Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
изменения, которые характеризуют жизнедеятельность общества. Само понятие «процесс»
обозначает последовательную смену явлений, состояний, событий, ситуаций, стадий,
совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенных
результатов и целей; порядок осуществления деятельности органов государственной власти.
Социальный процесс возникает тогда, когда поведение даже одного индивида испытывает
воздействие со стороны других индивидов, различающихся по их месту и роли в конкретных
общественных отношениях, институтах и структурах. Социальный процесс - это
возникновение и бытие общих связей, свойств, присущих различным группам индивидов и
являющихся результатом интеграции их деятельности и отношений между ними. Поэтому он
связан с возникновением нового в жизни отдельных людей и общества в целом, с
формированием и развитием их как субъектов социальных действий. Его сущность выражают
взаимопереходы между объективным и субъективным, идеальным и реальным, стихийным и
сознательным, материальным и духовным в общественной жизни. Содержательные
элементы социального процесса представляют такие категории, как «условия и характер
труда», «управление», «особенности культуры», «степень и уровень равенства»,
«справедливость», «свобода» в данном обществе. Многочисленные определения понятия
«социальный процесс», имеющиеся в литературе, можно условно разделить на две группы.
Одни авторы исходят из теории действия и под социальным процессом понимают
совокупность целенаправленных и повторяющихся акций, совершаемых для достижения
определенного результата, состояния. При таком подходе акцент делается на действия,
обусловливающие воспроизводство и изменения общества, сохранение и трансформацию
связей и отношений социального бытия, а под социальным процессом понимается любая
поддающаяся идентификации модель социального взаимодействия: конфликт, реформа,
труд, глобализация. Другое направление научной мысли в трактовке понятия «социальный
процесс» выделяет такие его характеристики, как движение, изменение, становление и
развитие, акцентируя внимание на развертывании социальных явлений во времени, на их
динамике, стадиальности и направленности, формах и взаимосвязях, на смене,
последовательности событий и ситуаций. Оба подхода дают основание для разделения
социальных процессов на процессы функционирования и процессы развития.
Существуют различные типологии и классификации социальных процессов: по
объекту выделяют человечество, общество, государство, класс, организация, группа, по
степени регулирования социальных процессов - стихийные, естественно-исторические,
управляемые. Если в качестве основы разграничения берется соотношение направленных и
ненаправленных процессов, то среди первых выделяют целевые (телеологические),
прогрессивные и регрессивные, линейные и нелинейные процессы, а среди вторых -
61
случайные, хаотические, выделяют также процессы замкнутого или открытого цикла. По
конечному результату различают морфогенетические (созидательные) и трансмутационные
процессы. Трансмутационные процессы включают в себя простое репродуцирование,
расширенное репродуцирование и трансформации. В случае простого репродуцирования
социальные процессы подразделяются на компенсаторные, адаптивные, гомеостатические,
уравновешивающие или поддерживающие процессы. В соответствии с такими критериями
как распознавание, причинность, движущие силы и продолжительность, различают «явные» и
«скрытые» (латентные), эндогенные и экзогенные, спонтанные и спланированные,
быстротекущие и долговременные социальные процессы. В зависимости от того, на каком
уровне они протекают, их делят на макро-, мезо- и микропроцессы. Тенденцией современной
науки является создание «процессуального образа» общества, стремление изучать
динамические качества социальной реальности - события и ситуации, а не только вещи,
явления, состояния.
Различают общественные процессы прогрессивные, в этом случае изменения приводят
к количественному росту позитивных характеристик явления или качественному улучшению
его состояния (в соответствии с объективными критериями). Регрессивные общественные
процессы, соответственно, приводят к количественным уменьшениям или качественным
ухудшениям (а в предельном случае к деградации) явления. Общественные процессы,
происходящие в рамках сохраняющихся количественных и качественных определенностей,
т.е. не порождающие существенного увеличения или уменьшения, улучшения или ухудшения
параметров явления называются процессами функционирования.
Одни общественные процессы развиваются спонтанно, т.е. под воздействием
внутренне присущих соответствующим явлениям объективных закономерностей независимо
от чьего-либо субъективного вмешательства. Например, экономические изменения,
происходящие под воздействием рыночного спроса и предложения, демографические
процессы, изменения в массовых общественных настроениях, политических предпочтениях
граждан. Другие выступают в полной мере, или хотя бы в основном, результатом
сознательного проектирования и целенаправленной управленческой деятельности. Например,
создание или развитие тех или иных государственных структур, общественных и
политических организаций, повышение образовательного уровня населения. Можно выделить
еще одну, третью группу общественных процессов – по тому же основанию характера
движущих сил их развития , в основе которых лежит обязательное сочетание действия
спонтанных, объективных факторов и сознательного управленческого начала, так что
значимость того и другого оказывается примерно одинаковой. Например, предприятие
создается только как результат чьих-то сознательных целенаправленных усилий, а затем
62
более или менее успешная его деятельность зависит от объективных экономических и
технологических факторов и в то же время от того, насколько умело им управляют.
Управленческая деятельность является доминирующим фактором в процессах второй группы
и не менее важна по сравнению со спонтанным началом в процессах третьей группы, однако
может проявляться и в процессах первой группы
У разных видов общественных процессов пределы управляемости сильно отличаются
своим диапазоном. У одних они более широкие, вследствие чего управление может оказывать
более сильное воздействие, у других более узкие, что существенно сокращает возможности
использования управленческих воздействий. На практике важно с возможно большей
точностью устанавливать, каковы пределы управляемости процесса, на который мы
намереваемся воздействовать, чтобы правильно рассчитать силу, длительность и другие
параметры своих воздействий и, следовательно, способствовать оптимальному течению
процесса. Особенно важно учитывать пределы, до которых может распространяться
управленческое воздействие, поскольку управление общественными процессами
осуществляется через воздействие на людей, их поведение. Человеческое поведение не может
быть объектом управления в полной мере и во всех его проявлениях. В любой общественной
системе, управление людьми не является всеобъемлющим, поскольку существует
определенный предел управляемости. Система управления обществом задает лишь некоторые
общие рамки, регулирующие возможности его самостоятельной деятельности, воздействует
на ход разнообразных общественных процессов.
Среди социальных процессов обычно выделяют три специфические формы:
социальное изменение, социальное
Социальное изменение - переход социального объекта или субъекта в течение
определенного времени из одного состояния в другое, что предполагает модификацию
социальной структуры и организации общества, его институтов, способов поведения и
деятельности людей. Понятие «социальное изменение» не содержит оценочного компонента
и охватывает широкий круг разнообразных перемен, сдвигов в
их направленности. Поэтому изменения могут быть прогрессивными и регрессивными,
эволюционными и революционными.
Что касается понятия «социальное развитие», то оно характеризует лишь
развитие и социальный цикл.
обществе безотносительно к
определенный вид социальных изменений, имеющих направленность в сторону усложнения,
улучшения, совершенствования процесса. Социальное развитие как направленный процесс, с
одной стороны, раскрывает потенциал общественной системы, а с другой - выводит ее на более
высокий уровень в какой-либо сфере. «Социальный цикл» хотя и не имеет определенной
направленности, но и не является случайным. Его суть в специфическом ритме колебаний,
63
повторений общественных состояний в ходе истории. Многие социальные институты,
общности, группы, классы и даже целые общества изменяются по циклической схеме:
возникновение, рост, расцвет, увядание, возникновение нового явления. Таким образом,
сменяются поколения людей, техника, знания, политические лидеры и различные структуры.
Многообразные явления и процессы в обществе имеют циклы разной продолжительности - от
кратковременных до многовековых. Исследование сценариев социальных процессов,
субъектность, их контексты, а не только социальные структуры, социальные институты и
социальные функции. В этом смысле недостаточно говорить о социальных процессах в
современном мире лишь как об объективно совершающихся «процессах в себе». Не менее
важно понять их с позиций человеческой жизни: ведут ли они к ее сохранению,
благосостоянию, к гармоничным отношениям людей с природой, друг с другом, а человека с
самим собой или подрывают основы его бытия.
Процессы, протекающие в общественных системах и выступающие объектом
управления, в большей или меньшей степени, отличаются по характеру и природе, в
соответствии с чем можно выделить различные виды управленческой деятельности.
Наибольшую теоретическую и практическую значимость имеет выделение следующих
основных видов управления, различающихся по трем крупным типам общественных систем, в
рамках которых осуществляется соответствующая деятельность. Технологическое управление
как система воздействий на людей в сфере их трудовой деятельности, направленных на
обеспечение выполнения ими своих трудовых функций. Если это организация, выполняющая
функции государственного управления ,смысл управленческой деятельности ее руководства в
том, чтобы обеспечить решение на должном уровне задач и выполнение функций,
возложенных на данный орган. Субъектами технологического управления выступают
руководящие органы отдельных организаций и вышестоящие управленческие структуры.
Экономическое управление – это воздействие на ход экономических процессов,
решение задач по эффективному использованию ресурсов, повышению
конкурентоспособности деятельности. Такие задачи решаются не только в производственных,
но и в других, многообразных по профилю и масштабу деятельности организациях,
различного рода непроизводственных структурах. В самом крупном масштабе
экономическим управлением занимается правительство, по отдельным отраслям
министерства и различные ведомства, в части выполнения соответствующих функций
названные органы государственной власти выступают субъектами экономического
управления.
Политическое управление это воздействие на процессы, связанные с формирование и
использование государственной власти и местного самоуправления, развитием политических
64
отношений в обществе, деятельностью различных политических сил и общественно-
политических организаций. Субъектами этой управленческой деятельности выступают
органы государственной и муниципальной власти, руководящие структуры различных
общественно-политических организаций, средства массовой информации, влияющие на ход
политических процессов. Социальное управление в широком смысле охватывает все выше
названные виды управления в общественных системах, эта разновидность управления
представляет собой воздействия, на процессы, протекающие во всех сферах общественной
жизни. В узком смысле, социальное управление представляет собой воздействие на процессы
связанные с одной из сфер общественной жизнедеятельности, а именно, социальной. К ним
относятся процессы, непосредственно связанные с развитием условий и образа жизни людей,
их социальных качеств и возможностей удовлетворения ими жизненных потребностей, с
развитием социальных общностей, организаций и других социальных образований как
целостных систем. Основой социального управления является социальная политика
государства, субъектами такого управления является государство, в аппарате которого
создаются специальные органы управления, органы муниципальной власти, органы
хозяйственного управления, институты гражданского общества.
5.2 Государственное управление как системное общественное явление
Государственное управление - современное, сложное, масштабное и социально
значимое явление, социальный феномен политически организованной цивилизации.
Отправной точкой для осмысления социальной природы государственного управления
служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой
направленности на производство общественных благ, и непосредственную связь с
политикой.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить
реализацию политики государства, обращенной на эффективное использование природных,
трудовых, материальных и информационных ресурсов, социально справедливое
перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание
общественного порядка. Общественная обусловленность государственного управления
вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование
которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Кроме жизненных
потребностей на государственное управление влияют также политические цели, которые
упорядочивают развитие государства в интересах всего общества, тем самым, подтверждая,
что государственное управление является актом государственного вмешательства. Будучи
65
неразрывно связанным с общественной жизнью, государственное управление и само
определяется общественными отношениями различной природы, как материального, так и
культурного характера. Это предполагает, что цели и содержание государственного
управления зависят от состояния и структуры, управляемых государством общественных
процессов, и в тоже время от места и роли государства в обществе, а также от
взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает постановку
рациональных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально
возможных результатов при минимальном использовании различного рода ресурсов и
средств исходя из ориентации, данных публичной властью. Четкость выражения целей с
учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность
государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых
решений действующему законодательству, росте профессионализма и компетенции аппарата
государственно-административных учреждений, а также решении комплекса задач,
направленных на повышение эффективности управления, исполнение принципа социальной
справедливости, целесообразное расходование ресурсов.
Государственное управление относится к виду социальных систем, поскольку
обнаруживает все видовые признаки социальной системы. Социальная система определяется
как структурный элемент социальной реальности, определенное целостное образование,
основными элементами которого являются люди, их связи и взаимодействие. Социальная
система – это объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и
действующих на основе определенных норм, процедур и правил. В отличие от общего
понятия «система», социальная система имеет ряд дополнительных значимых признаков:
иерархия статусов элементов, наличие в системе механизмов самоуправления, самосознание
объектов и субъектов управления, система ценностей, формальные и неформальные
отношения. Социальные системы образуются людьми, функционируют через деятельность
людей, одновременно являются объектом воздействия людей. Это обуславливает силу и
значимость социального управления как объективной реальности, и в тоже время
предполагает возможность проявлений субъективизма. Очевидным признаком
государственного управления как социальной системы является его целеполагание и
целенаправленность, что предопределяет сложность управляющего воздействия ее и на нее.
Любая социальная система требует усилий по ее изменению, что предполагает
необходимость организационных, регулируемых, согласованных действий. Важнейшей
функциональной составляющей системы государственного управления является
деятельность по ее организации. Система государственного управления – это всегда
66
организованная целостность. Непременным атрибутом социальной системы является
стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием этого является
адаптация социальной системы к внешним и внутренним воздействиям. При этом она не
только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на
нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы могут
принимать форму сотрудничества или конфликта, либо разногласий с другими социальными
системами, с природой, влиять и определять режим ее развития. Общий подход к
разграничению социальных систем выделяет социальные системы как социальные явления, и
как системы-организации, специально созданные людьми в соответствии со структурой
общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных
социальных систем, что подтверждается сложностью самого общества как постоянно
развивающегося и трансформирующегося.
Природа государственного управления как социального явления вытекает из его
особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах
всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности,
где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной
власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему публичной
власти и ее административных учреждений.
Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов
осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность и
как правило реализуется в правовых формах, включает организационные структуры
государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии
(персонал государственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый
при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи
между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные
потоки, документооборот. Процесс государственного управления представляет собой
сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-
властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими
нормами, вследствие которых происходит последовательная смена общественных состояний,
событий и явлений. Тем самым выполняется известная совокупность действий, приводящих
к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного
управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики,
провозглашаемой высшей публичной властью. Такой подход к управлению означает, во-
первых, необходимость и правообеспеченность намечаемых действий; во-вторых,
согласованность масштабов предполагаемых мер с объемами реальных ресурсов; в-третьих,
67
выбор мер воздействия, адекватных конкретной ситуации; в-четвертых, объективный
контроль выполнения намеченных действий исключительно с точки зрения достижения
предполагаемых результатов. Отсюда природа государственного управления как системного
общественное явления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение
решений и контрольную деятельность.
Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление государственного
управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие,
означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского
общества и способы его влияния на властноуправленческую деятельность государства.
Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации
(бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в
процессах формирования и реализации государственного управления. Гражданское
общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства
общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники
культурной и самодеятельной инициативы людей. Гражданское общество в современном
понимании – это не набор институтов, находящихся за пределами государства, а форма их
соединения в единый способ гражданской жизни, и прежде всего связи между
общественностью и практиками хозяйствования.
Окружающая социальная среда состоит из экономических, политических, правовых и
культурных условий деятельности субъектов государственного управления и должна
обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимых форм и
методов, направлений и объектов государственного управления. Эти элементы включают
конституцию и законы, определяющие государственное устройство, распределение
полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные
обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения
собственности и т.п.
Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени
осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших
социальных институтов, оказывающих влияние на систему и процесс государственного
управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в
процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы
эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей
отношение к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает
публичные обсуждения с помощью средств массовой информации.
68
Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные,
природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение
соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие
негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти
цели. Качество распоряжения ресурсами предстает наиболее надежным показателем учета
общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь
параметрами этого показателя являются соразмерность объявленных мер и имеющихся
ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование в процессе
взаимоотношений представительных и исполнительных структур на общегосударственном,
региональном и местном уровнях государственной власти. Выполнение решений включает
множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей
социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят:
процессы принятия и реализации решений, связанных прежде всего с формированием и
осуществлением государственных программ; технологии государственного управления,
связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-
коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и
культуры; предоставление налоговых льгот; выдача государственных заказов или
осуществление государственных закупок и т.д. Сюда же относятся программы, проекты
содействия, кредиты и займы, осуществляемые и предоставляемые международными
организациями и отдельными государствами как следствие межправительственных
соглашений. Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного
отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного
управления. Эти меры включают контроль и за принятием решений, и за их выполнением (по
объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных
получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой
сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и
судебной ветвей государственной власти. Особенность государственного управления в
отличие от других форм управления состоит в том, что оно охватывает все общество,
включая экономику, социальную сферу, культуру, образование. Здесь в роли субъектов и
объектов управления выступают люди и их различные объединения (государство, общество,
территориальное образование, общественные объединения, производственные и
непроизводственные объекты, семья) Причем управленческие связи реализуются через
отношения людей.
Таким образом, государственное управление как особая социальная система
позволяет представить его в виде функционирования нескольких сложных социальных
69
систем. Во-первых, это система управляющая, здесь определяющим субъектом управления
выступает государство. Во-вторых, управляемая система, поскольку само общество и его
элементы являются объектом управления, подверженному государственному воздействию.
И, наконец, государственное управление можно представить как сложную социальную
систему взаимодействия, поскольку различные институты государства и общества реализуют
связи – прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и
поддерживающие. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней
разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Государственное
управление как общественная система формирует главным образом содержание
взаимодействия, выступает как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества
и возможностей государства.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]