Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
В рамках конференций обсуждаются вопросы развития местного самоуправления в условиях
мирового экономического кризиса, рассматриваются вопросы формирования и исполнения
муниципальных бюджетов, анализируются проблемы реформирования системы жилищно-
коммунального комплекса муниципальных образований, исследуются практика и
перспективы реализации законодательства о местном самоуправлении. Задачами форумов
является разработка практических рекомендаций органам местного самоуправления, которые
используют главы муниципальных образований в своей работе.
Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже
небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить
муниципальные услуги населению и реализовать социально-экономические проекты,
которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.
181
РАЗДЕЛ III. ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Тема 10. Основные теоретические концепции государственного управления
10.1. Стили государственного управления
Состояние любой социальной системы вне зависимости от ее размера определяется
деятельностью лиц, занимающих руководящее положение в этих системах, что
актуализирует изучение социальной роли личности руководителя и стиля управленческой
деятельности. Одна из задач государственного управления заключается в том, чтобы
направить деятельность каждого индивида в сторону общественных целей и интересов, на
реализацию этих целей и интересов. Иными словами, управлять людьми означает включать
их индивидуальные усилия в общую деятельность, соединять индивидуальные интересы с
интересами общества, социальной общности, организации, коллектива. Управление любыми
социальными институтами, организациями, предприятиями в основе своей представляет
собой управление деятельностью, поведением конкретных индивидов, эффективность такого
управления определяется степенью участия в нем самих индивидов, их социальной
активностью. Управлять деятельностью людей значит видеть в них не пассивный объект
воздействия, простых исполнителей указаний вышестоящих организаций, а самостоятельных
субъектов, способных делать индивидуальный выбор, принимать собственные решения.
Государственное управление с одной
координацию действий индивидов, подчинение их усилий общей воле, а с другой их
предприимчивость и инициативу в выборе путей и средств решения общих задач, что
обеспечивает эффективность социального регулирования, его гибкость и оперативность.
Существует несколько точек зрения на природу стиля управленческой деятельности. Одни
исследователи определяют стиль управления
взаимодействие управленческих элементов и человеческого потенциала, представляющие
собой специфическое отражение в особой управленческой сфере общества единства
субъективного и объективного. По другой трактовке, стиль управления определяется как
стороны предполагает централизацию и
как продуманное и согласованное
реально используемая система социально эффективных и постоянно развивающихся
способов, средств, форм и методов повседневного функционирования должностных лиц и в
целом органов государственной власти и местного самоуправления, основанная на
соответствующих принципах и обеспечивающих рациональное и демократическое ведение
управленческих дел. В рамках существующих теорий лидерства стиль руководства
182
представляет собой систематическое выражение личных качеств руководителя в отношении
к решению управленческих задач, в выборе способов достижения целей и во взаимодействии
с подчиненными. Одна из наиболее распространенных типологий лидерства восходит к
учению М.Вебера о способах легитимации власти. В соответствии с описанной им теорией,
лидеров подразделяют на традиционных, их авторитет основан на обычае, традиции;
рационально-легитимных или рутинных – это лидеры, избранные демократическим путем и,
харизматических, наделенных по мнению масс, особой благодатью, выдающимися
качествами, способностями к управлению.
При всем многообразии индивидуальных качеств руководителя, его культуры,
профессиональной подготовки, психических особенностях, они проявляются в
управленческой деятельности в двух основных стилях руководства: авторитарный стиль
руководства, при котором руководитель единолично принимает решения, не считаясь с
мнением окружающих его подчиненных (для него они лишь исполнители) и
демократический стиль руководства, при котором подчиненные привлекаются к выработке
наиболее важных и общих решений. В свою очередь, авторитарный стиль имеет следующие
разновидности: диктаторский - руководитель решает сам, подчиненные исполняют под
угрозой санкций; автократический, в этом случае руководитель имеет в своем
распоряжении обширный аппарат власти; бюрократический, авторитет руководителя
покоится на формальных иерархических положениях системы; патриархальный
(руководитель имеет авторитет «главы семьи», сотрудники неограниченно ему доверяют).
Демократический стиль так же имеет варианты:
z коммуникационный стиль (руководитель затрудняется принятии решений и
информирует сотрудников, последние задают вопросы, высказывают мнения, однако
должны следовать указаниям руководителя);
z консультативный стиль (руководитель выдвигает проблему, указывает правовые,
этические, исповедуемые корпорацией, организацией, коллективом ценности, а
сотрудники сами принимают решение, при этом руководитель сохраняет право вето).
Поведение руководителя должно соответствовать ситуации. Гибкость стиля
руководства, умение принимать тот или иной стиль управления – важный признак уровня
управленца. Социальность управления предполагает рассматривать его через призму
отношений человека к человеку как субъекта к объекту, начальника к подчиненному,
законодателя к исполнителю. В этих случаях формой взаимоотношений является
дисциплина, то есть строгое регулирование, соблюдение иерархии между управляющим и
управляемым. Отношения между субъектом и объектом управления в различных сферах
имеют специфику. Так, в сфере духовного производства удельный вес свободы выбора,
183
инициативы особенностей людей несравненно выше, чем в сфере материального
производства или военной службе. В политических коллективах роль управленческой
иерархии гораздо меньше, а равенство, активность, свободная инициатива их членов
значительно выше, чем в других сферах. И даже в тех случаях, когда существует яркий
лидер, руководитель, организатор, эффективность его действий непосредственно связана с
тем, в какой мере он способен установить с членами возглавляемого им, формально или
неформально, творческого коллектива отношения общения, а не дисциплину приказа или
команды.
Стиль государственного управления состоит из следующих элементов:
1) из целевых, функциональных и организационных характеристик органов
государственной власти и местного самоуправления, которые определяют их место и
правовой статус в иерархии управляющей системы государственного управления.
2) из юридически закрепленных и, соответственно, практически используемых форм,
методов и процедур управленческой деятельности органов управления и их должностных
лиц.
3) из реально проявляемых общекультурных, профессиональных и личностных
качеств должностных лиц, посредством которых формируются социально-психологические
механизмы управления.
Различают следующие разновидности стилей государственного управления:
директивный, отличается чрезмерной централизацией власти, приверженностью к
единоначалию в гипертрофированных формах, самовластным решением большинства не
только крупных, но мелких вопросов жизни коллектива, сознательным ограничением
контактов с подчиненными. Демократический стиль, предполагает предоставление
подчиненным самостоятельности, соразмерной их квалификации и выполняемым функциям,
подготовку и принятие решений при их деятельном участии, справедливую оценку их
усилий, уважительное отношение к людям и заботливое отношение к их потребностям.
Либеральный стиль отличают отсутствие размаха в деятельности, безынициативность и
постоянное ожидание указаний сверху, нежелание принять на себя ответственность за
решения и их последствия, когда они неблагоприятны. В случае анархического стиля
управления все пущено на самотек, каждый делает все что хочет и как хочет. Существует
также кампанейский (от «кампании» до «кампании»), при волевом стиле управления в
поведении руководителя наблюдается грубое психологическое давление на подчиненных.
Также различают: общий стиль - общепризнанный, проявляющийся повсеместно,
поддерживаемый обществом, и индивидуальный - общий стиль, преломленный в
соответствии с конкретными условиями управленческой деятельности и качествами
184
соответствующих руководителей. Чаще всего имеет место смешение стилей. При всем
многообразии индивидуальных качеств руководителя, к которым обычно относят культуру,
способности психического характера, профессиональную подготовку, организаторский
талант, объединяющим в портрете личности управленца, руководителя является способность
воздействовать на сознание и деятельность других людей, выступающих объектом
управления.
Исторический опыт показывает, что наиболее целесообразным является
демократический стиль государственного управления. К его свойствам можно отнести
глубокие связи органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами,
обширные возможности для введения научного знания в управленческие процессы и
придания им целенаправленности, деловитости и влиятельности - использование достижений
науки в деятельности аппарата, становление и поддержание во всей системе
государственного управления подлинно
и подчиненными, коллективами, должностными лицами, гражданами.
Нетрудно заметить, что основным критерием, отличающим один стиль управления от
другого, является способ принятия решения руководителем. Существуют два
основополагающих способа принятия управленческих решений - демократический
(коллегиальный) и авторитарный (единоличный, директивный). Некоторые исследователи
склонны считать, что демократический путь является более эффективным, поскольку, при
таком способе снижается риск принятия неверного решения, возникают альтернативы, в ходе
обсуждения появляются новые варианты решения, невозможные при индивидуальном
анализе, обнаруживается возможность учесть позиции и интересы каждого и.т.д. Вместе с
тем, более детальные и глубокие исследования показывают, что данная концепция, несмотря
на свою ясность, простоту и убедительность, имеет ряд существенных недостатков. А,
именно, было доказано, что нет никаких оснований считать, что демократический стиль
управления всегда более эффективен, чем авторитарный. Так, по мнению К. Левина,
гуманных взаимоотношений между руководителями
объективные показатели продуктивности у обоих стилей одинаковы. Практика показывает,
что в некоторых случаях авторитарный стиль управления более эффективен, чем
демократический. К таким случаям относятся экстремальные ситуации, требующие
немедленного решения; случаи, когда квалификация работников и их общий культурный
уровень достаточно низок (установлена обратная зависимость между уровнем развития
работников и необходимостью использования авторитарного стиля управления). Иногда,
некоторые люди, в силу своих психологических особенностей, предпочитают, чтобы ими
руководили авторитарно. Установлено, также, что оба эти стиля управления в чистом виде
не встречаются. Ибо, каждый руководитель, в зависимости от ситуации и своих личностных
185
качеств, бывает и «демократом» и «диктатором». Порой бывает очень сложно распознать,
какого стиля управления придерживается на самом деле руководитель (как эффективный, так
и неэффективный). Иногда, форма и содержание работы руководителя не совпадают:
авторитарный по сути руководитель ведет себя внешне демократично, но решение
принимает единолично и до начала самой дискуссии, и наоборот. Кроме того, многое
зависит от ситуации - в некоторых ситуациях руководитель может действовать авторитарно,
а в других - как «демократ». Иначе говоря, эффективность управления не зависит от стиля
управления, а это значит, что способ принятия решений не может выступать в качестве
критерия эффективного управления. Таким образом, управление может быть эффективным
или неэффективным вне зависимости от того как, каким образом руководитель принимает
решение - авторитарно или коллегиально.
Государственно-управленческая деятельность имеет целый ряд аспектов:
общественно-политические (рассматривают общие закономерности и идейно политические
параметры системы государственного управления), организационно-структурные (отражают
особенности организационной структуры государственного управления), структурно
функциональные (воспроизводят механизм реализации функции управления) и
процессуальные (отображают методы, способы и процессы государственно-управленческой
деятельности). Анализируя стили управления в системе политического управления можно
обособить политический стиль, в нем отражается не только индивидуальность лидера, но и
характер взаимодействия лидера с окружением, степень влияния на массы, способы
реагирования на возникающие проблемы и потребности населения, методы поддержания и
осуществления политического курса. Политические стили бывают эффективными и
неэффективными, авторитарными и демократическими. Стиль, ориентированный на
решение конкретных задач за счет четкого распределения ролей и функций, подчинения
официальному лидеру всех ресурсов и выполнения его требований, составляет основу
инструментального лидерства. Результаты совместной деятельности политического лидера
и его сторонников могут быть не менее впечатляющими и в случае, если лидер не занимает
руководящей должности, а воздействует на ситуацию, создавая благоприятную
эмоциональную среду, в которой каждый член группы стремится к максимально высоким
результатам, такой стиль лидерства называется экспрессивным.
Современный американский политолог Дж.Барбер, исследовав политические стили
президентов США, выделил четыре основополагающих стиля. Основанием для
типологизации политических стилей послужило качество выполнения президентами своих
политических ролей. Ожидаемое политическое поведение лидеров (президентов,
руководителей конгресса и т.д.) может быть ориентировано либо на субъективное понимание
186
выполняемой роли, либо на ожидания конкретных групп, общества. Так, стиль,
ориентированный на эффективную, результативную и созидательную деятельность на общее
благо, Дж.Барбер назвал активно-позитивным (в качестве примера такого стиля он привел
деятельность президентов США Ф.Рузвельта, Р.Рейгана). Преобладание личного самолюбия
в осуществлении лидирующих функций формирует активно-негативный стиль (Г.Трумэн).
Зависимость от каких-либо групповых, узко партийных предпочтений, привязанность к
устойчивым стандартам и ценностям обусловливают пассивно-позитивный стиль
(Дж.Картер). Минимальное выполнение своих политических функций порождает пассивно-
негативный стиль (Дж.Буш).
Возрастание роли психологических факторов в исследовании власти и лидерства
привело к переносу в политическую науку терминов психологии, с помощью которых
описывается политический стиль. Они более полно отражают мотивацию политического
поведения, совокупность устойчивых психологических реакций лидера на события и
процессы, в том числе стрессовые, позволяют учитывать значение бессознательных
факторов. Наиболее характерные черты политического стиля позволяют определить тип
лидера, эффективность его для конкретных условий, предсказуемость его действий. На этом
основании можно выделить пять политических стилей.
Параноидальный политический стиль, ему соответствует тип лидера, которого можно
обозначить термином «Хозяин». Такой личности свойственны подозрительность, недоверие
к другим, сверхчувствительность к скрытым угрозам и мотивам, постоянная жажда власти,
контроля над другими людьми. Его поведение и действия часто непредсказуемы. Политик
параноидального стиля обычно не приемлет другой
отвергает любую информацию, не подтверждающую его теории, установки и убеждения.
Мышление подобного политика инверсионное, разделяющее реальность на крайности по
типу «белое» – «черное», «друзья» – «враги» и т.д. Стремление к безграничной власти
обеспечивается постоянным манипулированием своими подчиненными, интригами и
столкновениями их друг с другом в собственных интересах.
сопровождается желанием во что бы то ни стало подавить или унизить другого политика,
даже вопреки элементарной логике. Опасность такого лидера состоит в том, что его стиль
точки зрения, кроме собственной,
Подобный стиль часто
может совпадать с политическим поведением широких масс в обществах, в которых
отсутствуют устойчивые демократические традиции, зрелая культура. Ненависть к другим,
подозрительность и озлобленность индивидов формируют обстановку всеобщего страха,
доносительства, поиска «врагов», что является благоприятным для установления
тоталитарных режимов. Подобный политический стиль внешне не столь эффектен, но может
обладать значительным ресурсом мобилизации населения, способен решать стратегически
187
важные задачи в исторически ограниченные сроки, последовательно осуществлять свой курс.
Однако «Хозяин» может эффективно лидировать, только опираясь на развитую карательную
систему, на политический террор.
Демонстративный политический стиль, для него характерен тип лидера, которого
можно назвать «Артист». Он всегда играет на публику. Его отличают любовь к внешним
эффектам и демонстрациям, страстное желание нравиться, постоянно привлекать к себе
внимание. Во многом его поведение, политические действия зависят от того, нравится ли он
другим, любим ли он ими. Поэтому «Артист» достаточно управляем, предсказуем, может
потерять бдительность, наслушавшись льстеца, может лишиться самообладания,
столкнувшись с критикой в свой адрес. Реализация продуманного политического курса
лидером с таким политическим стилем оказывается невозможной в силу изменчивости
мотивации его политического поведения. Ориентация на стимулы, в основе которых лежит
желание любой ценой получить одобрение масс, политическое признание, вынуждает лидера
приносить в жертву не только общественно значимые интересы, но даже свои собственные
политические убеждения. Представители демонстративного стиля менее всего
предрасположены к упорной и созидательной работе, рассчитанной на длительное время.
Они хороши в переломные моменты (в ситуациях недовольства, разочарования), когда надо
возбудить и повести за собой толпу. Однако надолго их энергии не хватает, вследствие чего
им редко удается завершить начатое дело.
Компульсивный политический стиль характеризует лидера, собирательный образ
которого можно обозначить термином «Отличник». Ему свойственно почти навязчивое
желание все сделать наилучшим образом, независимо от возможностей. Стиль его поведения
характеризует напряженность, отсутствие легкости, гибкости, маневра. Он постоянно
озабочен, мелочен, слишком пунктуален, догматически подходит ко всем инструкциям,
правилам. Это - фактор постоянных конфликтов во властных структурах. Особенно
дискомфортно «Отличник» чувствует себя в экстремальных ситуациях, когда необходимо
быстро принимать решения, использовать нестандартные методы. Любые отклонения от
запланированного хода деятельности для него болезненны, а опасность совершить ошибку
способна ввергнуть его в панику. Поэтому «Отличник» строго следует избранному
политическому курсу, хотя он может и не отражать реальности времени, стремится не
поступаться принципами и на основе данных принципов объединяться с другими
«Отличниками». Постоянно изменяющиеся условия способствуют потере социальных
ориентиров, чувства времени у «Отличника». Он всегда рискует завести общество в тупик,
обречь на застой и кризис даже вопреки своим искренним намерениям обеспечить
процветание государства.
188
Депрессивный политический стиль олицетворяет «Соратник». Лидер этого типа не
способен играть ведущую роль и поэтому пытается объединиться с теми, кто реально может
«делать политику». «Соратник» часто идеализирует других политиков и политические
движения, а сам плетется в хвосте событий. Он не имеет четкого политического курса,
устойчивых подходов к решению возникающих проблем. Политическую реальность
воспринимает настороженно и пессимистически, постоянно обнаруживая слабость и
политическое безволие.
Шизоидальный политический стиль тесно связан с депрессивным. Его представляет
лидер «Одиночка». Самоизоляция и самоустранение от участия в конкретных событиях у
него имеют более отчетливый характер. «Одиночка» не желает присоединяться ни к какому
конкретному движению и предпочитает позицию стороннего наблюдателя. Политическая
ответственность в подобных случаях практически отсутствует. Естественно, стремление к
лидерству не позволяет долго удерживаться на позициях стороннего наблюдателя, заставляя
либо присоединяться к какому-либо движению, партии, либо создавать собственную партию.
Шизоидальный стиль поведения исторически преходящ и неэффективен. «Одиночка» по
мере участия в политической жизни и расширения властных полномочий, как правило,
трансформирует свой стиль, дополняя его чертами параноидального и демонстративного
стиля.
Необходимо заметить, что описанные выше идеальные (теоретически
сконструированные) типы политических стилей в реальной политической практике
выступают как тенденции, их сложно выявить в чистом виде. Обычно политический стиль
обусловлен ментальностью и культурой общества, включающих устойчивые представления
о желаемой модели общества и роли лидера в ней, о предпочтительных способах решения
возникающих проблем. Стили политического управления заметно различаются в силу
самобытности национальных культур различных стран. Тип доминирующей культуры
определяет и характер политических ориентаций, свойственных лидерам. Наконец, многое в
политическом стиле диктуется конкретными обстоятельствами и в судьбе самого лидера, его
окружения, и в жизни страны, мира. Но, даже учитывая все указанные моменты, нельзя
забывать, что в разное время у человека, в том числе политического лидера, реакции на одни
и те же события могут быть совершенно разными, вплоть до прямо противоположных.
Одна из важных проблем современного российского общества – глубокий кризис
существующих моделей управления перед лицом возрастания сложности социальных систем
и расширения индивидуальной свободы. Рост обменов и социальных взаимодействий
увеличивает свободу выбора индивида, которая коренным образом меняет отношения между
начальником и подчиненным, уменьшает зависимость последнего от первого. Отношения власти
189
трансформируются из классических, жестко иерархических, зависимых в «договорные»,
относительно свободные. Однако применяемые на практике управления методы руководства все
еще ориентируются на принудительные, властные взаимодействия. Подобное положение
приводит к возникновению отношений и структур, параллельных власти. Речь идет о
постепенном обесценивании традиционных инструментов управления. Люди перестают
воспринимать приказы и распоряжения, идущие сверху, как правила своего поведения в обществе.
Возникает естественная реакция отторжения их и сопротивление им, стремление обойти,
нарушить указания. Внизу складываются автономные по отношению к верхним слоям
руководства властные отношения. Появляются трещины в общественном консенсусе: ценности,
на которых основывается поведение властей, и ценности, лежащие в основе социальных
действий исполнителей, расходятся. Поведение человека в таком обществе оказывается в
противоречии с навязываемым ему типом тоталитарно-бюрократической социальности и
становятся в этом смысле фактически асоциальным, то есть аморальным с точки зрения
официальной этики данного общества. Одним из проявлений такой ситуации является утрата в
системе управления исполнительской дисциплины, которая в рамках российского общества
иллюстрируется неисполнением федерального законодательства. Кризис управления в
современном российском обществе приобрел системные черты и поразил многие сферы
жизнедеятельности. Это, прежде всего, кризис традиционных, архаических моделей управления
обществом. Он выражается в дезинтеграции гражданского порядка, упадке социальной
дисциплины, вырождении лидеров и усилении процессов отчуждения граждан от властей.
Кризис в системе государственного управления - это главным образом кризис бюрократический,
кризис традиционных моделей управления, кризис устаревшего ныне типа взаимодействия
государства и общества, государства и человека, который вызывает необходимость радикальной
переоценки авторитарной и самодовлеющей роли государства в общественной организации.
Переход к рыночным отношениям, демократизация политической системы и
становление гражданского общества в России, предъявляют высокие требования к стилю и
методам руководства, к качеству руководителей – их культуре, характеру, знаниям, опыту,
нравственности. Ибо, государственное управление опирается не только на приказы и
задания, когда управленческий эффект достигается за счет поощрений (наград) или
административных санкций. В связи с этим роль исследований стиля управленческой
деятельности и других аспектов взаимодействия руководителя и подчиненных велика.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]