Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социальное управление. Учебное пособие
.pdf
Глава 3.
РЕФОРМИРОВАНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
3.1. Реформа бюджетных учреждений социальной сферы:
цели, методы, прогнозы
Начиная с2010 года, вРоссии проводится реформа
государственных и муниципальных учреждений, функционирующих всоциальных отраслях — образовании,
здравоохранении и т. д. Эти организации также принято называть бюджетными учреждениями, поскольку
их финансирование осуществляется преимущественно
изгосударственного бюджета.
Проведение реформы обосновывалось следующими
целями:
• повышение качества услуг, предоставляемых государственными имуниципальными учреждениями социальной сферы;
• повышение доступности для населения услуг необходимого качества;
• более рациональное и эффективное расходование
бюджетных средств;
• прекращение практики теневых платежей.
Мерами для достижения указанных целей должны
были служить:
• принятие Закона «Овнесении изменений вотдельные законодательные акты Российской Федерации всвязи
с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от8мая 2010г.
№83-ФЗ.
251
Ключевые положения закона, во-первых, легитимировали оказание платных услуг государственными/
муниципальными учреждениями, и, во-вторых, создавали убюджетных учреждений стимул, содной стороны,
наращивать платные услуги, асдругой стороны— экономить наиздержках, поскольку поновому закону учреждения получали право самостоятельно распоряжаться
имеющимися уних финансами (аневозвращать неизрасходованные втечение финансового года, согласно смете,
средства своему учредителю — органу власти соответствующего уровня управления).
• принятие стандартов ирегламентов, нормирующих
социальные услуги сточки зрения их объема, наполнения
ипорядка предоставления ит. п.;
• принятие федеральных и региональных нормативов финансирования социальных услуг;
• переход нановую систему оплаты труда, предусматривающую внедрение т. н. «эффективного контракта»,
врамках которого воплате труда работников бюджетных
учреждений существенную роль начинают играть стимулирующие выплаты.
С одной стороны, необходимость управленческих
усилий, направленных на повышение качества работы
учреждений социальной сферы, представлялась очевидной: все социологические опросы того периода говорили
онегативных тенденциях вобразовании издравоохранении, выражавшихся вкадровом дефиците (нехватка учителей, врачей) инедостаточном материально-техническом
обеспечении (нехватка учебного оборудования, медицинской техники ит. п.), что немогло несказываться негативно накачестве образования и медицинской помощи,
атакже— враспространенности теневых платежей запредоставленные образовательные или медицинские услуги.
С другой стороны, еще наэтапе обсуждения внесенного правительством законопроекта в Государственной
Думе многие специалисты указывали насодержащиеся
внем риски. Так, всероссийские профсоюзные организа-
252
ции работников образования и здравоохранения, представители научного сообщества, оппозиционных фракций
внижней палате российского парламента предупреждали:
заложенное взаконопроект радикальное изменение условий финансово-хозяйственной деятельности бюджетных
учреждений (прежде всего, их нацеливание на привлечение внебюджетных средств засчет коммерческой деятельности, атакже — отмена субсидиарной ответственности задеятельность таких учреждений состороны их
учредителей— соответствующих органов государственной власти/ местного самоуправления) при сохранении
прежнего— низкого— уровня государственного финансирования социальной сферы неизбежно вызовет следующие последствия:
• рост объема платных услуг вотраслях социальной
сферы;
• снижение доступности услуг социальной сферы для
социально-уязвимых социальных групп (за счет роста
платности, сокращения числа учреждений, их физической недоступности для населения вусловиях «оптимизации»);
• массовое снижение качества услуг (засчет недофинансирования, за счет разного рода «уплотнительных»
мероприятий внутри учреждений, вызванных необходимостью изыскивать дополнительные источники финансирования и т. п.);
• дальнейшее усугубление дифференциации учреждений социальной сферы;
• сокращение числа рабочих мест вотраслях социальной сферы (засчет «оптимизации» численности учреждений ивнутриорганизационных сокращений);
• «ползучую приватизацию» имущества учреждений
социальной сферы.
Говоря ореформах всоциальной сфере, следует сказать отех факторах, которые предопределяют их успех или
неудачу. Так, согласно парадигме т. н. «implementation
research» (изучение процесса внедрения вобщественный
253
сектор экономики инициируемых государством управленческих новаций), успех реформы всоциальной сфере
складывается изтрех составляющих:
• идейная конструкция реформы иее содержательное
наполнение, находящие отражение внормативно-правовых актах (законах, постановлениях ит. п.);
• функционирование организационных структур,
непосредственно реализующих предусмотренные реформой меры;
• ожидания и установки затрагиваемых реформой
субъектов.
Очевидно, что третья изперечисленных составляющих, аименно установки иожидания индивидов и социальных групп, изучаются социологическими методами.
В связи с этим остановимся на двух социологических
исследованиях, проведенных всвязи сначалом реформы
бюджетных учреждений Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН.
3.2. Социологические исследования реформы бюджетных
учреждений социальной сферы
Первое исследование было проведено в 2011 году,
вскоре после принятия вышеупомянутого Закона №83-ФЗ,
ибыло посвящено изучению установок иожиданий руководителей общеобразовательных учреждений Московской
области вотношении новой реформы социальной сферы.
Втом числе— их представлениям освязанных среформой рисках: вероятности их возникновения, количества
учреждений, которые столкнутся сподобными рисками
(то есть, будет ли это единичным случаем или массовым
явлением). Кроме того, выяснялись причины, обуславливающие те или иные ожидания иустановки
103
.
103
Подробнее о логике и методологии исследования см.:
Александро ва О.А., Ненахова Ю.С. Реформа бюджетных
учреждений и российская школа: ожидания и прогнозы //
254
Методом исследования было выбрано углубленное
структурированное интервью. Исследователи опросили
64 директора школ, расположенных вселах, малых городах, крупных городских поселениях ирайонных центрах
Московской области, причем школ малокомплектных
и снормальной численностью; обычных средних школ
ишкол суглубленным изучением отдельных предметов,
гимназий ит. п. Следует отметить весьма существенный
опыт работы опрошенных социологами экспертов: средний срок работы вшколе— 23года, опыт работы вдолжности директора— всреднем 7лет.
Что же показало исследование? Судя пополученным
эмпирическим данным, еще доначала полномасштабной
реализации реформы
104
абсолютное большинство директоров школ стой или иной степенью уверенности прогнозировали:
– заведомо недостаточный размер субсидии, выделяемой государством навыполнение государственного задания попредоставлению населению соответствующего объема образовательных услуг;
– снижение размера подушевого норматива финансирования,
– увеличение доли платных услуг,
Сборник материалов Международ ной научно-практическ ой
конференци и «Демографи ческие проблемы России: взгляд
изпрошлого вбудущее» (к300-летию М.В.Ломоносова ). СПб.:
Институт социологии, 2011.
104
Закон №83-ФЗ от8мая 2010г. предусматривал переходный
период до1июля 2012 г., необходимый для перевода учреждений водну из трех организационно-правовых форм (казенное, бюджетное, автономное), принятия иутверждения новых
уставов, предусматривающих перечень оказываемых платных
услуг, юридического оформления имеющейся недвижимости
иутверждения списка особо ценного имущества ит. д.. Последнее связано, втом числе, с отменой этим законом имевшейся
ранее субсидиарной ответственности учредителя (органа власти
того или иного уровня управления) задеятельность подведомственного учреждения.
255
– сокращение штата учителей иработающего вшко-
лах технического персонала,
– сокращение размера Фонда оплаты труда (ФОТ)
иего стимулирующей части,
– существенную нехватку средств на реализуемую
школой образовательную деятельность.
Заметно более половины директоров школ неисключали, либо выражали твердую уверенность в том, что
нехватка средств приведет:
– к массовому укрупнению классов изакрытию малокомплектных школ,
– кснижению качества школьного образования.
Абсолютное большинство директоров школ предполагали, что стеми или иными изэтих рисков столкнется
большинство либо значительное количество общеобразовательных учреждений.
Таким образом, обозначавшиеся оппонентами нового
закона риски были оценены руководством школ как те, что
возникнут обязательно либо свысокой степенью вероятности, истолкнуться сэтими проблемами, поих прогнозам,
предстояло неединичным образовательным учреждениям,
азначительной части или даже большинству школ.
Исследование позволило выяснить, счем были связаны подобные негативные ожидания:
Во-первых— срефлексией директорами школ череды
реализованных к тому времени реформ всфере образования. Так, социологи попросили респондентов оценить
втрех аспектах (изначальная продуманность; организация реализации реформы; достигнутый эффект) результаты трех затронувших школу заметных преобразований:
а) Перехода нанормативно-подушевое финансирование.
Согласно этому принципу, бюджетные средства
выделяются не вообще на работу учреждения (как это
всегда было ранее врамках сметного финансирования),
ана«душу» обслуживаемого клиента (ученика, студента,
пациента) в размере, определенном соответствующим
нормативом; средства, рассчитанные как произведение
256
количества «душ» на норматив финансирования, виде
субсидии перечисляются учреждениям на выполнение
«государственного задания» попредоставлению тех или
иных социальных услуг (обучения общеобразовательным
предметам, оказание медицинской помощи ит. д.).
б) Переход нановую систему оплаты труда («эффективный контракт»);
в) Внедрение вкачестве обязательной процедуры итоговой оценки школьных знаний Единого государственного экзамена (ЕГЭ).
Полученные социологами результаты представлены
втаблице 19.
Таблица 19
Оценка директорами школ продуманности, организации
ирезультатов последних реформ всфере образования (2011год), %
Переход
нанормативное
подушевое
финансирование
Переход
нановую
систему
оплаты
труда
Изначаль-
ная проду-
манность
Хоро-
шая
Недо-
стат.
Пло-
хая
Хоро-
шая
Недо-
стат.
Пло-
хая
Уровень
организации
при реализации
5,9 Хоро-
ший
70,6 Недо-
статочно
хоро-
ший
23,5 Плохой 29,4
5,9 Хоро-
ший
64,7 Недо-
статочно
хоро-
ший
29,4 Плохой 35,3
70,6
5,9 Существенный
58,8
Оценка
достигнутого
результата
Существенный
позитивный
результат 0,0
Несуществен-
ный позитивный
результат 29,4
Нулевой резуль-
тат 5,9
Негативный
результат 64,7
позитивный
результат 5,9
Несуществен-
ный позитивный
результат 41,2
Нулевой резуль-
тат 5,9
Негативный
результат 47,1
257
Окончание табл. 19
Изначаль-
ная проду-
манность
Переход
наобязательный
ЕГЭ
Источник: Александро ва О.А., Ненахова Ю.С. Реформа
бюджетных учреждений и российская школа: ожидания
и прогнозы // Сборник материалов Международ ной научнопрактическ ой конференци и «Демографи ческие проблемы России:
взгляд изпрошлого вбудущее» (к300-летию М.В.Ломоносова ).
СПб.: Институт социологии, 2011. С.260−276
Хоро-
шая
Недо-
стат.
Пло-
хая
64,7 Недо-
35,3 Плохой 17,6
Уровень
организации
при реализации
Хоро-
ший
статочно
хоро-
ший
29,4 Существенный
52,9
Оценка
достигнутого
результата
позитивный
результат 5,9
Несуществен-
ный позитивный
результат 47,1
Нулевой резуль-
тат 11,8
Негативный
результат 35,3
Как видно из представленных результатов, во всех
трех случаях реформ «существенный позитивный результат» был отмечен неболее чем 6% директоров школ; «несущественный позитивный результат»— соответственно,
29%, 41% и47% (то есть, менее чем половиной директоров школ); «нулевой результат»— соответственно, 6%,
6% и12% респондентов. Вто же время, насугубо «негативный результат» каждой изэтих реформ указали 65%
(переход наподушевое финансирование); 47% (введение
новой системы оплаты труда) и35% (введение обязательного ЕГЭ) директоров школ.
Подобное мнение немогло несказаться напредставлениях осамих реформаторах (вданном случае — образования)— их компетентности иискренности намерений
(таблица 20), тем более при отсутствии адекватной обратной связи между ними ипрофессиональным педагогическим сообществом (таблица 21).
258
Таблица 20
Уровень компетентности иискренность намерений
разработчиков реформ всфере образования
Уровень компетентно-
Полно-
стью
согласен
5,6 16,7 55,6 22,2
Скорее
согласен
Скорее
не сог-
ласен
Полно-
стью
не сог-
ласен
сти достаточно высокий
Декларируемые цели
5,6 11,1 61,1 22,2
совпадают с истинными намерениями
Источник: Александро ва О.А., Ненахова Ю.С. Реформа
бюджетных учреждений и российская школа: ожидания и прогнозы // Сборник материалов Международ ной
научно-практическ ой конференци и «Демографи ческие проблемы России: взгляд изпрошлого в будущее» (к300-летию
М.В. Ломоносова ). — СПб.: Институт социологии, 2011.
С.260−276
Таблица 21
Удается ли педагогическому сообществу доводить свое мнение
до структур, принимающих решения?
У педагогического сообщества есть реальные воз-
5,6
можности для доведения своего мнения
В силу разных факторов педагогическое сообще-
94,4
ство существенно ограничено ввозможности
высказать свое мнение
Источник: Александро ва О.А., Ненахова Ю.С. Реформа
бюджетных учреждений и российская школа: ожидания и прогнозы // Сборник материалов Международ ной
научно-практическ ой конференци и «Демографи ческие
проблемы России: взгляд из прошлого в будущее» (к 300летию М.В.Ломоносова ). СПб.: Институт социологии, 2011.
С.260−276
259
Таким образом, абсолютное большинство опрошенных
директоров школ отказали реформаторам образования как
внеобходимом уровне компетентности (с утверждением
«уровень компетентности разработчиков реформ достаточно высок» были полностью несогласны пятая часть
директоров, иеще более половины— скорее несогласны),
так и в искренности их намерений (с утверждением
«декларируемые цели реформ совпадают с истинными
намерениями» полностью несогласился каждый пятый
респондент, аскорее несогласились 61% респондентов).
И все это на фоне абсолютно не работающей системы
обратной связи. Так, подавляющее большинство директоров школ полагало, что педагогическое сообщество существенно ограничено ввозможности высказать свое мнение. При этом абсолютное большинство (науровне 72%)
изтого незначительного числа респондентов, кто указал,
что такая возможность все же имеется, при ответе наследующий вопрос «Насколько вреализованных впоследние
годы мерах учтено мнение педагогического сообщества?»
выбрали вариант ответа «практически неучтено».
Следует отметить, что реформаторы, судя по их
многочисленным высказываниям, были склонны объяснять настороженность искепсис директорского корпуса
косностью и примитивным консерватизмом школьных
администраций. Отсюда— действия поустранению этой
«помехи» засчет радикального обновления директорского
корпуса, чему весьма способствовала т. н. «оптимизация»
сети учреждений (объединение различных школ или школ
идетских садов в единые образовательные комплексы;
затем такая же «оптимизация» произошла в здравоохранении). Притом, что исторонним наблюдателям был
виден ряд очевидных издержек осуществленных реформ,
ибыло известно, что многие изслучившихся негативных
последствий предсказывались еще наэтапе инициирования иразработки этих управленческих новаций. Втакой
ситуации аппроксимация школьными администрациями
уже имеющегося негативного опыта нановую реформу
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]