Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Социальное управление. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2122 / 4322 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 > Следующая >>>

Так, науровне поселений местная власть отвечает за:

• обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

• организация библиотечного обслуживания населения;

• сохранение ииспользование объектов культурного наследия местного значения иобеспечение жителей поселения услугами организаций культуры;

• обеспечение условий для развития физической культуры имассового спорта

На уровне муниципального района, объединяющего

несколько муниципальных образований— поселений ит. п.:

• предоставление начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования натерритории муниципального района, а также организация отдыха детей вканикулярное время;

• оказание первичной медико-санитарной помощи вамбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических ибольничных учреждениях, скорой медицинской помощи (заисключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам впериод беременности, во время ипосле родов;

• организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками;

• создание условий для обеспечения поселений, входящих всостав муниципального района, услугами организаций культуры;

• обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры имассового спорта.

На уровне городского округа:

• обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещени-

211

ями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

• предоставление начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования поосновным общеобразовательным программам, дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, атакже организация отдыха детей вканикулярное время;

• организация библиотечного обслуживания населения, комплектование иобеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;

• обеспечение жителей городского округа услугами организаций культуры; сохранение, использование ипопуляризация объектов культурного наследия, расположенных натерритории городского округа;

• обеспечение условий для развития физической культуры имассового спорта.

Как уже говорилось, источниками доходов бюджетов являются, прежде всего, налоги, атакже доходы отгосударственной/ муниципальной собственности ит. п.Очевидно: для того, чтобы соответствующий уровень власти мог реализовывать свои полномочия (обязанности), необходимо, чтобы объему расходных обязательств этого уровня управления соответствовал объем доходов его бюджета. Как уже говорилось, для этих целей используются межбюджетные трансферты, которые вабсолютном большинстве случаев идут сверху вниз — отбюджета более высокого уровня государственного управления кбюджету нижестоящего уровня управления.

212

Наряду собеспечением «вертикальной» (между уровнями бюджетной системы) сбалансированности расходных обязательств и доходных источников необходимо обеспечивать максимально возможную «горизонтальную» сбалансированность— бюджетную обеспеченность различных административно-территориальных образований. Действительно: граждане единой страны, вне зависимости от места проживания, должны иметь равные возможности с точки зрения социального обеспечения (в широком смысле — включая качество образования имедицинской помощи) исоциальной защиты.

Для достижения этой цели необходимо закреплять зарегиональными иместными бюджетами доходы отнаиболее равномерно размещенных и немобильных налогов. Являющийся внастоящее время одним изосновных источников доходов этих бюджетов налог на прибыль организаций характеризуется крайне неравномерно размещенной имобильной (прежде всего— врамках холдинговых структур) налогооблагаемой базой. Действительно, далеко не на всех территориях расположены крупные и ктому же прибыльные предприятия и организации. Что касается мобильности налогооблагаемой базы, то достаточно перерегистрировать головную организацию холдинга наиной территории, как прежняя теряет существенную часть налоговых доходов (так, например, вначале 2000-хгодов всилу политической конъюнктуры головной офис компании «Сибнефть» был перерегистрирован в Санкт-Петербурге, в результате чего Омская область, где, собственно, иосуществляется добыча ипереработка нефти, осталась без существенной части доходов).

Оптимальными доходными источниками местных бюджетов являются земельный налог, налог надоходы физических лиц, налог наимущество физических лиц, налоги насовокупный доход. Кчислу равномерно размещенных инемобильных доходных источников потенциально относятся акцизы на горюче-смазочные материалы. Налог на имущество организаций, являясь

213

немобильным налогом, в то же время характеризуется достаточно высокой неравномерностью размещения внутри субъектов Российской Федерации. Говоря оналоге надоходы физических лиц, заметим, что вряде случаев внынешних российских реалиях возникает следующая коллизия. Речь идет ожителях пригородов мегаполисов типа Москвы и Санкт-Петербурга, аиногда— и соседних с ними областей, которые во множестве работают непоместу жительства, авэтих крупных центрах. Как известно, налог на доходы физических лиц взимается поместу работу и,соответственно, эти налоги идут вбюджет мегаполисов. Вто же время, медицинскую помощь, дошкольное, школьное исреднее профессиональное образование эти граждане, члены их семей получают поместу жительства, при этом региональные иместные бюджеты лишены доходов отуплаченных ими налогов. Этот вопрос неоднократно обсуждался, однако пока решения ненайдено. В то же время, очевидно, что ключевое решение должно лежать вобласти регионального и промышленного развития — создания условий для продуктивной занятости в местах постоянного проживания граждан, стем, чтобы они небыли вынуждены совершать ежедневную т. н. маятниковую трудовую миграцию изсвоих населенных пунктов вмегаполисы иобратно, иих налоги шли бы втот бюджет, средства которого иобеспечивают функционирование местной социальной инфраструктуры.

Еще одно важное упоминавшееся выше понятие— минимальная бюджетная обеспеченность, под которой понимается минимально допустимая стоимость вденежном выражении государственных или муниципальных услуг засчет средств соответствующих бюджетов врасчете надушу населения. Икак уже говорилось, выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, атакже муниципальных образований является важнейшим принципом межбюджетных отношений. Размер финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспе-

214

ченности, предоставляемой из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, определяется наоснове нормативов финансовых затрат напредоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Эти нормативы, атакже нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся базой для расчета финансовой помощи субъектам РФ, определяются наоснове единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических ииных особенностей субъектов Федерации. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами наодного жителя, которые могут быть получены бюджетом субъекта РФ, исходя изуровня развития иструктуры экономики иналоговой базы (налогового потенциала), ианалогичным показателем всреднем поконсолидированным бюджетам субъектов РФ сучетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов иусловий, влияющих настоимость предоставления одного итого же объема государственных имуниципальных услуг врасчете наодного жителя.

Расходы регионального бюджета рассчитываются как сумма умноженных на соответствующие региональные коэффициенты удельных весов расходов: 1) на оплату труда работников предприятий иорганизаций бюджетной сферы регионального подчинения; 2)наоплату этими предприятиями иорганизациями услуг ЖКХ; 3)прочих расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ вочередном финансовом году. В свою очередь, доходы регионального бюджета рассчитываются, исходя изналогового потенциала субъекта РФ поформуле, в которую входят суммарные величины добавленной стоимости отраслей экономики (рассчитывается по данным РОС-

215

СТАТа за три последних года) в расчете на душу населения поданному субъекту РФ, объем промышленного производства в расчете надушу населения поданному субъекту РФ ипоправочный коэффициент наотраслевую структуру экономики данного субъекта РФ. Видеале расходные обязательства идоходные возможности должны соответствовать друг другу.

2.3. Социологические исследования возможностей реализации

социальной политики наместном уровне

Как было показано выше, практически все, счем население сталкивается в своей повседневной жизни и что относится ксоциальной политике— дошкольное иобщее образование, медицинская помощь и т. д., должно обеспечиваться на уровне регионов и, особенно, на уровне местного самоуправления — иначе говоря, на местном уровне. Модель социальной политики, важным субъектом которой обозначено местное самоуправление, стала развиваться вРоссии в начале 2000-хгодов на фоне реформы местного самоуправления, связанной спринятием Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации». С учетом серьезной региональной исубрегиональной дифференциации, приближение процедуры принятия решений кпроживающему на территории населению, являющемуся одновременно иобъектом социальной политики, и субъектом в системе обратной связи «власть— общество», выглядит вполне естественным иуниверсальным способом преодоления имеющихся ивновь возникающих социальных проблем. Вместе стем, вопрос о том, насколько перенос процедуры принятия решений на более низкий уровень управления действительно может способствовать повышению эффективности социальной политики— нена уровне теории, постулирующей эффективность децентрализации в этих вопросах, авреальных российских условиях— оставался открытым.

216

С целью прояснения этого вопроса сотрудниками Института социально-экономических проблем народонаселения РАН в2006году был реализован проект, врамках которого напримере одного изроссийских регионов (Республики Адыгея, которая невоспользовалась предусмотренной взаконе отсрочкой перехода нановую систему местного самоуправления ис1января 2006 года полностью перешла нареализацию нового закона об основах местного самоуправления) была собрана комплексная информация, позволявшая судить отом, как врегионе инаего отдельных территориях происходит становление местного самоуправления, икак этот процесс сказывается нарешении социальных проблем местных сообществ.

Логика, которой руководствовались исследователи, состояла втом, что процесс переструктурирования системы власти, и,соответственно, субъектов, реализующих те или иные аспекты социальной политики, можно разложить натесно связанные между собой финансовоэкономическую, организационно-техническую, управленческую исоциальную составляющие. При этом гипотеза исследования состояла втом, что врегионах эти составляющие реформы реализуются частично врусле общих тенденций, а частично — своеобразно в силу местной специфики. Вчастности, визучавшемся регионе это своеобразие могло быть обусловлено дотационным характером регионального иместного бюджетов, значительными помасштабу сельскими территориями, избытком трудовых ресурсов, атакже полиэтничностью населения, имеющего самобытные традиции самоорганизации врамках местного сообщества ит. д.

Исследование процесса формирования контура социальной политики вусловиях муниципальной реформы проводилось в рамках парадигмы т. н. implementation research (изучение процесса внедрения управленческих новаций вобщественный сектор), согласно которой успешность реализации реформ формируется втрех областях, связанных с:

217

1) собственно замыслом реформы, ее идейным содер-

жанием иконструкцией;

2) организациями, занимающимися непосредствен-

ной реализацией реформы;

3) ожиданиями затрагиваемых реформами социальных групп, их доверием к субъектам, инициирующим иреализующим реформы.

Соответственно, врамках проекта ученые, во-первых, изучили нормативно-правовую базу, формируемую региональной властью иорганами местного самоуправления во исполнение рамочного федерального законодательства; во-вторых, проанализировали правоприменительную практику иее влияние наорганизационно-финансовые возможности местного самоуправления; и,в-третьих, исследовали установки иожидания, которые сформировались вотношении реформы местного самоуправления упредставителей местной власти, хозяйствующих натерриториях субъектов иместного населения.

Методология социологического исследования возможностей реализации эффективной социальной политики наместном уровне

Поскольку установки иожидания выявляются спомощью социологических методов, рассмотрим эту составляющую исследования подробно. Особое внимание при этом уделим установкам местного населения — одновременно иобъекта социальной политики, иее субъекта (во всяком случае, местное самоуправление именно это ипредполагает).

Перед запуском проекта исследователи ознакомились с результатами крупных проектов, направленных наизучение представлений населения оместном самоуправлении инаправлениях его реформирования (проект «Граждане оценивают местное самоуправление», реализованный в2003–2005годах исследовательской группой ЦИРКОН позаказу Фонда «Институт экономики города», ипроект «Россияне оценивают реформу местного самоуправления», реализованный ВЦИОМ вконце 2005года).

218

Обнаружилось, что, хотя эти проекты касаются важных сторон исследуемой проблематики, таких как разграничение полномочий между уровнями власти, оценка работы местной администрации (правда, восновном редуцированная додеятельности жилищно-коммунального хозяйства), практика обращения в муниципальные службы ит. д., ряд вопросов остался либо незатронутым, либо рассматривал недостаточно глубоко иполно. Так, были абсолютно незатронуты темы финансовой базы местного самоуправления, вчастности, использования экономического потенциала территорий, атакже представления населения опричинах неудовлетворяющей их деятельности местной власти иинструментах, которые позволили бы иначе организовать взаимоотношения между населением иорганами управления. Вцелом, создавалось впечатление, что вэтих ииных подобных исследованиях население априорно рассматривалось исключительно как объект управления, ане«управляющий» своей жизнью субъект, делегировавший право нормативного регулирования иоперативного управления выборным органам идолжностным лицам. Впротивовес этому, ученые изакадемического института полагали, что даже если обыденный опыт исследователей говорит обисключительно объектной роли населения, методологически неверно исходить из этого, как изнепреложной и незыблемой данности, тем более сучетом динамичности социальных процессов. В связи с этим они стремились заполнить имеющиеся лакуны, для чего всценариях фокусированных групповых интервью с населением, построенных по формуле «отпроблемы— кпоиску решения», были предусмотрены тематические блоки «Представления обэкономической базе местного самоуправления» и«Представления омеханизмах самоуправления идемократии». Предполагалось, что это позволит получить дополнительную информацию о социальной составляющей реформы, оказывающей значительное влияние наее протекание иконечный эффект— улучшение качества жизни населения.

219

В целом же можно говорить одвух доминантных направлениях описываемого исследования. Ученых, во-первых, интересовало наличие объективных возможностей для формирования экономической базы местного самоуправления, аккумулирования на местном уровне ресурсов, необходимых для создания иподдержания условий жизни приемлемого качества, реализации адекватной социальной политики. И, во-вторых, их интересовало наличие факторов, стимулирующих местную власть: а)насоздание условий для развития экономического потенциала территорий иб)надобросовестное, отвечающее приоритетам местного сообщества распоряжение общественными ресурсами. Именно отэтих двух фундаментальных факторов, помнению исследователей, изависел успех или неудача реформы местного самоуправления исвязанного сней нового контура социальной политики, предполагающего передачу основных функций (обязанностей) пообеспечению повседневных потребностей населения наместный уровень.

Методология описываемого проекта предполагала использование качественных методов социологического исследования— индивидуальных глубинных структурированных интервью ифокусированных групповых интервью, которые проводились ссубъектами, оказывающими определяющее влияние наход реформы местного самоуправления и,вконечном итоге, нахарактер реализуемой социальной политики. Входе исследования были проведены:

1) серия глубинных интервью, вкоторых респонден-

тами выступали:

– руководители/представители органов местного самоуправления (глав местных администраций идепутатов законодательных собраний);

– руководители расположенных натерритории крупных предприятий (Майкопский редукторный завод, Комбинат нерудных материалов, Завод железобетонных изделий, туристско-рекреационный комплекс идр.), являющихся основными налогоплательщиками (т. н. бюджетообразующие предприятия) идержателями рабочих мест;

220

<<< < Предыдущая 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2122 / 4322 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]