Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
10.2. Соотношение ответственности и свободы в теориях государственного
управления
Социальная ответственность основной критерий и важное условие эффективности
проводимой органами государственной власти социальной политики, от которой в большой
степени зависит устойчивое политическое и экономическое развитие общества. Каждая из
сторон социально-трудовых отношений несет свою долю социальной ответственности как за
совместно принимаемые решения, так и за их выполнение. И это естественно, поскольку
социально ориентированная рыночная экономика в условиях политической демократии
предполагает наличие развитой и эффективно действующей системы социального
партнерства. Критерий оценки, осуществляемых в стране преобразований может быть лишь
один: стали ли люди в ходе их осуществления жить лучше или хуже. В случае, если
благосостояние народа, хотя бы в незначительной степени, растет, проводимая в стране
социально - экономическая политика (независимо от того, проводится она с профицитом или
с дефицитом бюджета) является эффективной и социально ответственной. Если же в течение
длительного времени жизнь большинства граждан не только не улучшается, но и заметно
ухудшается и в ближайшей перспективе трудно рассчитывать не позитивные изменения, то
осуществляемые преобразования, какие бы аргументы в их пользу ни проводили, не могут
быть оправданы, а действия правительства не могут считаться в полной мере ответственными.
Иначе говоря, любая государственная идеология, игнорирующая «социальную цену»
проводимой политики, не может рассматриваться как эффективная и нравственная. Выявить
основные параметры социальной ответственности на разных уровнях довольно сложно,
поскольку они весьма многочисленны и неоднородны по своему характеру. Их научная
типология предполагает деление на факторы объективные, характеризующие конкретно-
историческое содержание и особенности общественной среды, в которой развивается
социальная сфера, и факторы субъективные, отражающие способность и стремление
лидеров того или иного государства и руководителей соответствующих государственных,
предпринимательских и общественных структур к адекватному восприятию новых реалий,
осознанию ими объективной необходимости действовать во имя подлинных интересов своих
граждан и на этой основе принимать конструктивные решения. Будучи наиважнейшим
элементом жизнедеятельности общества, социальная сфера, точнее, уровень, основные
направления и результаты ее развития, является наиболее точным индикатором его
продвижения по пути социального прогресса. Поэтому при оценке всего комплекса проблем
развития общества приоритетным является их анализ с позиции социальности. Иначе говоря,
точкой отсчета и побудительным мотивом любой политики должен быть человек, его
благосостояние и самочувствие в широком смысле слова. В современном цивилизованном
191
обществе уже недостаточно рассматривать всю динамику социального изменения с точки
зрения совокупности прав и свобод, обеспечивающих лишь основные материальные
интересы. Круг интересов человека и его потребностей значительно расширился. При подходе
к вопросу о социальных потребностях и социальной защищенности речь идет уже не только о
традиционных, но и о новых материальных требованиях, таких, как защита занятых на
совместных предприятиях, на предприятиях-банкротах, «гастарбайтеров» (иностранных
рабочих), а также и о постматериальных ценностях, таких, как свободное время, досуг,
участие в управлении. В обстановке, когда неуклонно растет круг материальных и духовных
потребностей граждан, в числе проблем качества жизни оказываются проблемы расширения и
гарантии занятости, строительства жилья и усовершенствования системы народного и
профессионального образования, здравоохранения и социального обеспечения, защиты
производственной и всей окружающей среды и др.
Что касается социальной ответственности исполнительной власти России, то
государственные меры по повышению эффективности защиты социальных прав граждан
осуществляются прежде всего на основе статьи 7 Конституции РФ, провозгласившей
Российскую Федерацию социальным государством, «политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
В целях повышения социальной ответственности перед народом и более
эффективного развития социальной сферы был осуществлен переход от прежней монополии
государства в области социальной ответственности к новому характеру его взаимоотношений
с трудом и капиталом. Иначе говоря, речь идет о социальном партнерстве, призванном
обеспечить цивилизованное согласование интересов различных групп населения, и о
возросшей в новых условиях социальной ответственности всех основных субъектов
социально-трудовых отношений перед обществом. Вместе с тем государство сохранило за
собой важную функцию гаранта системы социального партнерства, верховного арбитра в
сфере согласования интересов капитала и труда и по-прежнему является одной из сторон
при подписании генеральных, а также региональных трехсторонних соглашений. Вместе с
тем Конституция РФ законодательно ввела механизм защиты социальных прав и свобод
граждан в судебном порядке, а также узаконила право обжалования бездействия
государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и
должностных лиц, если нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия к
их осуществлению.
Постепенно по мере развития общества предприниматели оказались вынужденными
считаться с социальными потребностями работников не только в сфере производства, но и
за его пределами. В ходе возникновения системы цивилизованного предпринимательства и его
192
заинтересованности в стабильном развитии общества определенным образом стала меняться
традиционная социальная идеология бизнеса. Это привело к росту затрат на работников, с
тем чтобы эти затраты были бы достаточны не только для их физиологического
воспроизводства, но и для удовлетворения целого ряда других их потребностей, в частности
потребности в приобретении более высокой квалификации или развития человека как
личности. Иначе говоря, в цивилизованном обществе в ходе его трансформации
предприниматели постепенно становятся социально ответственным фактором, и социальная
составляющая становится для них во многих случаях не менее значимой, чем чисто
экономическая.
С начала демократических преобразований 90-х годов в России из-за низкого уровня
заработной платы, которая к тому же выплачивалась с большим опозданием, постоянно
увеличивавшейся безработицы, нерешенности многих бытовых проблем развернулось
широкое стачечное движение, которое грозило общенациональной катастрофой. Причем
угроза государственной безопасности исходила не только от самих участников движения
социального протеста, но и от тех, кто не платил им зарплату, пенсии, детские пособия, кто
отправлял работников в неоплачиваемые отпуска и тем самым объективно толкал их к
социальному протесту. Иначе говоря, от социально безответственных федеральных и
региональных властей, а также отраслевой администрации и руководителей предприятий.
Вместе с тем и сами участники движения социального протеста нередко своими
безответственными действиями, такими, как «рельсовые и шоссейные войны», попытки
блокировать работу аэропортов и фарватер реки Волги, захваты в заложники руководителей
предприятий, подрывали деятельность многих отраслей народного хозяйства, и это реально
могло привести к хаосу и дестабилизации. Важную роль в осуществлении контроля за тем, в
какой мере социально ответственно действуют правительственные структуры и
предприниматели (работодатели), играют массовые организации трудящихся — профсоюзы.
И стабильность, и устойчивое развитие экономики в стране во многом зависят от их позиции
и конкретных действий. При непосредственном участии профсоюзов в России разработан,
одобрен и действует блок социальных законов. Однако в силу целого ряда объективных и
субъективных причин профсоюзное движение в современной России еще до конца не
сформировалось в качестве независимого и в полной мере ответственного контрагента
работодателей в переговорном процессе. Сколько-нибудь существенного реального
улучшения положения людей в России все еще не происходит. Число граждан, живущих за
чертой бедности, по сведениям Международной организации труда (МОТ), растет. Причем в
категории лиц, живущих за чертой прожиточного минимума, оказались не только инвалиды и
бомжи, но и значительная часть высококвалифицированного населения. Это учителя, врачи,
193
библиотекари, музейные работники и даже ученые с научными степенями и званиями. Во
всех странах, включая африканские, эти категории работников являются средним классом с
довольно высоким материальным достатком, а в России они превратились в «новых бедных».
Если на рубеже 90-х гг. XX в. оплата работников науки и высшей школы была одной из
наиболее высоких в стране, то на рубеже веков она стала самой низкой. К тому же заметно
уменьшились ассигнования на науку, культуру, образование. В этом контексте весьма
показательны существенные различия бюджетных расходов в России и ведущих странах
Запада на эти важнейшие направления социальной сферы. Это привело не только к оттоку
российских специалистов из упомянутых сфер в другие отрасли народного хозяйства, но и к их
отъезду за рубеж. Причем уезжают в поисках лучших условий жизни и работы в большей мере
молодые, перспективные специалисты и ученые. Постоянно растут цены на продукты и
товары, жилищно-коммунальные и транспортные услуги, что практически сводит на нет
действия правительства по улучшению положения населения. Весьма показательны в этом
отношении расходы граждан на коммунальные услуги. Так, с начала 90-х гг. плата за них
возросла к 2002 в 250 раз, в то время как доходы граждан увеличились лишь в 150 раз. Более
того, с учетом необходимости обеспечения полного возмещения экономически обоснованных
расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг правительство
предполагает по примеру социально благополучных стран Запада перевести россиян на 100
процентную оплату коммунальных услуг. Совершенно очевидно, что при этом по примеру
индустриально и социально развитых стран Запада необходимо установить значительно
более высокую оплату труда. По нормам ООН она в месяц должна быть не менее трех
долларов в час.
Наконец, важнейшим элементом проблемы социальной ответственности является
психологический фактор, и прежде всего фактор доверия между гражданами и властью. Во
времена так называемого «застоя» в стране получила распространение «философия
исторического оптимизма». В последние 10 лет употребляется термин «оптимистический
реализм». Между тем нужны не только малозначащие для подавляющего числа граждан
термины, а четко сформулированные доступные пониманию каждого обнадеживающие
ближайшие и конечные цели, должны быть обозначены основные этапы и механизмы их
реализации, четко определены важнейшие индикаторы для оценки эффективности
осуществляемых преобразований с указанием, каких конкретно результатов, в какие сроки
можно ожидать и как это отразится на социальном положении миллионов простых людей.
Ни один курс не может считаться оптимальным, какие бы убедительные аргументы в его
пользу ни приводились, если он в течение длительного периода времени приносит лишь
горькие плоды.
194
В этом контексте заслуживает внимания большой опыт, накопленный Европейским
Союзом (ЕС) по трансформации деклараций о намерении проводить эффективную
социальную политику в конкретные действия по формированию в рамках Союза общей
социальной политики и созданию соответствующего социального законодательства. Речь
идет об успешном опыте сочетания экономической эффективности и социальной
справедливости. В документах Европейского Союза и его участников за правительственными
структурами, работодателями и организациями трудящихся юридически зафиксированы на
государственном и наднациональном уровнях их основные наднациональные обязанности,
так же как и их ответственность за реализацию совместно принятых решений. Опираясь на
принципы социального партнерства, на диалог и упреждающую стратегию, основные
субъекты социально-трудовых отношений в странах ЕС используют целый ряд оправдавших
себя материальных, моральных, политических, экономических и юридических средств с целью
мирного урегулирования социальных конфликтов. Вместе с тем необходимо учитывать, что на
создание ЕС ушло почти полвека и в ходе его развития участникам Союза пришлось
преодолеть многие серьезные препятствия.
Социальный контроль - контроль, осуществляемый в обществе над поведением
человека, функционированием институтов, предприятий и организаций, общества в целом.
Существуют индивидуальный, групповой и общественный уровни социального контроля. Он
осуществляется через официальные нормы, социальные акции, средства массовой
информации и др., может быть формальным (официальным) и неформальным. Для
координации и регулирования социальных процессов, происходящих на значительных
территориях, контрольные полномочия реализуют центральные (региональные и
муниципальные) органы власти. Социальный контроль может либо усиливать возникающие в
обществе отклонения от принятых норм, либо смягчать их. Социальные отклонения
усиливаются в случае, когда им противопоставляется догматическая или жесткая мера
социального реагирования. Такого рода меры могут привести к росту социальных
возмущений и дестабилизации системы. Социальные отклонения не приводят к конфликтам,
если в отношении их проявляется терпимость, избегаются крайние оценки, ищется
компромисс. Сохранение равновесия социальной системы — важная функция системы
социального контроля.
Классики социологической науки - Э. Дюркгейм, М. Вебер, К. Маркс, Т. Парсонс
считали, что в каждой группе и в обществе в целом действуют механизмы, обеспечивающие
стабильность и порядок. К таким механизмам они относили прежде всего механизм
социального контроля, базирующийся на системах ценностей и норм. Значение и роль
социального контроля определяются тем, что благодаря ему возможны поиск компромиссов
195
и минимизация издержек при пресечении или предотвращении социальных отклонений в
обществе. Учитывая, что контроль распространяется на все сферы человеческого общества:
социальную, политическую, экономическую и культурную, он исследуется такими
отраслями социологии, как социология управления, социология организации, экономическая
социология, социология села, социология города, социология конфликта.
196
Тема 11. Государственное управление в ХХI веке
11.1. Общая характеристика современных концепций государственного
управления
Теория государственного управления охватывает принципы деятельности государства по
организации и руководству социально-экономическими и общественными процессами,
механизмы принятия и реализации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед
обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Одна из
главных задач теории государственного управления заключается в научном обосновании
оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего
общества целей. Она состоит из множества идей, концепций и установок, раскрывающих суть
таких социальных явлений как конфликт и консенсус, процесс принятия решений, организация
управления, государственное администрирование, политическое прогнозирование, которые
необходимо исследовать в совокупности и во взаимосвязи. В западной науке в качестве одного из
основополагающих понятий теории государственного управления рассматривается феномен,
обозначаемый термином «public administration» (государственное администрирование). В узком
понимании этот термин обозначает профессиональную деятельность государственных
чиновников, а в широком смысле это понятие включает всю систему административных
институтов, подчиненных друг другу снизу доверху, и каждый узел выполняет свой, строго
очерченный круг функций. В данном контексте можно говорить о административно-
государственном управлении.
Современная теория государственного управления представляет собой мозаику школ и
направлений, акцентирующих внимание на различных аспектах публичного администрирования.
Как конструкт теоретического объяснения проблемы она задает логику организации знаний и
формирует у исследователя определенное понимание управленческих явлений.
Эволюция теории государственного управления может быть представлена как чередование
теорий и концепций, выдвигаемых авторами своего времени, и связанная с меняющейся ролью
государства в условиях индустриального и постиндустриального обществ, как смена парадигм,
чередование теорий, изменение отношений к объекту исследования, трансформация целей,
методов, точек зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Практика государственного
управления различных стран на протяжении XX в. существенно трансформировала
традиционные представления об управлении как иерархически организованном процессе
принятия решений. Стремление повысить способность системы государственного управления
адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых идей,
197
позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной
функций.
Административная (классическая) школа включает в себя два направления. Первое -
школа научного менеджмента (1903 г.), представители которой проводили специальные
эксперименты в области управления производством и организации труда. Эта теория была
разработана в начале XX в. Ф. Тейлором (1856—1915), Г. Эмерсоном (1853—1931) и Г.
Фордом (1863—1947), которые рассматривали управление как механизм, действующий в
результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных
целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Затем в 1916 г.
возникло второе направление - административная школа управления. Ее целью была
разработка ведущих принципов организации профессионального государственного
управления. Она достаточно удачно использовала теорию научного менеджмента (или
теорию факторов), заимствованную из организации управления в бизнесе, и перенесла ее на
организацию государственного администрирования. Сторонники административной школы
верили в универсальность этих принципов, поэтому полагали, что следование им приведет к
успеху государственного администрирования в разных странах. Их не беспокоили
социальные аспекты государственной деятельности. Они стремились взглянуть на
организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие
характеристики и закономерности государственной организации.
Родоначальником административной школы считается французский ученый А.
Файоль (1841—1925), возглавлявший созданный им Центр административных исследований
в Париже (1916). Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются
универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, правительственных
службах и учреждениях, в армии и на флоте. Согласно А. Файолю, управление любой
организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных
групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и
административные. Управление, или менеджмент, он рассматривает как последовательный
ряд операций по обеспечению оптимального достижения целей. Причем административные
функции являются главными, определяющими. Ни в одну из перечисленных выше функций
не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего
состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу
административных функций.
Таким образом, в рамках классической школы система государственного управления
предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-
функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует
198
подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды
и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на
различных уровнях государственного управления. В целом сильные стороны классического
подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе
государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного
менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее
влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Вслед за административной школой в 30-е годы XX в. в теории государственного
управления возникла школа человеческих отношений. Она подвергла критике классическую
школу за механицизм и игнорирование роли человека, его потребностей, невнимание к
проблемам мотивации работников как факторов эффективности управления производством,
организацией. Первоначально многие идеи были высказаны М. П. Фоллет (1868—1933). Она
впервые обращается к природе человека и мотивам его поведения в процессе управления,
описывая его в терминах власти и авторитета. В своих исследованиях она обратила внимание на
анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом,
поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда в
результате улучшения психологического климата и усиления мотивации. М.П. Фоллет
придавала особое внимание психологической реакции лиц, получающих приказы.
Доминирование приказной формы обязательно вызывает в качестве ответной реакции
сопротивление. В качестве решения проблемы она предложила обезличить отдачу
распоряжений и объединить всех заинтересованных лиц для изучения той или иной ситуации.
Тем самым подчиненный и начальник будут следовать тому, что требует ситуация, а не приказ.
Основателем направления считается американский социолог Э. Мэйо (1880—1954). Он
сформулировал базовый принцип, лежащий в основе теории человеческих отношений —
принцип индивидуальных различий, который необходимо учитывать в управлении. По его
мнению, индивиды имеют уникальные нужды, потребности, цели и мотивы. Положительная
мотивация требует, чтобы с рабочими обращались как с личностями. Жесткая иерархия
подчиненности, формализация организационных процессов несовместимы с природой
человека. Следовательно, все проблемы производства и управления должны рассматриваться
сквозь призму человеческих отношений, с учетом социального и психологического факторов.
Многие методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в такой
узкой сфере государственного администрирования, как управление персоналом, где важно
личное воздействие руководителя на сотрудников для своевременного принятия решений и
их успешной реализации. К области оперативного и стратегического государственного
управления они малоприменимы.
199
В качестве третьего направления современных взглядов на государственное
управление можно выделить менеджеризм, или так называемую «эмпирическую школу».
Сторонники этой школы (Д. К. Мидлер, У. Г. Форд, Г. Саймондс) претендовали на роль
создателей всеобщей науки управления, или менеджеризма. При этом в их работах
просматривалась прикладная ориентация в анализе управления предприятием с целью
формулирования конкретных практических рекомендаций. Несмотря на большое
разнообразие точек зрения относительно теории и практики управления, почти все
представители менеджеризма сходятся в том, что менеджмент, или искусство управления
людьми, - это специфическая, самостоятельная область деятельности и знания.
По мнению Э. Петерсена и Э. Плоумена, с социальной точки зрения, менеджмент
является техникой или методом, развиваемым в результате свойственной человеку тенденции к
формированию групп. Примерами таких групп являются правительства, клубы различных
видов и деловые предприятия. Какой бы ни была группа, она должна иметь свой
собственный менеджмент. В этом смысле менеджмент можно определить как совокупность
методов, с помощью которых устанавливаются, выясняются и реализуются цели и задачи той
или иной человеческой группы. Эта общая концепция управления, по мнению этих
исследователей, варьирует в деталях применительно к различным видам человеческих групп,
однако в основе своей остается неизменной.
В связи с этим Э. Петерсен и Э. Плоумен различают шесть основных видов
менеджмента, соответствующих определенным социальным группам: правительство,
государственный менеджмент, военный менеджмент, клубный, бизнес-менеджмент и
менеджмент в государственной собственности. Все указанные разновидности менеджмента,
по мнению авторов этой концепции, в одинаковой мере базируются на основополагающих
выводах о человеческом характере и поведении. Главные принципы менеджмента , говорят
они, безусловно применимы к человеческим ассоциациям, существующим для любых целей,
группам любых размеров. Менеджмент можно определить как психологический процесс
осуществления руководства подчиненными, посредством которого удовлетворяются главные
человеческие стремления. Он обеспечивает логическую основу индивидуального разделения
труда и специализации в рамках определенной группы. Менеджмент осуществляет
руководство путем принятия на себя власти, распределения обязанностей и установления
подотчетности за все действия людей в данной организации. Несколько иной точку зрения
придерживается известный теоретик и консультант управления П.Дракер.
По мнению, П. Дракера, менеджмент – это принципы и методы управления деловым
предприятием, ибо искусство, компетенция, опыт менеджмента не могут быть перенесены и
применены к организации других институтов и управлению ими. Критерием качества
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]