Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на
основании указа Президента РФ; возглавляется министром, который назначается на должность и
освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства
РФ.
Министр входит в состав правительства, осуществляет государственное управление и
координацию деятельности в подчиненной ему отрасли или сфере деятельности на основе
единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на
министерство задач и функций. Федеральное министерство осуществляет координацию и
контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных
агентств, а также осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных
фондов. Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ,
федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и
распоряжениями Правительства РФ и положением о министерстве, утвержденным
Президентом или Правительством РФ. Министр имеет заместителей, назначаемых на
должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. В министерстве образуется
совещательный орган — коллегия в составе министра, его заместителей по должности,
руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других
организаций. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при
необходимости приказами министра. Функции и построение каждого министерства
отличаются многообразием и закрепляются положением о министерстве, которое утверждает
Президент РФ. Положение о министерстве - сводный нормативно-учредительный акт,
утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели,
задачи, функции, права, обязанности, ответственность органа управления. Кроме положения
о министерстве утверждается регламент деятельности. Административное производство,
которое включает основные процедуры, распорядок работы структурных подразделений,
коллегий, определение четкого времени для подписания документов, схемы распределения
функций в отрасли, правила обращения организаций в аппарат министерства, ведение
законопроектной деятельности.
Министр - руководитель министерства и ведомств можно отнести к политической
должности, поскольку он получает мандат (полномочие, поручение) от главы государства и
Председателя Правительства, т.е. является членом команды политиков высшего уровня.
Одновременно министр - административное должностное лицо, издает приказы,
распределяет работу между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата
министерства и в целом отрасли. В каждом министерстве создается коллегия –
совещательный орган. В составе комиссии – министр, (председатель), его замы, руководящие
101
должностные лица. Члены коллеги утверждаются Правительством, ее решения проводятся
приказом. Единоначалие, субординация – основные принципы организационно-
функционального построения министерства. К основным функция и полномочиям министра
относятся: руководство формированием политики в своей сфере деятельности, за которую он
несет ответственность, принятие административных решений; подготовка официальных
документов официального характера; контроль за расходованием финансовых и иных
средств; организация центрального аппарата и в целом ведомства; представительство
организации во внешних связях.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а
также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и
охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью,
общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор)
федеральной службы. Федеральное агентство является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по
оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и
правоприменительные Функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных служб и
федеральных агентств, кроме руководителей федеральных органов исполнительной власти,
подведомственных Президенту РФ, осуществляются Правительством РФ. Руководители
федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ,
назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти,
который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору,
оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это
предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Назначение на должность и освобождение от должности руководителей государственных
комитетов осуществляются Правительством РФ.
Помимо Федерального Правительства в Российской Федерации существуют
правительства республик, входящих в ее состав, правительства некоторых др. субъектов
Федерации. Их правовой статус, взаимоотношения с другими государственными органами
республик определяются конституциями и уставами соответствующих субъектов Федерации.
Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ
может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не
102
противоречит К РФ и Федеральному законодательству. Правительство РФ осуществляет
полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации на основании соглашений.
Конституция РФ предусматривает осуществление Государственной Думой
парламентского контроля за деятельностью Правительства в следующих формах.
z Рассмотрение вопроса о доверии Правительству по инициативе самой
Государственной Думы или по инициативе Правительства;
z Парламентские слушания комитетов и комиссий Государственной Думы по вопросам
деятельности федеральных органов исполнительной власти;
z Образование Счетной палаты для осуществления контроля за исполнением
федерального бюджета (при участии и Совета Федерации);
z Отчет Правительства об исполнении федерального бюджета;
z Назначение Уполномоченного по правам человека, деятельность которого связана с
контролем за Правительством РФ и другими органами администрации в области
соблюдения прав человека. Действующее законодательство предусматривает и такие
формы парламентского контроля, как запросы депутатов, отчеты Правительства и его
членов, депутатские расследования.
103
Тема 7. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации:
структура и функции
7.1. Компетенция законодательного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации
В мире насчитывается всего 24 государства с федеративным устройством территории.
Наибольшее число федераций в Европе, их семь. В Азии существуют четыре федеративных
государства, на Американском континенте создано шесть федераций. Четыре федеративных
государства существуют в Африке и три в Океании.
Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов,
внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В состав
Российской Федерации с 1 марта 2008 г. входят 83 субъекта РФ, в том числе 21 республика, 9
краев, 46 областей, 2 города федерального значения, автономная область и 4 автономных
округа. По сравнению с другими государствами, имеющими федеративную форму
государственно-территориального устройства, Россия включает наибольшее число субъектов
(так, например, в Танзании всего 2 субъекта, в Эфиопии — 9, в Индии — 25, в ФРГ — 16
земель, в Канаде — 10, в Мексике — 31, в состав США входят 50 штатов и федеральный
округ Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико, и некоторые другие
островные территории, не имеющие статуса штата). В ряде субъектов Российской Федерации
сочетаются вертикаль территориального построения по принципу «матрешки» (внутри
одного субъекта РФ размещается другой субъект РФ) с горизонтальным построением власти
по принципу «мозаики» (субъекты равноправны и независимы друг от друга).
Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией
республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом власти
соответствующего субъекта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края
(области), могут регулироваться федеральным законом и договором между органами
государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной
власти края (области). Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию
Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы
между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.
Образование нового субъекта РФ возможно в результате объединения двух и более
граничащих между собой субъектов РФ. Принятие в Российскую Федерацию и образование
104
новых субъектов осуществляется только на добровольной основе. В состав России может
быть принято иностранное государство или его часть. Федеративным договором установлены
предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти.
Федеративное государство предполагает существование как минимума двух уровней власти:
федеральный и уровень субъектов. Для Российской Федерации как федеративного государства
характерно наличие нескольких уровней государственного управления: федерального уровня,
регионального (субъектов Федерации) и местного (органов местного самоуправления).
Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а
разделение полномочий между этими уровнями власти — признаком ее децентрализации.
Система государственной власти в России имеет два уровня — федеральный и региональный.
Конституция регламентирует как исключительные полномочия федеральных органов
государственной власти и исключительные полномочия региональных органов государственной
власти, так и совместные полномочия федеральных и региональных органов власти.
Полномочия органов местной власти в Конституции определены отдельно, поскольку в России
гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, и органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Правовым основанием образования и деятельности органов государственной власти
субъектов РФ являются Конституция, федеральные законы, конституции (уставы) и законы
субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации определяет основные принципы, на которых должна
строится деятельность органов государственной власти субъектов РФ: самостоятельность и
независимость органов власти субъектов РФ, обладающих вне предметов федерального ведения и
предметов совместного ведения всей полнотой государственной власти; государственная
целостность и единство органов государственной власти; защита прав граждан на всей
территории Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между
федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.
Установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ
входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов
государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно. Закон от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ четко установил систему органов государственной власти регионов, которую
составляют:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти;
2) высший исполнительный орган государственной власти;
3) иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена
105
должность высшего должностного лица субъекта РФ. Федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по взаимному соглашению могут
передавать друг другу осуществление части своих полномочий.
Специфику организации государственной власти в субъектах РФ определяет
распределение полномочий исследуемого уровня управления по горизонтали, механизм
взаимного сдерживания и контроля, способ формирования и политическая ответственность
исполнительных органов власти и высших должностных лиц субъекта РФ. Именно это
характеризует форму правления в конкретном регионе в рамках известных трех моделей
организации власти: президентской, парламентской или смешанной (президентско-
парламентской).
Применение того или иного типа организации органов управления регионом зависит
от множества факторов: численности населения региона, его правового статуса,
исторических, национальных, культурных традиций, от размеров и географических
особенностей территории, от объема и сложности решаемых вопросов, от социальной,
политической, экономической ситуации в регионе и других факторов. В общем виде по
выполняемым функциям: представление интересов населения и их воплощение в жизнь,
органы регионального управления могут быть разделены на исполнительные и
представительные. Система представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, их полномочия, устанавливаются ими
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и
федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации регулируются
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституцией,
уставом субъекта Федерации, законами и иными региональными нормативными правовыми
актами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов
государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со
следующими принципами:
z государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
z распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
z верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей
территории Российской Федерации;
z единство системы государственной власти;
106
z разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения
всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной
власти либо должностного лица;
z разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации;
z самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов
Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
z самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного
самоуправления.
Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность за
нарушение федерального законодательства, а также обеспечивают соответствие
федеральному законодательству принимаемых или принятых ими конституций, уставов,
законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности. В случае
принятия регионами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ,
федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой
массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и
территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности
Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического
пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации
несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является
постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта
РФ, избираемым непосредственно его населением. Его функции составляет законодательное
регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в
пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов
организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового
обеспечения своей деятельности. Все основные вопросы организации деятельности
законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации
регламентированы в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. Конституцией (уставом)
субъекта РФ устанавливаются: наименование и структура (с учетом исторических,
107
национальных и иных традиций региона); количество депутатов, в том числе работающих на
профессиональной постоянной основе; срок полномочий депутатов одного созыва.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» определяет структуру и способы формирования законодательного
органа государственной власти. Депутаты законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ избираются гражданами РФ, проживающими на
территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом. Депутатом
может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным
законодательством, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным
избирательным правом. Большинство региональных парламентов - однопалатные, но в ряде
субъектов РФ, законодательный (представительный) орган состоит из двух палат
(республики Саха (Якутия), Карелия, Кабардино-Балкария, Башкортостан).
Законодательные органы формируются в ходе выборов на основе мажоритарной и
пропорциональной избирательных систем. Не менее 50 % депутатов законодательного
органа (в двухпалатном - не менее 50 % депутатов одной из палат указанного органа)
должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов,
поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в
соответствии с законодательством о выборах. Депутаты законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских
мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта
Российской Федерации, входят в депутатские объединения (во фракции). Фракция включает
в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Во
фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным
избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списка кандидатов политической
партии, прекратившей деятельности в связи с ее ликвидацией или реорганизацией. Депутаты,
избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, а также
депутаты, избранные в составе списка кандидатов политической партии, прекратившей
деятельности в связи с ее ликвидацией или реорганизацией вправе образовывать депутатские
объединения, не являющиеся фракциями. В случае прекращения деятельности политической
партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в
законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, а также
членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый
государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.
108
Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других
депутатских объединений устанавливаются законом субъекта Российской Федерации и (или)
регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. Срок полномочий депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на
профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской
Федерации. Законодательный (представительный) органа государственной власти субъекта
РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать, самостоятельно решает
вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и
финансового обеспечения своей деятельности.
Требования к кандидатам в депутаты: гражданство РФ
субъекта РФ, активное избирательное право (пассивное избирательное право). В качестве
ограничений для депутатов законодательного (представительного) органа, связанных с
исполнением депутатских полномочий выделяют следующие основания:
z в течение срока своих полномочий депутат законодательного органа субъекта РФ не
может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членом
Совета Федерации
государственные должности РФ, государственные должности федеральной
государственной службы, государственные должности субъекта РФ или
государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные
муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы,
если иное не предусмотрено федеральным законом;
z депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению
депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной
власти субъекта РФ, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный
Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные
, проживание на территории
депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка
кандидатов которой он был избран;
z депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному
округу и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии,
во фракцию которой он входит (несоблюдение указанных требований, влечет за собой
досрочное прекращение депутатских полномочий);
z в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной
постоянной основе, он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью,
109
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не
предусмотрено законодательством РФ;
z депутат законодательного органа не вправе использовать свой статус для
деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.
Утрата депутатом гражданства РФ, приобретение им гражданства иностранного
государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего
право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства,
является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий.
Депутат не вправе входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных
организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не
предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной
постоянной основе, указанный депутат не может участвовать в качестве защитника или
представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или
уголовному делу либо делу об административном правонарушении. В случае досрочного
прекращения депутатских полномочий замещение образовавшего вакантного депутатского
мандата осуществляется в порядке, установленном федеральным законом «Об основных
гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» и законом субъекта Российской Федерации.
Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом)
субъекта РФ и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или
административной ответственности, его задержания либо ареста, обыска, допроса,
совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных
действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его
багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств
связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных
мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый
порядок производства по уголовным или административным делам, установленный
федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или
административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при
голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по
истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда
депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения,
ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Депутат вправе
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]