Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Социальное управление. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 / 4312 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Глава 3.

РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА,

СОВРЕМЕННЫЕ ВЫЗОВЫ СОЦИАЛЬНОМУ ГОСУДАРСТВУ

3.1. Универсальная иселективная модели социального государства

Сравнительный анализ возникших в40-годы ХХ столетия социальных государств позволяет сделать любопытное наблюдение. Сегодня промышленно развитые страны Запада при вцелом высоком уровне социальных расходов, тем не менее, весьма серьезно различаются подоле ВВП, направляемой на эти цели. Так, крупные европейские страны тратят на 50% больше, чем США, аскандинавские страны— почти вдва раза больше, чем США. Однако так было невсегда. В1960-хгодах разница между этими странами вобщем объеме государственных расходов была гораздо меньше: вСША он составлял около 28%, авскандинавских странах— всреднем около 29%. Иесли США тратили насоциальное страхование исоциальную помощь около 7% ВВП, то скандинавские страны тратили лишь на2% больше.

Примечательность явления состоит втом, что подобная дивергенция (расхождение) систем соцобеспечения современных социальных государств происходит нафоне интенсивной политической иэкономической интеграции этих стран в виде растущей интенсификации торговых обменов, глобализации финансовых рынков, все большей интернационализации ценностей. Вполне резонно было бы ожидать усиления унификации ивсфере социальной политики, однако этого непроисходит.

111

Исследователи, например, Б. Ротштейн, полагают, что подобный феномен объясняется тем, что всвое время страны пошли попути реализации разных моделей социального государства, в основе которых лежит собственная, особая политическая иморальная логика, неизменно воспроизводящая однажды выбранную модель.

Что же это за модели ив чем их специфика? Одна модель предполагает реализацию универсальной социальной политики (так называемая социал-демократическая модель социального государства, ккоторой относят скандинавские страны), другая — селективной социальной политики (так называемая либеральная модель, к которой относят США и англо-саксонские страны). Есть итретья модель, представляющая собой некий компромисс между первыми двумя: как всоциал-демократической модели системой соцобеспечения охвачено все население, но социальные программы, прежде всего, связанные с социальным страхованием, нередко организованы отдельно для получателей из разных социально-профессиональных групп (т. н. корпоративистская модель, ккоторой относят Германию, Австрию, Францию

и т. п.)

. Особый случай представляет Великобритания, вкоторой некоторые элементы социал-демократического универсализма сочетаются санглосаксонской традицией селективности иотдельного для каждого изклассов соцобеспечения. Помнению Тейлора-Губи, именно это определяет особую чувствительность британской социальной политики ктому, какое именно правительство — сори-

ентацией накакую измоделей находится при власти

Рассмотрим основные различия ихарактерные черты каждой измоделей, атакже политическую иморальную логику, лежащую вих основе.

Esping-Andersen G.The Three Worlds of Welfare Capitalism.

Cambridge: Polity Press, 1990.

Taylor-Gooby P.Social change, social welfare and social science.

N.Y., L., 1995.

112

Универсальная и селективная социальная политика принципиально различаются вотношении кдвум вопросам.

Первый вопрос касается доли граждан, покрываемых системой соцобеспечения. Вэтом отношении существует два полюса: когда всистему соцобеспечения включается все население, и когда соцобеспечением охватывается лишь определенная, ограниченная часть граждан.

Другой вопрос касается того, покакому принципу происходит предоставление обеспечиваемых государством социальных услуг итрансфертов, или, иначе говоря, кто ипочему является их получателем. Вэтом отношении различается система, вкоторой социальное обеспечение рассматривается как особая форма прав граждан, икак всякие гражданские права оно имеет универсальный характер, то есть предоставляется всем гражданам на единой основе. Идругая система, когда соцобеспечение предоставляется наоснове оценки нуждаемости, аточнее (поскольку нуждаемость (needs-testing)— довольно сложное понятие, требующее дальнейшей спецификации)— оценки способности индивида самостоятельно оплачивать необходимые ему социальные блага (means-testing), то есть, производится селекция граждан наоснове их экономического положения.

Таким образом, термин «универсальная социаль- ная политика» (или модель) применяется ксоциальным программам (выплатам или услугам), покрывающим все население ипредоставляемым без применения проверки экономического положения. Апод «селективной социальной политикой» понимается политика, врамках которой условием получения государственной поддержки является недостаточная способность индивида или домохозяйства платить за услуги или социальное страхование. Таким образом, селективная политика нацелена на помощь экономически наиболее слабой части населения иподдерживает только тех, кого признают «действительно нуждающимися» (truly needy). Некоторые аспекты, касающиеся различий этих двух моделей, приведены втаблице 16.

113

Таблица 16

Сравнительные характеристики селективной

иуниверсальной социальной политики

Характеристика Селективная

модель

Доля ВВП, направляемая насоциальные цели

Уровень пособий (выплат) Минималь-

Круг предусмотренных законом пособий (выплат) иуслуг

Доля населения, покрытая пособиями (выплатами) иуслугами

Доминирующий тип программ

Роль программ, впервую очередь направленных напредотвращение нуждаемости

Финансирование За счет взно-

Источник: Rothstein B.Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State, Cambridge,

1998. P. 146

Малая Большая

ный

Ограничен-

ный

меньшинство Большинство

На основе

проверки

нуждаемости

Несуществен-

ная

сов

Универсаль-

ная модель

Адекватный

Широкий

Универсаль-

ный

Критически

важная

За счет нало-

гов

Строго говоря, напрактике все существующие социальные государства реализуют иуниверсальные, иселективные программы. Но наличие подобных «идеальных типов» позволяет оценить конкретные случаи (будь то характер социальной политики вцелом или же отдельные социальные программы) как более или как менее универсальные или селективные.

Как уже говорилось, наиболее известным примером универсального социального государства является Швеция, вкоторой система социального обеспечения вцелом состоит изтрех частей. Первая— это обеспечиваемые государством

114

идоступные для всех (то есть, предоставляемые науниверсальной основе) социальные услуги, такие как здравоохранение, базовое образование, помощь детям истарикам, атакже регулируемая исубсидируемая государством жилищная сфера. Вторая— это система опять же предоставляемых науниверсальной основе, то есть, всем гражданам, иодинаковых повеличине выплат ввиде базовых пенсий идетских пособий. Итретья часть— так называемая мандатная система социального страхования (например, дополнительные, соотнесенные сзаработком, пенсионные схемы, медицинские страховки ит. п.), выплаты покоторой отражают заработки. Вто же время, следует обратить внимание нато, что вШвеции принята система так называемой солидарной заработной платы, то есть равной оплаты заравный труд, независимо оттого, вкакой сфере ив какой кампании, частной или государственной, занят работник. Начало этой системе было положено т. н. Солчебаденским соглашением 1938года, согласно которому один раз вгод, втвердо установленное время, полномочные представители профсоюзов иобъединений работодателей за столом переговоров должны договориться обусловиях труда навесь следующий год (если согласия достичь неудается, в качестве третьей стороны привлекается государство). Результатом переговоров становится решение опроценте роста заработной платы, причем зарплата повышается или всем или никому, даже если бизнес готов сцелью привлечения всвою сферу квалифицированных работников резко увеличить их заработки. Логика профсоюзов игосударства здесь следующая: повышение доходов водной отрасли может привести кцепной реакции вдругих, что ведет кразорению иных слабых, нообщественно необходимых секторов, атакже квсплеску инфляции, сводящей нанет прибавку, полученную таким

«несолидарным» образом

. Ихотя вдругих современных социальных государствах подобного шведскому института регулирования заработной платы нет, тем неменее, итам

Панкин Б.Указ соч.

115

разного рода социально-политические и экономические механизмы непозволяют межотраслевой имежукладной (между государственным ичастным секторами экономики) дифференциации оплаты труда приводить к серьезным социальным контрастам.

Таким образом, социальную политику в Швеции, атакже вдругих скандинавских странах отличает высокая степень универсального покрытия, означающая, что предоставление социальных услуг итрансфертов наразных стадиях жизни предусмотрено для всех граждан инаоснове единых правил.

Перераспределение доходов в универсальной

иселективной моделях

Одной изпретензий, предъявляемых куниверсальной модели социального государства сторонниками более селективной политики, является тезис отом, что, поскольку социальные услуги итрансферты (пособия и выплаты) распределяются между всеми гражданами впрактически равных долях, аналоговая система имеет умеренную прогрессию, никакого реального перераспределения между доходными группами непроисходит. Ссылаясь наэто, некоторые критики даже провозглашают, что универсальная система соцобеспечения в основном представляет собой движущуюся покругу дорогую бюрократическую карусель.

Однако, как указывают авторы, хорошо знакомые сустройством универсальной модели, «трудно найти чтолибо более далекое отправды— эта очень распространенная точка зрения вдействительности является одним из, мягко говоря, великих заблуждений современной социальной науки». Вподтверждение этих слов Б.Ротштейн приводит иллюстрационную модель, наглядно демонстрирующую перераспределительный механизм универ-

сального социального государства (таблица 17)

Rothstein B.Op.cit.

116

Таблица 17

Перераспределительный эффект универсального

социального государства

Группа Средний

доход

А (20%) B (20%) C(20%) D(20%) E(20%)

Отношение между группами АиЕ

Источник: Rothstein B.Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State, Cambridge,

1998. P.147

1000

800 600 400 200

5/ 1 2,33/ 1

Налог (40%)

400 320 240 160

(= 1200) (1200 :5 = 240)

Трансферты Доход

240 240 240 240 240

после налогов итранс-

фертов

840 720 600 480 360

Итак, перераспределение в универсальной модели социальной политики происходит следующим образом. Предположим, сцелью упрощения, что население делится посреднему доходу напять одинаковых почисленности групп (первый столбец таблицы 15), ипусть средний доход самой высокодоходной группы впять раз превышает средний доход нижнего квинтиля, то есть показатель неравенства составляет 5/1. Теперь подвергнем эти группы налогообложению, причем даже непрогрессивному, как это происходит в действительности, апропорциональному— составкой в40%. Это позволит «собрать» сумму, примерно такую, какую составляет формируемая засчет налогов доля государственных расходов на социальную защиту, образование, здравоохранение ит. п., составляющая внастоящее время вШвеции около 56,2% ВНП. Далее предположим, что все социальные

117

услуги ильготы являются универсальными, изчего следует, что вкаждой группе люди всреднем получают одинаковую сумму ввиде выплаченных наличными социальных трансфертов или засчет дотированных государством социальных услуг. Врезультате мы видим, как в этом смоделированном процессе функционирования универсальной модели происходит существенное— более чем вдва раза сокращение неравенства с5/1 до2,33 /1.

Следует еще раз подчеркнуть, что в модели-иллюстрации весьма существенное перераспределение достигнуто даже без какой-либо прогрессии при налогообложении испредоставлением однотипных социальных услуг итрансфертов всем без исключения социальным группам, ане только целевым группам, состоящим из«действительно нуждающихся».

Таким образом, авторы, полагающие, что универсальная политика соцобеспечения невносит сколько-нибудь значительного вклада вдостижение социального равенства, действительно, глубоко заблуждаются. Помнению Ротштейна, ошибка связана стем, что ими не учитывается совсем простая вещь: судить оконечном результате всех экономических трансакций следует, принимая врасчет идоходы, ирасходы. Вместо этого внимание обращается лишь на то, что «все получают равную долю», перераспределение же, а именно то, что разные доходные группы платят различные вабсолютном измерении суммы, даже если взять одинаковую процентную ставку налога, неучитывается. Когда, как вмодели-иллюстрации, расходы (налоги) оказываются впропорциональном соотношении, адоходы (пособия, услуги) равны вноминальном отношении, происходит значительное перераспределение между высокодоходными инизкодоходными группами.

Находится ответ идля тех особо въедливых критиков универсальной модели, которые указывают на ограниченность перераспределительного эффекта, связанную стем, что многие социальные трансферты вуниверсаль-

118

ной модели все же соотносятся с доходами: например, изнекоторых сфер, вчастности, изсистемы образования средний класс явно извлекает больше. Однако, даже если говорить отрансфертах такого типа, перераспределительный эффект все равно оказывается значительным. Дело в том, что практически во всех типичных для универсальной модели доходозамещающих программах существует определенный доходный максимум, при превышении которого никакие компенсации невыплачиваются, притом, что такие высоко обеспеченные граждане, тем неменее, продолжают платить подоходные налоги. Расчеты перераспределительного эффекта шведской системы соцобеспечения, произведенные Седерстремом, указывают, во-первых, нападение коэффициента неравенства между верхним инижним квинтилями после налогообложения иперечисления трансфертов с3,75/1 до 2,43/1, и,во-вторых, нато, что 60% экономически наиболее сильных домохозяйств оказываются вчисле тех, кто получает отсистемы соцобеспечения меньше, чем отдает.

Еще более сильные аргументы впользу того, что универсальная модель социального государства справляется сзадачей перераспределения доходов гораздо лучше, чем селективная, предоставляют сравнительные эмпирические исследования распределения доходов вразличных странах (таблица 18).

Таблица 18

Уровень неравенства до ипосле налогообложения

исоциальных трансфертов

Коэффициент

Джини доналогоо-

бложения итранс-

фертов

Норвегия 0,385 Швеция 0,197 Швеция 53 Канада 0,387 Норвегия 0,234 Норвегия 39 Великобри-

тания

0,393 Германия 0,252 Германия 38

Коэффициент

Джини после

налогообложения

итрансфертов

Чистое перераспре-

деление (%)

119

Окончание табл. 18

Коэффициент

Джини доналогоо-

бложения итранс-

фертов

Германия 0,407 Великобри-

Швейцария 0,414 Австралия 0,287 Франция 35 Австралия 0,414 Канада 0,293 Великобри-

Швеция 0,417 Нидер-

США 0,425 Франция 0,307 США 25 Нидер-

ланды Франция 0,471 Швейцария 0,336 Швейцария 19

Источник: Rothstein B.Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State, Cambridge,

1998. P.150

0,467 США 0,317 Канада 24

Коэффициент

Джини после

налогообложения

итрансфертов

0,264 Нидер-

тания

0,293 Австралия 31

ланды

Чистое перераспре-

деление (%)

ланды

тания

Как следует изтаблицы 18, вариации между странами вобласти перераспределения доходов весьма существенны. Кроме того, приведенные данные позволяют сделать интересный вывод оналичии явной корреляции такого рода: чем более универсальной является система соцобеспечения, тем сильнее перераспределительный эффект. Именно те страны, что расположены внижней половине последней колонки, обычно классифицируются как селективные социальные государства. Получается, как будто бы, парадоксальный результат: казалось бы, вполне резонно ожидать, что страны, вкоторых помощь концентрируется на«действительно нуждающихся», игде государство вбуквальном смысле слова берет у богатых иотдает бедным, должны демонстрировать максимальное перераспределение. Ноочевидно, что это нетак. Скорее страны, вкоторых берут укаждого икаждому дают, демонстрируют наиболее

120

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 / 4312 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]