Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
z получает от участковых избирательных комиссий протоколы об итогах голосования
по выборам главы муниципального образования в случае его избрания
непосредственно населением;
z определяет результаты выборов, регистрирует избранного главу муниципального
образования, выдает удостоверение избранному главе муниципального образования,
публикует в печати сообщение о результатах выборов, сведения об избранном главе
муниципального образования;
z устанавливает общие итоги выборов депутатов представительного органа местного
самоуправления, направляет их в средства массовой информации, публикует в печати;
z обеспечивает соблюдение установленного порядка транспортировки, обработки,
хранения и подготовки к сдаче в архив выборной документации от нижестоящих
избирательных комиссий;
z рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих
избирательных комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям)
мотивированные решения;
z осуществляет иные полномочия.
Избирательная комиссия муниципального образования имеет печать и бланки со
своим наименованием, расчетный счет в банке.
Все органы местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой и
представляют единую систему, в которой по действующему законодательству реализован
принцип разделения властей.
161
Тема 9. Формы взаимодействия органов государственной власти с органами
местного самоуправления
9.1. Виды государственной поддержки местного самоуправления
Органы местного самоуправления являются структурно выделенными органами в
системе органов государственного управления. Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы
местного самоуправления не входят с систему органов государственной власти, что означает
их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного
самоуправления:
1) самостоятельны лишь в пределах своих полномочий;
2) находятся в системе государственно-властных отношений;
3) действуют в русле единой государственной политики, исходя из
общенациональных интересов;
4) могут наделяться отдельными государственными полномочиями;
5) являются подконтрольными органам государственной власти при осуществлении
отдельных переданных государственных полномочий;
6) имеют общую организационно-правовую основу с органами государственной
власти, а именно:
z общий источник власти – народ;
z единые принципы избирательной системы;
z схожие механизмы принятия решений;
z та же обязательность исполнения решений;
z сходные формы и методы деятельности.
7) вопросы местного значения имеют ту же природу, что и государственные вопросы.
Государственная власть, особенно на уровне субъектов РФ, и местное самоуправление
находятся не только в условиях взаимодействия, но и в органичном функциональном
единстве, т.к. и государственная власть и местное самоуправление есть ни что иное, как
различные организационно-правовые формы власти народа. Местное самоуправление
является одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, которую
государство обязано признавать, соблюдать и защищать.
Вместе с тем деятельность органов местного самоуправления приобретает новые
черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности граждан. Органы
162
местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную
направленность их деятельности.
Конституция РФ заложила основы взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления через систему гарантий и защиты местного
самоуправления. Конституция РФ закрепила участие органов местного самоуправления от
имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы
оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, политические,
организационные, материальные и финансовые условия для оптимального
функционирования и развития.
Для того, чтобы сотрудничество государственных и муниципальных властей, а
особенно действия органов государственной власти в сфере местного самоуправления имело
плановый и прогнозируемый характер, принимаются федеральные и региональные
программы развития и поддержки местного самоуправления
.
Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления
не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской
государственности. Более того, государственная поддержка развития местного
самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов
государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это
система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного
самоуправления федеральными и
региональными органами государственной власти.
Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в
следующих формах:
z издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного
самоуправления;
z контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;
z информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе
ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной
власти, затрагивающих интересы местного сообщества);
z оказание методической поддержки;
z рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в
органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их
удовлетворению;
163
z участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных
законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители
органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии
на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);
z принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного
самоуправления;
z подготовка кадров муниципальных служащих;
z оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;
z предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на
безвозмездной основе;
z временное осуществление полномочий местного самоуправления органами
государственной власти и другие меры.60
В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15
декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной
поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации
конституционных полномочий местного самоуправления.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. № 345 "О
прекращении реализации Федеральной целевой программы государственной поддержки
развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных
полномочий местного самоуправления" реализация настоящей программы прекращена.
В Основных положениях государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации подчеркивалось, что поддержка местного
самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого
самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на
эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и
муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях
обеспечения конституционных прав и свобод граждан.
В вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического
развития требуется постоянное взаимодействие всех уровней власти. Поэтому органы
местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ учитывают
соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь органы
60
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
232-233.
164
государственной власти при разработке государственных программ, затрагивающих
интересы местных сообществ, учитывают мнение органов местного самоуправления. Это
позволяет максимально концентрировать государственные и муниципальные ресурсы для
достижения согласованных целей, а также использовать потенциал территорий более
рационально.
9.2. Механизмы передачи органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности
неизбежно возникает вопрос необходимости реализации ими полномочий на более низком
территориальном уровне, чем уровень субъектов РФ. Отношения, связанные с
государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом,
совершением нотариальных действий и другие крайне затруднительно регулировать даже
органам государственной власти субъектов РФ, а тем более, федеральным структурам.
Существуют два пути решения этой проблемы:
1) создание на территории муниципального образования государственных структур,
которые будут исполнять данные государственные полномочия;
2) передача органам местного самоуправления данных государственных полномочий.
Оба этих пути используются на практике, и у каждого из них есть свои достоинства и
недостатки. Например, первый путь имеет следующие достоинства:
z возможность создания единой вертикальной системы исполнительной
государственной власти;
z приближение государственной власти к населению;
z более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел
в местных сообществах;
z возможность комплексного социально-экономического развития не только
территорий муниципальных образований, но и межмуниципальных территорий.
Создание территориальных органов государственной власти для осуществления
государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком
165
уровне, положительно оценивается многими учеными только в качестве временной меры,
допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление.61
Очевидный недостаток первого пути – это необходимость создания новых
управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему
управления, что вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления,
нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны
государственных органов, бюрократизацией всей системы, и, что самое важное, напрямую
отразится на налогоплательщиках. Поэтому
большее развитие получил все-таки второй путь
– реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Его основным недостатком является невозможность построить эффективную систему
исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления
юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать
указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.62
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной
власти строятся на следующих принципах: с одной стороны, органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в
пределах своей компетенции. С другой стороны – в случае наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, они могут участвовать в
осуществлении государственных функций,
и их деятельность будет находиться под
контролем государства.
Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под
собой определенные исторические корни. В России органы местного самоуправления
всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных
обязанностей. Так, согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1
января 1864 г. к ведению земских учреждений подлежали такие государственные дела, как:
z раскладка государственных денежных сборов;
z исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского
управлений;
z участие в делах почтовой повинности;
61
Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления / Федерализм. – 1998. № 3. –
С. 177.
62
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления в современных условиях / Государственное и муниципальное управление в
России: реформы и перспективы развития. – Волгоград, 2005. – С. 60.
166
z другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или
постановлений.63
В мировой практике выделяют два основных принципа предоставления полномочий
органам местной власти:
1) inter vires – принцип «позитивного регулирования» – получил свое распространение
в странах англосаксонской системы, он закрепляет за муниципальными органами право
осуществлять лишь те полномочия, которые за ними прямо закрепил закон. Действия,
непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с
превышением полномочий и отменены;
2) ultra vires – принцип «негативного регулирования» – является противоположностью
первого принципа, распространен в странах континентального права. В соответствии с ним
местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не
относящиеся к компетенции иных органов.
Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной
власти и местного самоуправления. Континентальная система, на первый взгляд,
предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют
свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к
компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы
местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного
уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям
целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем
одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской
системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных
образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной
юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями
общенационального законодательства.64
В современной теории муниципального управления наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями рассматривается как
исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение
63
Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления
// Государство и право. – 1999. № 9. – С. 15.
64
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления в современных условиях / Государственное и муниципальное управление в
России: реформы и перспективы развития. – Волгоград, 2005. – С. 61.
167
его в компетенцию органа местного самоуправления. Можно выделить две основных формы
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:
1) передача полномочий – это способ регулирования полномочий органа местного
самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти
исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного
самоуправления. При этом, срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как
правило, происходит в форме передачи полномочий;
2) делегирование полномочий – это предоставление органами государственной власти
принадлежащего им права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления
на один раз, на определенный срок или бессрочно.
Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия
«передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя
перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий»,
которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований,
расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями закрепляется в Конституции РФ. В соответствии с ней в
компетенцию органов местного самоуправления могут входить не только решение вопросов
местного значения, но и осуществление отдельных переданных государственных
полномочий.65 До настоящего времени вопрос о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями на федеральном уровне
практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных
государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с
передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может
производиться только законом: федеральным и региональным. Закон 2003 г. также содержит
перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования;
65
Конституция Российской Федерации. – М., 1993. – ст.132.
168
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и
обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих
полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций,
предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления
переданных полномочий;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в
муниципальную
собственность материальных средств, необходимых для осуществления
отдельных переданных государственных полномочий;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении
переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за
осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного
самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
66
Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано, и иное не вытекает
из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются
бессрочно.
При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган
местного самоуправления к государственным или нет, органы власти теперь
руководствуются
статьями 14-17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если
указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа
муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это
государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.
67
Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ
передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:
z государственной регистрации актов гражданского состояния;
66
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. – 2003. 8 окт. – ст. 19.
67
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
241.
169
z лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;
z лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и
черных металлов;
z лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных
учреждений;
z назначения и выплаты компенсационных выплат;
z ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов
градостроительной деятельности;
z медико-социальной экспертизы;
z установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета
единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;
z порядка пользования отдельными природными ресурсами;
z формирования и организации деятельности административных комиссий на
территориях субъектов РФ и т.д.68
Передача отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень
целесообразна только в тех случаях, когда органы местного самоуправления способны их
более эффективно реализовать.
В законах субъектов РФ, как правило, указываются следующие основания
прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им
отдельных государственных полномочий:
1) истечение срока, на который были переданы государственные полномочия;
2) невозможность
обеспечения органами государственной власти субъекта РФ
переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми
средствами;
3) признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесообразности
дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе
из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий;
68
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Постатейный – М., 2008. – С. 243.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]