Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального
обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:
z осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и
гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию
терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
z разрабатывает для представления в законодательный орган субъекта РФ проект
бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;
z обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении
бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития
субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в
законодательный орган субъекта РФ;
z формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
z управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами
субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту
РФ,
z вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному
должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с
законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты
противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству,
конституции(уставу) ,законам и иным нормативным актам субъекта РФ, а также
вправе обратиться в суд,
z осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законодательством,
конституцией (уставом), законами субъекта РФ, а также соглашениями с
федеральными органами исполнительной власти.
Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и
распоряжения. Акты Высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа,
принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ. На
заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации и его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса
руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лица,
уполномоченные указанными руководителями. На заседаниях органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации вправе присутствовать депутаты либо по
поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
131
Российской Федерации или его председателя работники аппарата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в
утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а
также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным
законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом
субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал
участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное
освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией
(уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. Споры между законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными
процедурами либо в судебном порядке. Федеральные органы исполнительной власти по
соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской
Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не
противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Соглашения
заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено
федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти
субъекта Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти субъекта
Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти
могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых
материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу),
законам и нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации. Федеральные
органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление
части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной
132
власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих
соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных
полномочий. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части
полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения,
ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные
вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашение подписывается
руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом
субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации). Орган государственной власти
субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной соглашения, вправе получить по
своему запросу проект соглашения. Соглашения заключаются и вступают в силу в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации. Соглашение вступает в силу после
его утверждения Правительством Российской Федерации.
Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской
Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти
и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в
случаях, если:
а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией
органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут
быть сформированы;
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов
государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность
субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств,
определенная в порядке, установленном Бюджетным Кодексом Российской Федерации,
превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в
последнем отчетном году;
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из
федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации,
федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим
судом.
В указанном случае, решение о возложении соответствующих полномочий на
федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской
Федерации по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской
133
Федерации. Указом Президента Российской Федерации о временном возложении на
федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов
государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться: перечень
возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов
государственной власти субъекта Российской Федерации; федеральные органы
государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами
государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие
полномочия, с распределением этих полномочий между ними; срок, на который
соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти,
не превышающий срока устранения обстоятельств; источники и порядок финансирования
деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.
На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены
полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию
конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по
установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по
изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между
субъектами Российской Федерации. В указанном случае, если просроченная задолженность
субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств,
определенная в порядке, установленном Бюджетным Кодексом Российской Федерации,
превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в
последнем отчетном году в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по
ходатайству Правительства Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации вводится временная финансовая администрация. Временная
финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока
полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации.
134
Тема 8. Система органов местного самоуправления
8.1. Представительный орган местного самоуправления: исключительная
компетенция и структура
Под органами местного самоуправления понимаются выборные и другие органы,
наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему
органов государственной власти. Это органы местных сообществ, которыми они
формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих
полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы,
выступает в интересах своего населения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» определяет структуру органов местного самоуправления, включая в
нее следующие элементы:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган муниципального образования;
5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом (например,
избирательная комиссии муниципального образования).
Причем, согласно Закону 2003 г. наличие первых трех органов местного
самоуправления является строго обязательным.
45
В системе органов местной власти особое место занимает представительный орган
местного самоуправления как орган, избранный населением муниципального образования,
обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения,
действующие на территории муниципального образования. В зависимости от исторических,
национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума,
муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т.п.
Ведущая роль представительного органа муниципального образования определяется
следующими факторами:
z депутаты представительного органа избираются непосредственно населением
муниципального образования на основе всеобщего равного прямого и тайного
45
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 34.
135
избирательного права. Исключение составляет тот случай, когда представительный
орган муниципального района формируется из числа глав поселений и депутатов
представительных органов поселений, входящих в его состав;
z выражает волю всего населения муниципального образования и придает ей
общеобязательный характер;
z является коллегиальным органом, т.е. депутаты принимают решения сообща.
Коллегиальность в работе представительного органа обеспечивается следующей
нормой: представительный орган является правомочным только при избрании не
менее двух третей от установленной численности депутатов;
z обладает исключительной компетенцией, т.е. его полномочия не вправе осуществлять
ни население муниципального образования, ни какой-либо иной орган ни при каких
обстоятельствах. Исключение составляют муниципальные образования с численность
жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В таком случае
представительный орган не формируется, а его функции осуществляет сход граждан;
z муниципальные правовые акты, принятые представительным органом обладают
высшей юридической силой по отношению к актам других органов местного
самоуправления;
z осуществляет контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц
местного самоуправления;
z глава муниципального образования и глава местной администрации обязаны
представлять в представительный орган местного самоуправления ежегодные отчеты
о результатах своей деятельности.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» устанавливает минимальную численность
депутатов представительных органов городских округов следующим образом:
Число жителей / Количество депутатов
менее 1000 человек 7 депутатов и более
от 1000 до 10 000 человек 10 депутатов и более
от 10 000 до 30 000 человек 15 депутатов и более
от 30 000 до 100 000 человек 20 депутатов и более
от 100 000 до 500 000 человек 25 депутатов и более
свыше 500 000 человек 35 депутатов и более
Численность депутатов представительного органа муниципального района
определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
136
Соответственно численность депутатов представительного органа внутригородской
территории города федерального значения не может быть менее 10 человек. 46
Закон 1995 г. не регламентировал численность депутатов представительных органов
местного самоуправления, закрепляя это право за уставами муниципальных образований. До
настоящего времени численность депутатов представительных органов местного
самоуправления зависела от размера муниципального образования, исторических,
региональных, национальных и иных традиций и составляла от 5 до 60 человек.47
Согласно Закону 2003 г. представительный орган муниципального образования
обладает правами юридического лица, а, значит, вправе иметь в собственности,
хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, и обязан
отвечать по своим обязательствам за это имущество. Он также может от своего имени
приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, быть истцом и
ответчиком
в суде.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) определяет перечень вопросов
исключительного ведения представительного органа муниципального образования:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и
дополнений.
Закон 2003 г. подчеркивает значение устава муниципального образования как
важнейшего муниципального правового акта и
больше не предоставляет возможности
принятия устава муниципального образования на местном референдуме. Вместе с тем он
впервые вводит обязанность населения муниципального образования участвовать в
обсуждении проекта устава муниципального образования, а также проектов муниципальных
правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав на публичных слушаниях;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
Решение вопросов местного значения требует определенных финансовых затрат, и эти
затраты, за исключением непредвиденных случаев, должны быть предусмотрены в местном
бюджете. Представительный орган муниципального образования не только принимает
местный бюджет, но утверждают отчет о его исполнении. Формирование и исполнение
местного бюджета имеет большое значение для жителей муниципального образования,
которые теперь вправе участвовать в этом процессе через публичные слушания;
46
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 35.
47
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
164.
137
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с
законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Вопросы, связанные с местными налогами и сборами напрямую затрагивают
финансовые, а, значит, наиболее существенные интересы всех субъектов местного
самоуправления. В соответствии с Налоговым кодексом РФ от 9 июля 2004 г. местными
налогами признаются налоги, которые устанавливаются Налоговым кодексом РФ и
нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Налоговый кодекс РФ (ст. 12) вводит только два местных налога:
z земельный налог;
z налог на имущество физических лиц;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении.
Представительный орган местного самоуправления определяет основные направления
развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной
деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания
населения, использования муниципальных земель и т.п. – путем принятия планов и
программ. Соответственно исполнительные органы местного самоуправления предоставляют
в представительный орган проекты планов и программ, а затем и отчеты об исполнении
планов и программ развития муниципального образования и расходовании финансовых
средств. Планы и программы развития муниципального образования имеют большое
социально-экономическое значение, именно поэтому Закон 2003 г. впервые предоставляет
возможность жителям муниципального
образования принимать участие в обсуждении их
проектов на публичных слушаниях;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в
муниципальной собственности.
Представительный орган муниципального образования выполняет важную,
стратегическую функцию: определяет порядок управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности, а уже в соответствии с данным порядком
строят свою деятельность все другие
органы местного самоуправления. Например, решение
вопросов оперативного управление и распоряжение объектами муниципальной
собственности осуществляют исполнительные органы местного самоуправления;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении
тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
138
Решение о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и
учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляется исполнительными
органами местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования
в данном случае определяет порядок принятия таких решений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях
межмуниципального сотрудничества.
Впервые Закон 2003 г. решение данного вопроса закрепляет за представительным
органом в качестве исключительного полномочия. Именно представительные органы
муниципальных образований рассматривают и решают вопрос о необходимости
объединения друг с другом и о формах данного объединения. Так, для решения совместных
хозяйственных вопросов представительные органы получают право учреждать
межмуниципальные хозяйственные общества, а в целях организации межмуниципального
сотрудничества право создавать некоммерческие
8) определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Под материально-техническим и организационным обеспечением понимается
решение очень широкого круга вопросов, например, обеспечение органов местного
самоуправления необходимыми материально-техническими средствами: помещениями,
оборудованием, оргтехникой, транспортом, а также предоставление необходимых
информационных, методических и справочных материалов и т.
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов
местного значения.
Организация контрольной деятельности представительного органа местного
самоуправления определяется в уставах муниципальных образований или других
муниципальных правовых актах. Например, порядок осуществления контроля
устанавливается регламентом представительного органа муниципального образования.
организации муниципальных образований;
п.
Контроль осуществляется в форме запросов, заслушивания информации, отчетов
структурных подразделений администрации города о работе и других формах. Кроме
организационного контроля представительный орган муниципального образования также
обязан осуществлять финансовый контроль за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления, для чего вправе создавать специальные комиссии, приглашать
независимых экспертов, назначать аудиторские и иные проверки, проводить публичные
слушания.
139
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в
отставку.
24 апреля 2009 г. Государственная Дума РФ приняла, а 7 мая 2009 г. Президент РФ
подписал Федеральный закон № 90 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который
расширил контрольные функции представительного органа муниципального образования. К
полномочиям представительного органа муниципального образования теперь также
относится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку могут являться:
z решения, действия и бездействие главы муниципального образования, повлекшие
наступление негативных последствий;
z неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов
местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления;
z неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования
представительным органом местного самоуправления по результатам его ежегодного
отчета, данная два раза подряд.
Данное нововведение трудно оценить однозначно. С одной стороны, ужесточение
контроля за деятельностью главы муниципального образования поможет его
дисциплинировать, обратить внимание на решение насущных вопросов, поэтому данная
норма своевременна т.к. «сегодня многие главы с головой ушли в политические игры, не
занимаются решением реальных вопросов, пытаются нарушить компетенцию, определенную
Федеральным законом».48 С другой стороны, есть вероятность, что волна «сельских
импичментов» захлестнет страну, окончательно дестабилизировав работу органов местного
самоуправления.
Следует отметить, что сужение данного перечня исключительных полномочий
представительного органа муниципального образования не допускается. Кроме
приведенного перечня исключительных полномочий представительный орган
муниципального образования также осуществляет иные полномочия, которые
закрепляются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов
РФ и федеральным законодательством, например:
z принятие решения о приватизации объектов, находящихся в муниципальной
собственности;
48
Бобровникова Н. Глав муниципальных образований могут отправить в отставку. Интервью с первым
заместителем министра регионального развития области Г. Телегиным / Новые времена в Саратове. – 2009. 1521 мая. – С. 2.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]