Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Исходя из этого Структура правового регулирования государственного управления
включает:
а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные
элементы государственного управления, причем на федеральном уровне, - общие начала,
основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование
многих элементов государственного управления перемещено на уровень субъектов
Федерации;
б) нормативное определение ряда элементов государственного управления
посредством органов районного и городского государственного управления и местного
самоуправления (дифференциация и конкретизация типичного в направлении к
уникальному);
в) внутрисистемное нормативное регулирование управленческих процессов,
осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;
г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где
население может непосредственно выразить свою волю;
д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по
линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать
права и свободы людей, установленные в государственном управлении принципы и
институты.
Отметим, что в правовом регулировании государственного управления важная роль
отводится (в равной мере) как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и
закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок,
процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а
также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное
проявление в жизни. Это регламенты функционирования государственных органов и органов
местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные
социальные и информационные технологии управления и т.д.
Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность
каждого вида правовой регуляции, а с другой - определенную взаимосвязь и согласованность
между видами.
Система государственного управления эффективна в обществе, если она
соответствует одному из принципов управления – принципу оптимизации. Роль четко
действующей правовой системы в государстве значима, поскольку вертикаль власти
эффективна только при бюрократической правовой регламентации. Государственное правовое
регулирование использует различные методы, формы юридического обеспечения и
241
регламентированные процедуры, начиная от внесения проекта закона, утверждения и до
вступления его в силу (обычно через десять дней после официальной публикации принятого
закона в печати). Внесению проектов законов на рассмотрение Государственной Думой
предшествует процедура обоснования необходимости данного законопроекта, всесторонняя
оценка согласованности проекта с действующими законами и правовыми нормами, определение
ожидаемого социально - экономического эффекта и его экономическое обоснование.
14.2. Система информационного обеспечения государственного управления
Информация является важнейшим средством организации и регулирования частной и
общественной жизнедеятельности, одной из форм закрепления распространения имеющихся
и приобретаемых знаний, действенный инструмент управления, источник интенсификации и
гармонизации общественного развития. Информация - это совокупность каких-либо
сведений, характеристик, фактов и данных о соответствующих предметах, явлениях,
процессах, отношениях, событиях, которые собраны и систематизированы в удобную для
пользования форму, составляет основу государственного управления. Все управленческие
процессы связаны с информацией по познанию и преобразованию общества, по характеру
сложивших общественных отношений и уровню развития сфер жизнедеятельности.
Управленческая информация как часть социальной информации выделяется из общей
информационной массы по критериям пригодности к обслуживанию государственно-
правовых процессов формирования и реализации управляющих воздействий.
Управленческая функция информации проявляется наиболее заметно в государстве.
Здесь информация выступает в нескольких формах: как источник власти, как фактор
регулирования политических систем и процессов, как момент политического управления и
как продукт управленческого процесса. Как научную категорию информацию в
управленческих процессах можно характеризовать рядом качеств, к числу которых
относятся: известная самостоятельность; возможность многократного использования;
сохранение у передающего или получающего субъекта; пригодность к обработке,
интеграции и «сжатию» объема за счет исключения дублирующей, параллельной
информации; допустимость компьютерной обработки; системность, коммуникативность.
Информация государственно-административной сферы имеет свою природу и особые
формы. Государственная информация как особый вид информации включает в себя описание
внешнеполитической, экономической, социально-политической, экологической деятельности
государственной власти, динамику управленческих процессов, реализуемых в государстве и
обществе. Государственная информация имеет самостоятельную ценность, свои
242
специфические закономерности функционирования и развития и служит в качестве основы
для нормативных документов, управленческих решений и действий. Особенностью
государственной информация является ее способность влиять на государственную политику,
поскольку именно от государственной информации зависит выбор того или иного варианта
административно-политического решения, поведения различных социальных групп и
отдельных граждан, перевод системы государственного управления в новое состояние,
изменение общественной жизнедеятельности. Информацию в органах государственной
власти можно классифицировать по разным основаниям и признакам. Так, условно
государственную информация можно разделить на официальную и неофициальную,
общезначимую и региональную, горизонтальную и вертикальную. Различают также
информацию по содержанию и целевому назначению, по возможным социальным
последствиям, по степени доступности, а также на основе ее соотнесения со временем.
Выделяют следующие источники управленческой информации: нормы
законодательства, решения и действия государственных органов и должностных лиц по
исполнению действующего законодательства; обращений граждан в государственные
органы; директивная управленческая информация; управленческая информация об обратных
связях в процессах государственного управления; управленческая информация о кризисных
состояниях общественных процессов. Любая управленческая информация обязана
соответствовать требованиям актуальности, достоверности, доступности и аутентичности.
Важнейшим показателем качества управленческой информации является ее объективность и
достоверность. Именно достоверность исходной информации, ее адекватность
происходящим событиям определяет эффективность управленческого решения,
принимаемого на основании анализа полученных фактов. Процесс сбора, обработки и
выдачи управленческой информации должен быть предельно регламентирован, поскольку
недостаточность или избыточность исходной информации одинаково опасны при подготовке
принятия управленческого решения.
Характер и объем управленческой информации должен соответствовать компетенции
государственных органов, функциям и полномочиям государственных должностей. В
государственном управлении всегда существовала и существует определенная
информационная система, которая охватывает саму информацию, формы, методы и средства
ее обработки и людей, включенных в информационные процессы. Информационная система
государственного управления не просто система, функционирование которой связано с
формированием, регистрацией, сбором, обработкой и хранением информации, отражающей
состояние определенных объектов и субъектов в их динамике.
243
Государственное управление эффективно, если принимаемые управленческие
решения опираются на достоверную оперативную информацию, на ту часть социальной
информации, которая создается для формирования государственного и правового
управленческого воздействия. Информационная база государственного управления
формируется из различных источников: законы Российской Федерации, документы,
отражающие управленческие воздействия государственных органов различного уровня и
реакцию на них управленческих структур, факты, выявляемые в процессе контроля, жалобы
и обращения граждан о восстановлении их гражданских прав, оперативная информация об
экстремальных чрезвычайных ситуациях, требующих немедленного вмешательства органов
государственной власти. Важной качественной составляющей информационных технологий
в государственном управлении является защита информации от искажений в каналах связей,
от деструктивных воздействий и от преступного проникновения в информационную сеть.
Система информационного обеспечения государственного управления включат в себя
следующие виды управленческой информации: распорядительная, координационная,
контрольно-оценочная, плановая. В зависимости от источников поступления
управленческую информацию можно условно разделить на внутреннюю и внешнюю.
Значительный объем внутренней информации занимает исходная информация, к которой
можно отнести организационно-хозяйственную – сведения о состоянии системы управления,
о кадрах, материально-техническом обеспечении, административно-хозяйственном
обеспечении, и такой вид регламентированной информации как исходящая информация, то
есть документы, создаваемые в системе управления. Внешняя информация – сведения из
организаций, участвующих и влияющих на процесс управления. Такая информация
описывает (отражает) ход управляющего воздействия, выступает виде показателей,
сведений, регламентирована в отношении содержания и временных параметров.
Требования к информации в управлении можно обобщить следующим образом:
z опережающая, т.е. содержащая в себе элемент предвидения хода событий, постановку
целей, разработку планов и программ, стратегии действий в будущем;
z своевременная, оперативная;
z надежная (основными параметрами надежности информации принято считать ее
достоверность, объективность, полноту);
z оптимальная (характеристика меры в соотношении необходимой и достаточной
информации);
z доступная и простая в восприятии (параметры: краткость, наглядность,
выразительность);
z логичная и лаконичная;
244
z комплексная, системная;
z соответствующая компетенции, полномочиям субъекта управления;
z ориентированная, допускающая машинную обработку.
Основные трудности, возникающие на пути сбора и распространения информации
связаны с проблемами коммуникативного характера, поскольку большая часть информации
обрабатывается человеком, что сопряжено с возможными искажениями и неизбежными
субъективными оценками.
Таким образом, система информационного обеспечения государственного управления
является необходимым фактором эффективного управления.
14.3. Кадровое обеспечение государственного управления
Кадры – стабильный элемент государственного управления, носитель его
профессионального опыта, традиций, деловых связей. В современных условиях кадры
государственных аппаратов должны быть готовы к решению задач устойчивого развития
страны, переходу к новому качеству экономики и модернизации всей системы
государственного управления. Управленческая деятельность в системе государственной
службы требует от работников высокого профессионализма, коммуникабельности и
компетентности, профессионально подготовленные кадры общества являются базой
формирования кадрового состава государственных служащих.
Кадровое обеспечение государственного управления – это активная созидательно-
организующая деятельность по реализации мер организационного, образовательного,
управленческого характера, направленная на удовлетворение потребностей государственных
органов в кадрах определенной специализации и квалификации; система целенаправленных
кадровых процессов по прогнозированию, планированию, подготовки кадров, по
обновлению и сохранению преемственности государственных служащих, их
профессиональному развитию, стимулированию качества труда и служебного продвижения.
Механизм кадрового обеспечения института государственной службы включает систему
нормативных, документально признанных принципов, форм, методов, а также порядок
осуществления кадровой деятельности в соответствии с поставленными целями.
Эти меры и порядок предполагают взаимодействие специальных подразделений и
людей в сфере организационно-управленческой, образовательной, нормативно-правовой,
финансовой, научно-методической, нравственно-психологической деятельности. Лишь
системность всех элементов кадровой подсистемы обеспечивает эффект функционирования
всей системы государственной службы. Важным показателем состояния кадрового
245
обеспечения государственного аппарата является оптимальность его состава как с точки
зрения сбалансированности различных количественных и качественных черт
профессионально-квалификационных групп, так и с точки зрения готовности аппарата
обеспечить эффективную реализацию компетенции и функций государственных органов в
быстро меняющихся условиях. Многое в оценке кадрового обеспечения государственного
управления зависит от уровня востребованности профессионально-личностных способностей
работников, спроса и предложения на рынке труда.
Оптимизация деятельности федеральных органов и органов власти субъектов
Федерации находится в центре внимания современной административной реформы, в том
числе реформирования государственной службы. Оптимизация состава предполагает поиск
наилучшего соотношения количественных и качественных параметров, профессионально-
личностных качеств, их структуры, при котором кадровая составляющая государственного
аппарата может успешно, эффективно и устойчиво функционировать в различных условиях
и режимах, оперативно адаптироваться к изменяющимся задачам и условиям деятельности.
Оптимальность состава кадров корректируется, развивается при сохранении базовых
принципов и черт под воздействием объективных и субъективных факторов, с учетом
необходимости реализации новых функций и полномочий. Оптимизация кадрового
обеспечения выражает интегрированную способность к эффективной государственной
службе, к сохранению и обогащению этой способности.
Таким образом, кадровая составляющая обеспечения государственного управления
предполагает выбор наилучшего варианта совокупности определенных черт и качеств
работы сотрудников, порождающих максимальную управленческую эффективность всего
аппарата в целом.
246
Тема 15. Эффективность государственного и муниципального управления
15.1. Критерии и показатели эффективности государственного и
муниципального управления
Эффективность – сложное понятие, которое можно рассматривать в следующих
аспектах:
1) отношение чистых положительных результатов и допустимых затрат при
превышении желательных последствий над нежелательными последствиями;
2) уровень соответствия результатов какой-либо деятельности поставленным задачам;
3) качественная характеристика функционирования органа как системы,
определяющая его внутреннее состояние на момент оценки, при котором достигнут
положительный баланс результата. Положительный баланс результата – это превышение
параметров: желательных изменений над нежелательными; положительных изменений над
отрицательными. Под желательными изменениями понимают запланированные
положительные и отрицательные изменения, приводящие к трансформации всей системы.
Соответственно нежелательные изменения – это незапланированные в процессе выработки
управленческого решения изменения системы, произошедшие из-за наличия факторов среды.
Решение органов государственного и муниципального управления можно назвать
эффективным тогда, когда достигнут наилучший результат при заданном времени или когда
результат получен при самых низких издержках.
108
Результатом является совокупность желательных и нежелательных изменений,
вызванных управленческим воздействием на объект управления или бездействием, а также
степень и направленность обратной связи. Следует отличать эффективность от
результативности.
Если результативность – это следствие того, что делаются нужные правильные вещи -
doing the right things, то эффективность – следствие того, что правильно делаются
правильные вещи - doing things right.
109
Как правило, выделяют внутреннюю и внешнюю эффективность:
z внутренняя эффективность – это эффективность работы органов государственного и
муниципального управления, которая состоит в оценке качества разработки, принятия
и исполнения управленческих решений;
108
Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под ред. А.Г. Бабичева,
С.Ю. Наумова. Саратов: ПАГС, 2008. – С. 128.
109
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. – М., 1994. – С. 137.
247
z внешняя эффективность – это уровень удовлетворенности потребностей и запросов
населения, проживающего на определенной территории.
Кроме того, некоторые исследователи выделяют экономическую и социальную
эффективность. Самостоятельность данных видов эффективности относительна, т.к. они
находятся в тесном единстве и взаимосвязи. Тем не менее при анализе эффективности
государственного и муниципального управления особое значение имеет социальный эффект.
Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым,
воспроизводящим, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего
общественного развития.
110
В свою очередь, социальную эффективность также подразделяют на следующие виды:
1) общую социальную эффективность – раскрывает результаты функционирования
всей системы государственного и муниципального управления;
2) специальную социальную эффективность – характеризует состояние органов
государственного и муниципального управления как субъектов управления общественными
процессами;
3) конкретную социальную эффективность – отражает результаты деятельности
каждого органа государственного и муниципального управления, каждого структурного
подразделения, каждого государственного и муниципального служащего.
111
Степень эффективности государственного и муниципального управления возможно
оценить при помощи определенных критериев и показателей. Критерий – это
количественная или качественная характеристика состояния системы, позволяющая оценить
степень достижения цели и сформулировать решающие правила выбора средств (способов,
технологий) достижения цели. Критерий эффективности – это один из системы
признаков, по которому осуществляется градация результатов деятельности органов
государственного и муниципального управления (например, прибыль, полученная от
муниципальных предприятий; создание условий для развития территориального
общественного самоуправления; позитивное общественное мнение).
Критерий эффективности выражается в конкретных параметрах. Под параметром (от
греч. «соизмеряю») понимают значение качественных или количественных характеристик.
Характеристика параметров – это единицы, по которым осуществляются градации
изменений, произошедших в процессе реализации решений, принятых органами
государственного и муниципального управления (рубли, штуки, число жителей, проценты и
т.п.).
110
Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. – М., 2007. – С. 124.
111
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 1997. – С. 208.
248
Качественные характеристики – это значения, характеризующие изменения,
произошедшие по сравнению с базовым периодом. Количественные характеристики – это
параметры, имеющие описательный характер. Соответственно под суммой эффективности
подразумевают сумму качественных характеристик функционирования структурных
подразделений органов государственного и муниципального управления.
Р. Лайкерт выделяет три основных критерия оценки эффективности:
1) внутриорганизационные (формальная структура организации, экономическая и
социальная
политика, профессионально-квалификационный состав персонала);
2) промежуточные переменные (человеческие ресурсы организации, организационный
климат, методы принятия решений, уровень доверительности к руководству, способы
стимулирования и мотивации к деятельности);
3) результирующие переменные (рост или падение производительности труда и
прибыли муниципальных предприятий, степень удовлетворенности запросов жителей
муниципального образования).
Показатели результативности должны отвечать известному правилу SMART:
z S – specific – четко определены;
z M – measurable – измеримы;
z A – achievable – достижимы;
z R – relevant and realistic – значимы и реалистичны;
z T – time-bound – привязаны по времени.
112
При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального
управления можно выделить критерии оценки государственного и муниципального
управления:
1) действительность – степень достижения целей, поставленных перед системой
государственного и муниципального управления;
2) экономичность – отношение фактически потребленных ресурсов к
запланированным на реализацию определенного решения;
3) качество – степень соответствия системы государственного и муниципального
управления предъявляемым к ней требования и ожиданиям;
4) соотношение результатов и затрат – соотношение объема оказываемых
государственных и муниципальных услуг и затрат на их оказание;
5) удовлетворение работой – степень соответствия представлений о социально-
психологических условиях работы фактическим условиям;
112
Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. – М., 2007. – С. 129.
249
6) внедрение инноваций – реальное внедрение современных методов в практику
государственного и муниципального управления.
Измерителями эффективности государственного и муниципального управления также
могут быть: общая социальная эффективность; эффективность организации
государственного и муниципального управления; эффективность системы органов
государственной власти и органов местного самоуправления. В практической деятельности
главы муниципальных образований при принятии управленческих решений
руководствуются
т.н. правилом трех «З»: законность, здравый смысл и забота о людях.
Таким образом, эффективность государственного и муниципального управления
является многогранным понятием, которое может быть измерено только сложной системой
показателей.
Показатель результативности – количественный или качественный показатель,
характеризующий полученные результаты деятельности или степень достижения целей и
задач органов государственного и муниципального
управления.
113
Как правило, выделяют
следующие показатели:
1. Показатели непосредственного результата – показатели, которые относятся к
функционированию самого органа государственной и муниципальной власти, а также
деятельности отдельных структурных подразделений и служащих, они оценивается по
документации, например:
1) доля информационно-аналитических отчетов, принятых руководителем с первого
раза;
2) доля материалов, представленных с нарушением сроков по
необъективным
причинам;
3) доля материалов, возвращенных на доработку по следующим причинам:
z некорректное использование профессиональной терминологии, допускающее
неоднозначное либо неправильное толкование;
z предоставление недостоверной, неполной, устаревшей информации по существенным
аспектам;
z наличие грубой ошибки в расчетах;
z наличие грамматических ошибок и т.п.
2) показатели процессов – позволяют оценить совокупную деятельность различных
структурных подразделений, образующие последовательную цепочку реализации функций,
направленных на решение общей задачи, представленной общей услуги или формирование
единого документа;
113
Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. – Саратов, 2009. – С.39.
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]