестабильности условий хозяйствования становится варварское, истощающее почву, отношение кземле.

Другой круг проблем, препятствующих экономической активности был связан сдиспаритетом (несоответствием друг другу) цен, содной стороны, насельхозпродукцию, асдругой стороны— на горюче-смазочные материалы, удобрения и проч., а также проблемами сбыта, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. Обэтом свидетельствуют, например, такие выдержки изинтервью сбизнесменами: «Знакомые взяли

поле, наняли людей, посадили свеклу, был хороший урожай, сахарный завод немного попринимал иперестал— невыгодно, сахар может подешеветь. Илюдям незаплатили, и сами впрогаре. Раз нет такого, чтобы, если человек вырастил, унего бы приняли, сеют все меньше, апостепенно иполя забрасывают»; «ВМайкопе уродственника молоко прокисло, а все кричат «давайте

229

крупный рогатый скот». Самого малого немогут сохранить, куда ж большие предприятия развивать?».

Как показало исследование, создание сбытовых структур для закупок излишков продукции унаселения науровне муниципального района тормозится монополизацией дальнейших каналов сбыта инаплывом дешевой зарубежной продукции («Огурцы турецкие, поми-

доры турецкие— все из-за границы тащат»; «Паркет вМоскве закупают финский, немецкий. Наше качество нехуже— всоветские времена наэкспорт отправляли. Иупомидоров качество отличное. Нопопробуйте, суньтесь вМоскву— их непустят»; «Теперь весь лес везем вТурцию, апотом турецкие стенки, детские кроватки покупаем».

Тема кредитования сельскохозяйственной деятельности высветила следующие проблемы. Получение кредита личным подворьем возможно при предоставлении банку справки о подушевом доходе членов домохозяйства, однако, вселах далеко не все располагают требуемым доходом. Витоге жители поселений вынуждены просить глав администраций войти в их положение и«скорректировать» состав домохозяйства для приведения данных оподушевом доходе домохозяйства в соответствии стребованиями банка. Опрошенные учеными руководители сельских поселений указывали насерьезность своего отношения квыдаче рекомендаций жителям поселений— потенциальным заемщикам, подчеркивая, что, они, во-первых, учитывают репутацию домохозяйства, и,во-вторых, имеют возможность наблюдать затем, насколько оно целесообразно расходует заемные средства исколь эффективно хозяйствует. Другой проблемой получения подобных кредитов являлось требование наличия работы узаемщика («Парадокс! Невозможно зани-

маться животноводством и параллельно работать в другом месте!)». Смягчение условий получения кре-

дита доналичия поручителей тоже нерешало проблему, поскольку всилу большого количества заемщиков найти

230

<<< < Предыдущая 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 2223 / 4323 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]